盐城市粮食生产保护机制的现状及建议

陆　叶　孙高明

(盐城市农业委员会，江苏盐城224002)

盐城市粮食生产保护机制的现状及建议

陆叶孙高明

(盐城市农业委员会，江苏盐城224002)

旨在了解盐城市粮食支持保护体系现状和分析存在问题的基础上，提出进一步完善粮食生产支持保护体系的政策建议。

粮食生产；保护机制；探索研究

为了保护我国粮食安全供给，近年来，国家、省、地方不断加大粮食生产政策扶持力度，各级政府对粮食生产的扶持政策种类越来越多，范围不断扩大，标准逐步提高，逐渐建立起新时期粮食生产支持保护体系，有效促进了粮食生产持续稳步增长。2014年，盐城市粮食总产70.3亿kg，成功实现了创历史的“十一连增”。

1　粮食生产扶持政策现状

1.1“一免四补”补贴机制

在全面取消农业税的基础上，国家先后实施了粮食直补、农资综合补贴、良种补贴及农机具购置补贴，前3项补贴根据面积直接通过“一折通”发放到户，农机具购置补贴是对购置补贴名录内农机的农户进行补贴。水稻直补，2004年全覆盖，补贴标准20元/667m2。农资综合补贴，2006年开始施行后，标准逐年提高，2012年达到103.4元/667m2。良种补贴，已在水稻、小麦、玉米、油菜、棉花等主要农作物上实现全覆盖，水稻和棉花补贴15元/667m2，其余3种作物补贴10元/667m2。农机具购置补贴，2004年开始试点，以后逐年增加补贴农机具种类和补贴资金总量，2014年盐城市实施农机购置补贴3.02亿元，位列全省第一，创历史最高水平。

1.2粮食产业发展扶持机制

一方面，国家自2005年起启动实施粮食托市收购政策，逐年提高最低收购价。另一方面，相继出台了粮食产业发展重点项目，主要是以下3方面：一是围绕粮食生产科技推广。在农业三新工程(新品种、新技术、新模式)、农民科技入户等重点农业项目中，均安排了不少资金用于粮食生产科技推广。二是围绕粮食生产基础设施建设，实施高标准粮田建设、耕地质量提升等项目。2014年，大丰市和盐都区成功申报标准粮田项目2000万元。三是围绕粮食生产组织方式转变，实施粮食高产增效创建与商品化集中育秧等项目，2014年，盐城市共组织实施了143个粮食高产增效创建万亩示范片，涉及部省财政资金4612万元。

1.3农业灾害补助救助机制

近年来，国家和省对农业防灾减灾的投入不断加大，主要包括恢复生产补助和灾害损失补偿两个方面。恢复生产补助主要是在重大自然灾害发生后，通过物化或资金形式，对恢复生产的重点环节予以补助。仅小麦“一喷三防”，2012至2014年中央和省下达盐城补贴资金就达到5826万元。另外，针对洪涝灾害、干旱、雨雪冰冻、小麦穗发芽、弱苗、水稻促早熟等，中央和省级财政也安排了抗灾救灾资金和物化补贴。灾害损失补偿主要是通过农业保险，对农民因灾造成的损失给予适当补偿，目前主要是成本保险。

1.4地方政府投入机制

在国家和省不断加大对粮食生产扶持的基础上，盐城市各地也出台了不少扶持政策推进粮食生产发展。

1.4.1激励扶持联耕联种。2014年，盐城市大力推进联耕联种，各地纷纷出台了激励政策。大丰市对66.67hm2以上示范村安排5万元工作经费。射阳县考核前6名的镇，分一、二、三等奖分别奖励5万元、3万元、1万元；联耕联种面积达200hm2、133.33hm2、66.67hm2以上且考核达标的村，分别奖补5万元、3万元、1万元。阜宁县对连片面积不少于6.67hm2的补贴作业费50元/667m2，年终考核一、二、三等奖的镇分别奖励20万元、15万元、10万元。

1.4.2扶持机插秧推广。为基本实现水稻种植机械化，部分县和区对商品化育秧基地及采用机插秧的农户给予适当补助，资金主要来源于地方财政及相关农业项目整合。亭湖区2014年对水稻机插秧按育秧成功的秧池面积补助500元/667m2，对当年完成机插秧工作且通过省基本实现水稻种植机械化验收的镇，每镇奖励2万元。

1.4.3扶持新型经营主体。加大对家庭农场与专业合作组织等新型经营主体扶持力度，实行农业项目补贴资金倾斜政策。东台市对新认定为市级示范家庭农场的，一次性奖励1万元。建湖县对经认定的新办家庭农场达到市级以上示范农场标准的，按土地面积100元/667m2标准一次性补助农场主；对新认定为国家、省、市“五好”示范社的，一次性补助3万元、2万元、1万元。

1.4.4扶持粮食生产特色基地建设。加大对粮食类园区与标准化生产基地等粮食生产特色基地建设扶持力度。盐都七星现代化农场是市级现代农业示范区，是盐都区政府引导、投资建设的优质稻米示范区，面积266.67hm2，采用优质品种及有机生产技术进行集约化生产，充分发挥了粮食生产现代化示范带动作用。

2　粮食生产扶持政策效应

各地各级政府高度重视粮食生产，不断出台扶持政策，持续增加投入，有力地促进了粮食生产发展，为粮食生产十一连增提供了强有力的支撑。

2.1科技支撑保障粮食产量显著提升

粮食生产政策的大力扶持，加大了机插秧、精确定量栽培及秸秆全量还田等一系列高产配套技术的推广应用，促进了单产水平的显著提升。2014年，盐城市粮食产量478.9kg/667m2，比上年增8.2kg/667m2，创历史新高，自2007年后一直保持增产势头；粮食总产首次突破70亿kg，连续9年超百亿斤；稻麦产量历史最高，达到1014.7kg/667m2，连续2年实现吨粮目标。

2.2生产方式由分散型逐渐向规模型转变

随着政府对土地流转、联耕联种、家庭农场和粮食生产合作社等适度规模经营扶持力度的加大，农业生产由一家一户零散种植逐渐向规模化经营转变。据2012年统计，盐城市3.33hm2以上的种粮大户达到2342户，经营耕地面积2.52万hm2；粮食生产合作社817个，经营耕地面积4.29万hm2。2013年初步统计，符合农业部统计口径的粮食生产类家庭农场1082个。2014年，盐城市各地积极稳妥推广联耕联种，落实到田面积14.2万hm2，示范点2 226个。

2.3粮食生产物质装备水平明显改善

近年来，随着国家高标准农田建设和农机具购置补贴等项目政策支持以及地方政府建设力度加大，农田基础设施明显改善，物质装备水平显著提升，机收机种全程机械化管理得以实现，粮食生产抵御自然灾害威胁的能力增强。2013年，盐城市旱涝保收农田面积63.21万hm2，占耕地面积的76.9%，较上年增13.4%。盐城市农机总动力596.35万kW，近5年以每年4.8%的平均增长率递增。2014年，盐城市水稻机插率达到72.4%，水稻机械化种植水平达81.4%。

2.4农民种粮积极性显著提高

国家实施种粮补贴充分调动了农民种粮积极性，加上政府的配套扶持，近几年粮食生产面积以稻麦为主出现较大幅度增长，油菜、棉花等作物因花工多、比较效益不高等原因种植面积下降。从2003年开始，粮食生产面积逐年递增，年平均递增率达到3.2%，至2014年，盐城市粮食生产面积97.88万hm2，比2003年增加了26.92万hm2，增幅达37.9%。

3　粮食生产扶持政策存在的问题

从近年来粮食生产的实际来看，现有粮食生产扶持政策还存在一些需要进一步完善的地方。

3.1补贴与种粮面积、主体不对应

粮食直补及农资综合补贴核定补贴面积比实际面积小，地方落实过程中存在打折现象，容易引起少部分农民误解，也存在粮田被承包发展高效设施农业或者绿化造林，仍享受粮食补贴的现象。良种补贴存在增量上报及减少不报的现象，导致补贴面积大于实际面积。在补贴对象上，一些通过流转或者租赁的生产大户、服务组织等很难享受到种粮补贴。

3.2种粮补贴落实工作量大

由于种粮补贴种类多、环节多、主体多，加上年际之间变化复杂，造成每年的补贴发放工作量较大，而目前县、镇、村基层工作人员普遍偏少，其他中心工作任务重，且缺乏必要的工作经费，导致补贴面积核实难、补贴落实滞后、发放不准确等现象。

3.3农业灾害救助资金落实周期长

一般农业自然灾害产生影响的时间快及恢复任务紧，而目前自然灾害补助资金落实，往往要经过灾情调查、汇报请示、安排资金、制定方案、资金下达及落实到户等一系列环节，周期短则一个星期，长则十几天甚至二十多天，救灾资金或物资落实到户时已错过了最佳恢复期。同时，农业灾害救助资金、物资还存在不能全覆盖的问题，造成基层落实困难大。

3.4产业发展项目扶持标准不高

目前各类扶持粮食产业发展的项目还存在单打独斗的情况，提出的目标很多，有的目标较高，但扶持总体标准却不高。如粮食高产增效创建项目，要求实施666.67hm2，扶持资金高的水稻达40万元，而低的大豆只有16万元，平均扶持分别只有40元/667m2和16元/667m2，因此项目实施效果大打折扣。

3.5地方上扶持粮食生产没有扶持高效农业发展政策多、力度大

盐城市每年安排高效农业以奖代补专项资金300万元左右，但是对粮食生产扶持力度不大。亭湖区除了对规模高效农业设施有扶持政策外，对土地流转发展连片高效农业与新注册发展设施农业6.67hm2以上的家庭农场都有资金补贴，但是对土地流转发展规模粮食生产以及粮食生产类家庭农场却没有资金补贴。

3.6粮食生产扶持政策重奖补标准轻考核验收

各地扶持政策文件都详细列出各项补助标准，但是对考核验收办法和资金下发程序等一带而过或者只字不提，可能会导致政策实施不尽如人意。粮食生产季节性很强，如不及时进行考核验收，有可能符合政策条件的大户或专业合作社等就享受不到补贴。

4　进一步完善粮食生产扶持体系的建议

4.1完善种粮补贴政策体系

坚持种粮得补贴、不种粮不得补贴和谁种粮补给谁的大原则，提升粮食补贴的精准性。要提高精准性，就要建立一套完备的补贴面积核定办法，如建立农民种植情况数据库，分区域、分经营主体、分作物等实行动态管理，充分掌握农民种植布局和变化。在此基础上，对已有的、发放形式相同或相近的补贴，进行整合，减少基层工作量，明确工作经费；建立种粮补贴动态调增机制，逐步提高补贴标准；加大对家庭农场、农民合作社和种粮大户等新型经营主体扶持力度。

4.2提高灾害救助政策的及时性

建议建立灾害救助自动响应扶持机制，将受灾程度分级，充分考虑救灾扶持财政预算和常年灾害发生特点，根据不同分级制定不同救灾补贴标准，明确救灾扶持自动响应对应的灾害等级，一旦达到一定等级灾害，可由当地财政按照制定的补贴标准先行抗灾救灾，以最快的速度救灾，最大程度上减轻灾害损失。在落实补助的过程中，中央或省加强灾情调度和核查，严格审查受灾地区补贴发放是否与受灾程度和范围相符合，经核查无误后下达相应补贴资金。同时，建议关键环节物化补贴如小麦“一喷三防”能做到全覆盖，减少基层工作矛盾。

4.3强化产业项目实施效果

对这类政策项目，建议根据项目设计初衷和项目扶持资金预算，制定切实可行的实施内容和考核指标，不能将项目建设的内容和标准等要求提的过高而无法实现，要突出重点任务与关键环节，确保取得实效。

4.4加大市级财政扶持力度

目前，盐城市市级财政对粮食生产还没有具体扶持政策，而江苏省大部分市都出台了扶持政策推进粮食生产发展，例如徐州市对新增水稻面积补贴30元/667m2，重点用于“水进田”配套工程。建议盐城市研究制定出台粮食生产配套扶持政策，并纳入到财政预算。

[1]佘义斌.完善粮食生产支持保护机制研究[J].中国农业信息，2014(11):17-19

2015-2-10

陆叶(1984-)，女，硕士，主要从事农业管理工作。