民办非营利社区服务组织的培育发展及其监管

杨贵华（集美大学法学院，福建厦门　361021）



民办非营利社区服务组织的培育发展及其监管

杨贵华
（集美大学法学院，福建厦门361021）

［摘要］民办非营利社区服务组织以街道或社区为服务范围，以社区居民为服务对象。随着社区建设和社会建设的推进，民办非营利社区服务组织不断增多，但在发展中存在一些亟需解决的问题。为此，政府要从如下方面履行职能：一是在培育、扶持新型社区服务组织上“给力”；二是探索与民办非营利社区服务组织相适应的注册和备案制度；三是制定促进民办非营利社区服务组织健康发展的优惠政策和法律；四是加强监督和管理；五是鼓励社会力量、社区单位和居民向非营利社会服务组织捐赠。同时，要从如下方面强化民办非营利社区服务组织自身的能力建设：一是以服务社区居民为核心，不断提高对社区居民的吸引力；二是培养和引进专门人才；三是完善组织治理结构，规范服务行为，提升社会公信力；四是增强资金募集和资源动员的能力。

［关键词］民办非营利社区服务组织；政府；社区；居民；社会管理

［中国分类号］D678

长期以来，街道办事处、社区居委会、社区党组织，一直肩负着联系群众、服务居民的重任。进入改革开放新时期以后，基层社会管理和服务的任务加重、服务范围空前拓展，这就要求在发挥原有组织主导作用的同时，创设和培育社区公共服务、福利服务的新载体。社区新型服务组织正是在这一背景下应运而生的。其中，民办非营利社区服务组织具有特殊的地位和重要性，但是，也有一些问题需要破解。本文拟就此作一探讨。

一、民办非营利社区服务组织的概念及其特征

民办非营利社区服务组织与民办非企业单位（其实称“民办社会服务组织”更贴切些）是两个关系十分密切的概念。但民办非营利社区服务组织又有其自身的特质，一是以街道或社区基层社会管理单元为服务范围，其中有的在街道辖区内开展服务活动，有的在社区层面开展服务。二是以社区居民为服务对象。这两点将民办非营利社区服务组织与其他民办社会服务组织（即民办非企业单位）作了一定的区分。还需要指出的是，社区中还有尚未登记（有的是未达到登记条件，有的则是不愿意登记），但事实上是在从事社区非营利服务的组织。这些组织是我们研究非营利民办社区服务组织时尤其需要予以关注的。其实，“社会组织”本来就是非营利组织，我们在“社区服务组织”之前要加上“非营利”的限定，是因为在我国大陆，“社区服务”是一个被宽泛使用的概念，社区服务组织也呈现了多元并存的局面。其中，有些是营利性的组织（企业），如家政服务公司、物业公司、保洁公司等。而我们这里所关注和研究的是非营利服务组织。还有的社区服务机构，如上面介绍的区、街两级社区公共服务平台，虽然是面向社区开展非营利服务，但它们是由基层政府及其派出机关——街道办事处——举办的，因而不属于民办非营利社区服务组织。民办非营利社区服务组织目前尚处于发育之中，如由社会力量举办的面向老、幼、孤、残等特殊群体的专门化的服务机构，如残疾人服务社、民办老人公寓，居家养老服务社；由社会力量举办的专业服务机构，如社区卫生服务站、社会工作站等；由社区居委会等社区组织举办或管理的社区老人日间照料室、社区老年服务活动中心、社区小学生课外辅导服务站；等等。社区服务组织和社区服务机构关系密切，通常人们把更为正规的实体性服务组织称之为服务机构。

民办非营利社区服务组织具有如下特征：（1）社会性：社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的。（2）非营利性：不以营利为目的，可以有盈利，但不能分红。（3）公益性：以增进社区公益和居民福祉为目的。（4）社区性：以街道或社区基层社会管理单元为服务范围，并以社区居民为主要服务对象。（5）正式与非正式并存：民办非营利社区服务组织中既有正式登记注册的民办非企业单位，也有未登记非正式的社区服务组织。

二、民办非营利社区服务组织的发展和存在的问题

1.民办非营利社区服务组织开展社区福利服务、公共服务的积极探索

随着社区建设和社会建设的推进，民办非营利社区服务组织和机构不断增多。它们能根据社区居民的服务需求开展服务和运营，并开始向专门化和专业化方向发展。目前，民办非营利服务组织，既有正式注册的民办非企业单位，也有未登记的非正式社区服务组织。其中，正式注册的民办非企业单位开展服务的领域也很广，主要分布在教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务业等领域中。这些组织都不以营利为目的，但其内部在性质、功能、服务对象、运作机制等方面又有着明显的区别。有的靠有偿服务的收费来运作。有的是低偿服务，除了向服务对象收取较低的服务费用外，还需要有政府的支持和社会的捐赠。面向弱势、弱能人群的福利服务是无偿的，不能向服务对象收费，这就需要这些组织自己筹资，或由政府、社区、社会给予支持。至于社区公共服务，有的是有偿的，但也有低偿和无偿的。目前，非营利组织承接社区公共服务项目特别是社区福利服务项目，绝大多数采取与基层政府或社区组织合作，从事社区公共服务生产。具体合作形式有公建民营、公办民营或合同外包，民建公助、政府购买服务等。

2.民办非营利社区服务组织发展存在的问题

（1）民办非营利社区服务组织数量少，发育不够，可以用的资源十分有限，能力不足

目前进入社区承接社区公共服务的民办非企业单位不多，社区组织和社区居民组建的非营利民办服务机构更少，且发育不够，基础条件也薄弱，服务社区居民特别是特定群体的能力不足。一些社区公共服务机构，如社区活动中心、社区老年福利服务中心，多是由政府投资或利用发行彩票募集的资金筹建的，然后移交社区居委会管理和使用；也有的本来就是由社区居委会举办的，这些机构并不具备独立的法人资格，与居委会的权责边界不清，更多的是扮演着居委会“手”或“腿”的角色，缺乏应有的独立性。居民自我组建的草根性社区服务组织又难以达到注册登记条件，相当数量的组织甚至没有备案。多数组织不仅硬件条件差，而且治理结构不健全，组织的发起人往往又是管理者。工作人员又参差不齐，服务也缺少规范，尚未得到居民的普遍信任。

（2）民办非营利社区服务组织发展的环境有待改善

近年来，随着社会建设的推进，社会组织发展的环境有了明显改善，但依然不能适应快速发展的社会组织，也不能适应社区民办非营利服务组织的发展要求。第一，相关的政策特别是法律法规建设滞后。《民办非企业单位登记管理暂行条例》1998颁布后尚未进行再修订。《条例》对民办非企业单位登记所设置的条件过高，尤其是“双重管理”，成为制约民办非企业单位发展的一个瓶颈。民办非营利社区服务组织更有着自身的特殊性，依照现行《条例》与其他民办非企业单位“一刀裁”式进行登记，明显不适应社会组织建设的新形势。针对这种情况，一些省、市近年来出台政策降低了民办非企业单位登记的门槛，有的还出台民办非营利社区服务组织（官方使用“社区民办非企业单位”）“备案制”的政策，但多处于探索阶段，尚未上升为法律法规。对其基本概念还没有完全明确，法律地位也不完全明确。第二，社会和政府的支持还不够。相对于其他正式的社会组织，民办非营利社区服务组织得到社会和政府的支持更少，不仅缺少基金会筹募资金的支持，也少有民间的捐赠，政府部门及其代理组织往往是民办非营利社区服务组织唯一的资金来源渠道，但政府的支持又有不确定性。缺少资金、缺少场所和场地，是多数民办非营利社区服务组织面临的共同问题。

三、转变政府工作方式、全面积极履行职能

培育和发展社区新型服务，政府尤其是基层政府负有重要职责。基层政府及其派出机关要主动适应社会建设和基层社会管理改革创新的要求，主动转变工作方式，全面积极履行其职能。当前，要做好如下工作。

1.在培育、扶持新型社区服务组织上“给力”

在领域高度分化的现代，政府要履行提供公共服务的职能，自觉将自己塑造为“服务型政府”，社会主义制度下的人民政府更应如此。但我们对“服务型政府”不能作简单化的理解。公共服务有范围和层次的区分。在社区公共服务中，政府是主要推动者和提供者，但政府更多地是要扮演好社区公共服务掌舵者、政策制定者、资金等资源的提供者、服务监管及协调者的角色，而具体的社区公共服务事项可更多地交由社区新型服务组织承接或生产。为此，要改进政府提供服务的方式，实现由政府招聘人员直接组织开展服务转向委托服务（即委托街道和社区层面设置的公共服务平台来完成，并实现费随事转），专业性的福利服务和公共服务还可采用购买服务、合同外包、公建（办）民营、民办公助等方式由民办非营利服务组织甚至企业来承接。在国外，政府的财政资助也是非营利组织开展服务的重要资金来源。尽管各国政府对社会组织的支持程度有很大差异。但按照约翰·霍普金斯非营利比较项目的研究，在39个有可靠数据支持的国家中，社会组织收入中政府资助与慈善捐赠的比例是2：1（分别为36%和15%）。其中，14个政府主导的国家，政府是社会组织的最大收入来源。值得注意的是，这些国家同时也拥有最大规模的非营利部门。这表明政府的支持对社会组织的成长壮大有着密切的关系。在其他25个国家里，提供服务收取费用是社会组织的主要资金来源，但政府资助仍然有一定的规模。在美国，从特定边际来看，政府对社会组织的资助仍然远远超过慈善捐赠（政府资助占49%，慈善捐赠占13%）。很明显，政府依靠社会组织提供社会服务已成为一种普遍形式，在那些发达的工业国家，尤其如此［1］。

在我国当下的社区服务发展中，要重点扶持公益慈善类、社会福利类、公共服务类民办非营利社区服务组织。目前，一些城市，在城区和街道辖区设置“孵化园”，无偿为公益慈善类、社会福利类等机构提供服务办公场所，扶持其发育发展。有的街道如上海市浦东新区潍坊街道还在“社区服务中心”的基础上加挂“社会组织服务中心”的牌子。社区服务中心的主要任务是开展社区的服务和管理，而社会组织服务中心的任务则主要是培育社会组织，对社会组织发展起“孵化器”的作用。湖北省黄石市在探索“市—区—社区”三级管理服务模式的过程中，各区都在社区层面建立了社会组织工作站，黄石港区还建立了社区社会组织发展基金，推动了社区社会组织的发展，增强了社会的协同能力［2］。这些都是有益的探索。

2.探索与民办非营利社区服务组织相适应的注册和备案制度

1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布，这意味者民办非企业单位的发展有了法律的保障。但《条例》规定，申请登记民办非企业单位要经业务主管单位审查同意，再由登记管理机关审核登记，这实际上是一种“双重登记管理制度”。一些申请者由于难以找到主管单位，也就无法登记从而获得合法身份，草根性服务组织更是如此。针对这种情况，近年来，在社会管理体制改革创新和社会组织建设加快推进的背景下，全国许多省（市）先后开始了社会组织直接登记的探索。

就民办非营利社区服务组织而言，对达到民办非企业单位登记条件的，要求其进行注册登记。其中，慈善公益类民办社区服务组织，可直接到民政部门申请注册登记，而非公益服务类社区社会组织和法律法规、政策文件明确需进行前置审批的事项，须取得业务主管部门和镇（街）有关部门许可后方可申请注册登记。但要简化注册手续，尤其是降低注册资金的门槛。对尚未达到民办非企业单位登记条件的民办非营利社区服务组织，可实行备案制。申请备案的要将负责人和所有人员花名册、住址、活动地点，备案申请书及其他材料一并提交社区居委会，由社区居委会初审后报街道办事处审批，街道办事处批准后报民政局备案。

3.制定促进民办非营利社区服务组织健康发展的优惠政策和法律

就国家立法层面而言，建议制定社会组织所适用的税法，以引导和激励它们从事社会公共服务、慈善公益服务。在法规、法律没有颁布之前，要探索制定促进非营利社区服务组织健康发展的政策，尤其是对公益慈善类、社会福利类、公共服务类民办非营利社区服务组织给予政策上的优惠；还要通过改革财税制度，引导和支持社区社会组织承担一部分由政府转移的社会保障与社会福利功能。政府还可以给予民办非营利社区服务组织免税、减免水电费、无偿提供场所或给予房租补贴等优惠。近几年来，一些城市的基层政府为促进公益慈善类、社会福利类社会服务组织发展，专门建立“孵化园”，免费提供场所、减免水电费，吸引它们进驻，为这些组织的起飞“助力”，收到积极的效果。

4.加强监督和管理

对新型社区服务组织都需要加强监管，而民办非营利社区服务组织属于社会组织，对其监管也是当前我国基层社会管理改革创新面临的新课题。在社会组织的监管上，要改变以往重审批轻监管的做法，强化各级社会组织登记管理部门的监管、执法职能。近年来，有的城市政府在民政部门之外独立设置民间组织（或社会组织）管理局，有的在原有“民间组织（或社会组织）管理处”基础上加挂“民间组织执法监察局处”。这些做法不只是增设机构或简单地加挂一块牌子，而是政府履行社会组织监管职能的落实，不失为一种加强对社会组织监管的举措。对社会组织进行年检是规范社会组织管理、监督社会组织活动的常规制度，要在实践总结的基础上进一步完善。要探索对民办非营利服务组织（民办非企业单位）的第三方评估制度，培育发展一批有资质的专业评估机构，逐步建立民办非营利社区服务组织的评估体系。同时，积极制定出台有关社会组织的相关法律法规，为社会组织发育发展提供法律保障。要发挥新闻媒体、网络、社会公众的监督作用，使其在阳光下运行，基本形成政府监督、法律监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。

民办非营利社区服务组织多数规模小、分布散，又处于发育阶段，监管难度大，更要做好日常监管工作。在民办非营利社区服务组织的监管中，社区居委会、街道办事处、区民政局有着各自的监管职责，要在区民政局统一指导下，由街道办事处、社区居委会分层管理。街道办事处职责有：（1）街道办事处负责办理本街道的民办非营利社区服务组织审查和备案；（2）监督、指导民办非营利社区服务组织业务活动，遵纪守法，在规定范围内开展活动；（3）协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非营利社区服务组织的违法、违纪行为；（4）定期组织民办非营利社区服务组织学习有关法律、法规和有关政策，积极开展有益于社区居民的各项文体活动，指导它们为社区建设服务；（5）负责民办非营利社区服务组织年度检查的初审。社区居委会职责有：（1）根据社区公益事业发展和居民需要，培育成立民办非营利社区服务组织，协助街道办事处对本社区民办非营利社区服务组织的材料初审和审报；（2）负责组织民办非营利社区服务组织不定期开展活动；（3）及时向街道办事处提供民办非营利社区服务组织活动情况，根据社区居民需要，提出合理化（的）建议和意见；（4）监督、指导民办非营利社区服务组织业务活动，遵纪守法，按照规定范围开展活动，配合有关部门查处其非法活动。

5.鼓励社会力量、社区单位和居民向非营利社会服务组织捐赠

慈善事业的发达程度，是一个国家、一个社会、一个民族文明程度的标志。2011年，一些公益热点事件引发媒体和公众对慈善公益组织的关注和质疑，一时间将中国的慈善公益组织推到了风口浪尖。慈善公益组织的信誉受损，致使接受捐款困难，受到前所未有的压力。面对这样的发展困境，政府加强了监管，社会各界特别是捐赠者也对公益慈善组织建设和监督提出许多合理的建议。慈善公益组织开始加强自律建设，力求重塑形象。但我们也应该看到，慈善事业在我国的发展尚有很长的路要走。当前和今后一段时期内，党和政府要加强舆论宣传和政策引导，在公民中大力倡导慈善意识，营造慈善文化。要在全社会弘扬慈爱精神，树立行善美德，不论作为社区居民还是作为社会民众都要把行善捐助当成一种高尚行为，甚至是一种社会责任。

四、强化民办非营利社区服务组织自身的能力建设

“打铁还需自身硬”。发展和壮大社区新型服务组织特别是民办非营利社区服务组织，从根本上说还需加强其自身的能力建设。社区新型服务组织特别是民办非营利社区服务组织的能力建设有多种途径和措施，这里着重强调如下几点。

1.以服务社区居民为核心，不断提高对社区居民的吸引力

任何一种组织的产生和存续，总是基于一定人群的需要。社区新型服务组织也不例外。社区新型服务组织的三种主要类型，不论是政府设置的社区公共服务平台和机构，还是民办非营利社区服务组织，抑或承接社区公共服务的营利性服务组织，不仅在组织性质、运行机制、服务方式上有别于原有的社区组织；更为重要的是，它们在服务社区居民方面各自有着自身的优长，因而能够与原有社区组织形成互动和互补。而社区新型服务组织要发展壮大，也必须以服务社区居民为核心。所谓以服务社区居民为核心，就是要立足社区实际，回应并尽力满足居民对社区公共服务的需要。即便政府设置的社区公共服务平台和机构，虽然要完成基层政府部门和街道办事处委托的工作，但基层政府尤其是街道办事处的工作必须把服务社区、服务居民作为工作的重心才能“接地气”。至于民办非营利社区服务组织，更要以居民的需求为第一信号，力求为居民提供方便、快捷、周到的服务。唯有如此，才能不断提高对社区居民的吸引力，社区新型服务组织的发展才有深厚的民众基础，才能根深叶茂。

2.培养和引进专门人才

对民办非营利社区服务组织来说，培养和引进专门人才，走专业化的道路十分重要。人才资源是第一资源。近年来，政府在招聘街道层面的社区事务受理中心或社区公共服务中心甚至是社区层面的公共服务站的从业人员时，要求条件都较高，不仅有学历（如大专学历以上）、年龄（如在35岁以下）等条件要求，还要统一组织笔试和面试以选拔人才。政府举办的社区福利机构，在招聘部门管理人员和专业人员时设置的门槛也较高，但一线服务人员的招聘条件就低多了。就民办非营利社区服务组织而言，不同组织之间存在很大差异。但相对而言，正式注册的民办非企业单位在招聘从业人员方面也有相应的条件，一些岗位还有专业方面的要求；而未注册的草根性服务组织尤其是非营利社区服务组织的从业人员普遍存在着学历低、年龄大的问题，更缺少专门人才。改变这种现状，一方面，政府管理部门要对不同类型的民办非营利社区服务组织提出相应的要求，引导它们改善和优化从业人员的结构。另一方面，民办非营利社区服务组织要顺势而为，通过教育培训、激励等方式提升从业人员的综合素质和服务水平，同时招聘素质较高的人员。随着高等教育的大众化发展，越来越多的大学毕业生将走向基层、走进社区。社区新型服务组织要创造条件，吸引高校毕业生尤其是社会工作、心理学、医学、管理学等专业的毕业生前来就业。专业化人才的进入，将会提升这些组织的社区服务质量，从而以其高质量的服务与管理赢得居民和社会的广泛认同。

3.完善组织治理结构，规范服务行为，提升社会公信力

健全治理结构，规范服务行为，是民办非营利社区服务组织尤其是未注册的民办非营利社区服务组织进一步发展必须解决好的问题。结构产生功能，是功能的基础和前提；同时功能也反作用于结构。民办非营利社区服务组织属于社会组织，要履行社区公共服务、福利服务的功能，就需要主动建立和完善与社会组织相适应的组织体系和治理结构，建立健全内部管理制度，健全和完善科学决策机制。同时，要建立信息披露制度，定期主动公布有关信息。社区新型服务组织连接政府部门和社区百姓两头，又从事着社区公共服务、福利服务的生产，需要“自律”，也必须“自律”。“自律”方能打造社区公共服务、福利服务生产者的品牌和形象，提升其社会公信力和美誉度，赢得上至政府下到社区民众的信任和支持。

组织自身的自律建设是基础，同时，行业层面上的自律也是不可缺少的。在市场经济条件下，非营利社区服务组织和营利性社区服务企业需要通过承接社区服务项目，获取生存和发展的资源和相关支持，自然有彼此之间的竞争，包括服务项目“竞标”。但大家又同在一条“船”上，在参与和承接社区公共服务和福利服务中是一种同行间的合作—竞争的关系。因此，为了更好地实现社区新型服务组织的健康发展，要鼓励民办非营利社区服务组织和营利性社区服务企业成立协会、联合会等“枢纽型”组织，利用“枢纽型”行业组织自身的力量制定服务标准，规范服务行为。行业性“枢纽型”组织既是一个维护成员权益、推动成员协作的公共服务的平台，也是聚集社区新型服务组织“正能量”的平台，同时也可以减轻政府监管的压力。

4.增强资金募集和资源动员的能力

对于多数非营利服务组织来说，政府提供支持是不可缺少的，但只靠政府支持又是不够的。还需要指出的是，如果完全依靠政府支持即便是政府购买服务，还（也）可能导致非营利社会服务组织对政府的过度依赖。如此一来，社会服务组织与政府之间的平等合作关系也就不可能真正形成。在国外和我国港台地区，许多非营利服务机构都有基金会提供的资金支持，这也是我国内地非营利社区服务组织发展的一个不可忽视的资金来源渠道；同时，非营利社区服务组织还可依法接受企业或社区居民等的捐赠。此外，一些民办非营利社区服务组织在提供非营利社区服务时还可收取服务费。在一定意义上，这好似民办非营利社区服务组织的“造血”功能（只是不以营利为目的）。如前所述，在一些国家里，提供服务收取费用甚至是社会组织的主要资金来源。民办非营利社区服务组织还要利用植根社区服务居民的优势，动员社区内外的人、财、物、信息、组织等各种资源，包括吸引社区居民和志愿者加入到所开展和倡导的社区非营利服务中来。这不仅可以弥补自身资源的不足，而且可以做到正式服务网络与非正式服务网络的有效衔接和互补。

近年来，政府在社区公共服务和福利服务提供上稳步推进改革，在继续做好公建民营、民办公助、委托服务、合同外包的同时，加大政府购买服务的力度，并引入激励机制，有组织地实施社区公共服务和福利服务项目公开招标，各类服务组织开始平等竞争投标。面对这一现实，包括民办非营利组织在内的社区新型服务组织必须积极参与竞争投标，学会“下海游泳”，并在竞投中全面发展自己的能力。

［参考文献］

［1］王浦劬，萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

［2］谢松保.社区管理体制的有益探索[N].中国社会报，2012-11-26（1）.

［作者简介］杨贵华（1957-），男，内蒙古清水河人，集美大学法学院教授，研究方向：社会学和社区工作。

［基金项目］福建省高校人文社科研究基地“海西社会建设与社会服务研究中心”资助成果之一。

［收稿日期］2014-02-28

［文章编号］1671-511X（2015）02-0109-05

［文献标识码］A