小型农田水利基础设施建设与管理探讨

黄 健

（宁乡县水土保持预防监督局 长沙市 410600）

宁乡县是一个农业大县，现有农业人口90 多万，耕地9.47 万hm2（142 万亩），其中水田8 万hm2（120 万亩），是国家重要的商品粮生产基地和农产品后勤基地，宁乡也是一个水利大县。但是小型农田水利设施建设相对滞后，不能很好适应现代农业的发展。特别是实行家庭联产承包责任以来，水利建设更多地投入了到水库等水利工程，小型农田水利设施建设基本上处于停滞状态，导致许多山（平）塘成了“碟子塘”，渠道出现“肠梗阻”，造成“水库有水田里干，渠道不通到处旱”的状况。作为农业大县，农田水利基础设施在全县发展大局中具有举足轻重的地位和作用。研究解决小型农田水利基础设施“最后一公里”的建设与管理问题，无疑具有十分重大的意义。

1 小型农田水利工程建设与管理现状

宁乡县有小型农田水利工程6.550 9 万处，其中山（平）塘5.9 万口、小型灌排泵站0.163 万处、小型引水堰闸0.472 2 万处、排涝闸42 座、小型雨水集蓄工程115 处。这些小型农田水利工程大多为20 世纪50～70年代修建，运行至今大都已老化毁损。

其中，山塘分布极为普遍，地位非常重要。但自农村实行土地联产承包责任制以来，山塘就基本处于无人管护的状态，淤塞严重，污染加剧，功能退化。有的变成了“臭水凼”，有的填平种菜，有的干脆在塘上建房，如此等等，致使山塘数量呈急剧锐减之势。

与此同时，小型引水堰闸工程设计标准低，受当时财力、物力及技术条件限制，设备简陋、配套不全，遗留问题多，竣工时就先天不足，长期运行后年久失修，工程老化、破损，险情隐患增多，加上资金短缺，目前对工程维修改造力度基本赶不上工程损毁老化的速度。同样，小型排灌泵站由于运行时间长，机电设备老化速度加快，保证出力低，每年都有相当数量的水泵待修待换，加之水情的变化，扬程加大，装机偏小，很多工程不能按设计运行。根据调查结果可以看出，提水设施机电设备完好率仅为40%左右。

2 成因分析

小型农田水利基础设施大多是20 世纪50～70年代建成投入运行的，相当一段时间内仅仅投入少量的资金进行一般的维护维修，甚至没有投入，导致工程加剧老化，因而小缺陷、小问题不断扩大、加剧，最终导致发生重大险情，不得不增加资金投入量。实行家庭联产承包责任制以后，实行的“一事一议”的筹资模式虽然解决了部分地方小型水利工程维护维修的问题，但由于地方经济、社会的差异性，同样有一些地方的投入可以说是微乎其微。加上缺乏较为健全的管理体系，缺乏建设的整体规划和投入的系统性，更凸现渠系维护管理、山塘清淤扩容等小型农田水利工程问题重重。

（1）投入不足。一方面，水利基础设施的投入不足首先体现在公共财政资金的投入不足上。另一方面，与20 世纪80年代前相比，对小型农田水利基础设施建设的投工投劳数量急剧减少。实行家庭联产承包责任制以后随着劳务经济的发展，大量的农村壮年劳动力外出务工，投工投劳十分困难。

（2）管理体制不相适应。水利基础设施建设的投入不足不仅仅体现在政府财政对小型农田水利工程建设的投入不足上，也体现在小型农田水利基础设施的管理上存在问题。水利工程管理体系不健全，导致农村水利基础设施建设的问题加剧。在水、路、电、通讯四大农村基础设施的排列次序来看，研究治水、管水的历史最长。而管理组织体系的完善程度只能倒排，水利管理机构的队伍建设是最没有受到重视、也最不完善、最不健全的。电力和通讯往往只要一条线路就可以连接到每个农户，每家农户也只要需要一条主路就基本可以满足交通问题。而涉水这一块，往往一个农户就涉及几个水源、几条渠系来供水，农田水利的建设与管理问题由此而更体现出系统的复杂性。

没有延伸到行政村的水利管理体系，增加了解决水利工程主体的系统性、特殊性和公益性与当前分户经营体制的农户之间相互具有独立分散性这一矛盾的困难程度。而目前连乡、镇这一层次的水利管理队伍，也有相当一部分的机构无法维持正常运转，要解决这一矛盾的困难程度更加增大。没有一个业务能力较强、定员完善的管理体系，建管分离的问题无法得到解决。

农田水利基础设施的系统性、公益性与分户经营体制下的自主性、独立性之间的矛盾，需要我们不断探索、尝试建立农村水利基础设施的投入、管理机制，立足于不同的实际情况解决突出问题。

3 小型农田水利基础设施建设必须考虑的三个前提

小型农田水利基础设施的建设和管理，存在有两个方面的问题： 一是经过20 世纪50～70年代大规模水利建设后形成的水利设施以及之后新建的水利设施所构成的水利工程系统； 二是分户管理经营体制下的维护、使用的管理系统。前为物的因素，后为人的因素，而两者之间存在的矛盾就是整体的系统性与个体的独立分散性之间的矛盾。农田水利基础设施的建设与管理的研究必须将两者结合起来分析。而当前及过去一段时间内水利工程的建设管理中存在的问题恰恰源于将上述两者割裂开来，因此，水利基础设施的建设必须考虑到农田水利基础设施的系统性、公益性，与分户经营体制下工程维修、使用的自主性、独立性之间的矛盾。

（1）小型农田水利基础设施的系统性与分户经营体制下的自主性、独立分散性之间的矛盾。以山塘、河坝、渠道、泵站为组成系统的水利工程，要发挥其作用，水利系统的各个环节缺一不可。一个方面体现在水从水源工程经渠道到田间灌溉系统相互的关联性。工程任何一部分的破损都将导致整个灌溉系统失效。山塘、河坝是水源，在保证安全的同时，能够蓄得住、满足水量需要；机埠的进水渠、泵房和机组能正常运转；供水的渠道能畅通、不浪费水，才能保证农田灌溉需要。另一方面体现在维护这个系统的日常正常运行也必须有一个能够正常运行的管理系统。工程系统和管理系统两者同时能够正常运行，才能有效发挥水利工程的效用。而目前小型农田水利工程年久失修、损坏严重，加上农村分户自主经营的体制下工程维修资金缺乏来源，投入不足，管理维护不到位，甚至无人管理，从而严重影响了小型农田水利设施工程效益的发挥。

（2）小型农田水利基础设施建设的特殊性、公益性与分户经营体制下的自主性、独立性之间的矛盾。以农村河道、山塘、河坝、渠道、泵站为系统的水利工程，其特殊性表现在农田水利受自然因素制约，很难通过市场来有效供给；即使市场供给，也是低效益。农村水利基础设施的公益性，源于农田水利的系统性和特殊性。一般水利工程的所有权、使用权、管理权均无法为单一主体所有。

农村河道、河道内的河坝及其灌溉设施、山塘、泵站为国家或集体所有，这些设施不是一个农户或部分农户能够承担起建设与管理责任的。在建设与管理中，自20 世纪80年代后，没有农户的同意（或没有相关补偿措施）便不能占用或损害分散经营的农户土地的使用权收益，也导致小型农田水利工程得不到有效维修。渠系得不到有效维护，灌溉难以实行，导致系统运行状况日趋恶化。而80年代前，水利工程能有效发挥作用，在于水利工程管理单位与相关受益单位形成了专管与群管相结合的管理与维护机制。

（3）小型农田水利基础设施建设的特殊性、公益性与农村经济社会发展的不均衡性之间的矛盾。宁乡县东南、东北和东部地区紧靠长沙市，如煤炭坝、菁华铺等乡镇，经济较为活跃，60%的村每年可用财力有（20～40）万元，人均可支配收入1 万元以上；而地处西部山区的乡镇，有部分村无收入来源，人均纯收不足6 000 元，属县级贫困村。2014年，宁乡县出台了《宁乡县农村田间水利扩容提质工程考核办法》，实施以奖代补，先建后补的办法，引导乡镇、村、农户筹资投劳，开展小型农田水利基础设施建设。当年，菁华铺乡陈家村、煤炭坝镇贺家湾村用于的小型农田水利工程建设的资金投入都在40 万元以上。与此形成鲜明对比的是，西部山区乡镇部分村，受财力、人力限制，投入不多。

由此可见，不同地方、不同社会组织既有许多相似和共同之处，又有着更多的具体差别，表现在经济、社会、思想上，体现在对水利基础设施的投入、管理维护以及对投入和管理的思想认识上。具体体现在不同的地方筹资、投工投劳的难易程度和积极性上，以及对水利工程的管理与维护的效果上。

4 建议与对策

（1）以行政村为单元全面规划小型农田水利建设。以大中型灌区末级渠系配套改造、山塘扩容增蓄、小溪河坝处险改造、小型提灌机埠更新改造、田间渠道整修衬砌为重点，全面规划小型农田水利工程。

实施山塘、河坝综合整治，做到蓄得住水。根据水文气象、水土资源、作物、灌区规模、灌水方法及经济效益等因素，灌溉设计保证率达到70%以上。进行清淤扩容，清理深度达到原土层，至无污泥质为止，保证蓄水量，从而满足灌溉保证率；堤坝内外出现滑坡、垮塌的地方进行处险加固；根据蓄水量按照泄洪要求建设标准的泄洪口； 堤坝顶宽根据实际情况应满足稳定及交通要求；根据高度确定内外坡比；进行防渗护坡，减少水量损失。

实施灌溉、排涝渠系建设，做到水能放得出，排得干。渠道纵坡及断面尺寸根据灌排流量、地形地貌确定，保证作物的需水量，达到灌溉或排水要求。防渗满足规定的水利用系数； 渠道设计流速小于渠床土壤的允许不冲流速，大于允许不淤流速；保证设计输水能力，边坡稳定和水流安全畅通；各级渠道之间和渠道各分段之间以及重要建筑物上、下游水面平顺衔接；渗漏损失量较小；占地较少，工程量较小；施工、运行和管理方便。

（2）建立以各级财政投入为引导、群众投资投劳的投入机制。根据2012年对宁乡县东部平原区、东南部和中部丘陵区及西部山区5 个典型村70 多个组实地调查结果表明，要保证水田得到有效灌溉，区域内所属各类小型农田水利工程中，需要清淤、维修、加固的小型河坝有311 座，农、斗、毛渠452 km，水面面积在1 亩以上的山（平）塘615 口，小型排灌机埠15 座。经测算，亩平需要投入人、机、材3 125 元。

无疑，小型农田水利基础设施建设是一项投入巨大的工作，但在经济社会发展大局中，又具有举足轻重的地位和作用。如何破解这一难题？ 宁乡县在2013年、2014年的小型农田水利工程建设中，提供了这样一条思路：在建设机制上突出激励引导作用，以公共财政投入为引导，充分发挥村组和群众的自主性。

2013～2014年两年中，宁乡县实施了《宁乡县农村田间水利扩容提质工程考核办法》，坚持“群众自主”的政策，村、组小型农田水利基础设施建设由群众共同商议确定项目，县级财政亩平投入60 元作为机械、材料费补助，变以往“先给钱、再做事”为“先办事，再补助”，实现了由“要我修水利”向“我要修水利”的转变。仅2013年，全县清淤山塘2 741 口、新建235 口，整治河道1 046 km，疏浚沟渠2 663 km，更新改造河坝360 座，引导社会投入5 亿多元。很多连续10 几年、甚至20 几年的山塘、渠系都得到了清淤、维修。由此可以看出，以公共财政投入为引导的激励机制，放大了财政投入的资金效益，充分激发了村、组、群众兴修水利的积极性，再现20 世纪80年代初期水利建设的热潮。

（3）推进以乡镇为管辖范围的水利管理体系建设。小型农田水利工程量大而面广，是灌溉体系的末梢；区域差异大，问题各不相同。管好、用好遍布田间地头的这些工程，使之长期发挥效益，必须建设一支机构稳定、技术过硬的乡镇、村级基层水利管理队伍。

基层水利管理体系与群众的联系最直接，是农村水利工程建设与管理的末梢，是保障水利基础设施充分发挥其作用的最后一个环节。建立健全与此相适应的，以辖区内耕地面积为人员定岗定编标准的，延伸到乡镇、村的水利管理体系，迫在眉睫。在定岗定编的基础上，逐步健全完善面向村、组，以村为主体的小、微型水利工程投工投劳和工程管理机制，是解决建设与管理脱节的矛盾的根本办法。

农村水利不仅是是现代农业不可或缺的重要条件，更是经济社会发展不可替代的基础支撑、生态环境改进不可分割的保障系统。农村水利建设要紧紧围绕改善提高广大人民群众的生产生活条件，改善农村生产、生活环境，满足经济社会发展需求和提高人民生活质量这一出发点，全面规划，统筹兼顾，使水利建设与当地经济社会发展相适应，让农村水利更好地服务于全面建设小康社会和社会主义新农村建设。