流域治理僵局为何难破

傅涛

一、流域管理正在步入新常态

投融资体制改革深刻影响流域治理，公众参与活动直接影响环保产业的发展，资本市场对环保产业有很高预期，有利于增强环保企业融资溢价能力，扩大环保领域的资金来源。

一直以来，环境治理主要是地方政府的事权。正如新《环境保护法》规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。中央主要制定生态功能区划、进行总量管理等，运用“三同时”制度、环境影响评价制度、排污权交易等各种行政、经济手段推动管理。环境管理的思路也主要是不断对地方政府加压。

然而，事权和财权的不对等在环境管理领域非常明显。在财权上，属于中央职权范围内的事务资金相对充足，而地方政府职权范围内的事务资金相对缺乏。除了转移支付外，环境治理90%的事权属于地方政府。地方投融资平台过去很大一部分资金，被地方政府用于水务、垃圾处理、生态修复等。

随着一系列文件的出台，我国投融资体制进入改革的快车道。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中，诸多条款都与环保产业直接相关，涉及基础设施、环保与生态建设领域的投融资体制改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件发布后，地方投融资平台的清理，无疑也将改变地方政府环境保护、流域治理投融资来源的结构，对环境治理结构与流域管理产生深刻影响。

同时，越来越多的公众参与活动直接影响环保产业的发展。新《环境保护法》第五章专门对“信息公开与公众参与”做出具体规定，确定公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。

公众对于环境治理的效果也提出了更高的要求，不只关注COD、BOD等减排指标，而是直接关注环境治理的效果，关注能否下河游泳，能否看到蓝天白云。信息公开、公众参与、公众对于环境治理效果的渴望成为环境治理领域的大环境。

此外，资本市场也在推动环境治理产业的发展。随着新三板的扩容、上市核准制向注册制的转变，环保产业大资本时代的到来，一批科技企业有望迅速上市并发展壮大，成为治理环境的重要力量。而目前资本市场对环保产业有很高的预期，也将有利于增强环保企业的融资溢价能力，扩大环保领域的资金来源，加强环保产业的力量。

二、流域管理难在哪儿

流域的环境治理还缺乏一个职能齐全、权限充分的流域机构来负责协调各行政区划间的分工与配合，许多历史遗留问题无法确定治理责任主体。

流域管理具有不同于市政管理的三大特点。

一是流域治理问题涉及多个职能部门，与市政、环保、生态、水利等不同专业和部门息息相关。如果真正要达到治理的良好效果，就需要各专业和业务部门之间相互配合。

二是流域管理涉及行政区划问题。我国的行政管理以县级以上人民政府依行政区划进行。而流域的问题却是一个跨行政主体的问题。虽然我国已经存在流域管理的机构，但目前这些流域机构主要是水利部的直属机构，属于事业单位。流域的环境治理还缺乏一个职能齐全、权限充分的流域机构来负责协调各行政区划相互之间的分工与配合。依靠现有的机构进行治理，经常是事倍功半。

三是流域治理还涉及时间跨度问题。事实上，并不是把流域内现在的点源污染都治理好，就能实现流域环境良好。我国还有很多淤泥、土壤污染等历史遗留问题。这些问题由于时间关系而常常无法确定治理的责任主体。

上述特点造成流域的管理问题、科技问题比城市环境治理、农村环境治理问题更有难度、更复杂。流域管理的难点主要体现在流域治理需要跨部门协同，关键在于地方政府如何有效协调各部门的工作。

流域治理的特点决定了不同的需求。

首先，流域治理需要跨区域协调。由于我国的行政体制主要是下级机构对上级机构负责，行政管理系统在中央是条状管理，到各行政区域又是块状管理。如何将条块化的行政管理协调起来是流域管理的难点之一。

其次，流域治理需要把感性与理性相结合。在移动互联网时代，公众的感知、感性的传播比以往更快、更广，流域治理也更需要考虑公众对于环境治理效果的感知。如何将理性与感性有机结合，促进环境治理面向效果是流域治理的难点之一。

第三，充分考虑有关社会风险。随着信息的公开，地方政府面临的环境投诉可能比以往更多，承担治污项目的环境治理企业也将面临更大的治污责任风险，而不再仅仅是排污单位面临排污的风险。财政支持的环保科技立项项目也都将面临更多的社会监督。

三、政企合作构建流域管理体制

在中国目前的行政体制之下，可以创新性构建流域管理“统—分—统”的管理体制，在统一服务效果的层面，加强为流域提供专业化服务的供给，通过流域化服务公司，实现行政采购在服务效果和服务水准上的统一。

政府行政管理包括宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等多个方面。而在环保行业，市场监管比较少，社会管理、公共服务、宏观调控是政府行政管理的主要职能。

社会管理职能主要指国家通过流域生态功能区划、总量控制、“三同时”制度、环评制度等依法进行管理。公共服务职能主要是指政府需要提供污水处理、垃圾处理等公共服务。调控职能在流域治理上的少量体现就是资源调控和产业调控。

2013年9月，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。在市场化条件下，政府将在能社会化采购的范围内开展环境服务的采购，甚至包括科技服务、环评、环境规划等。随着政府采购公共服务法规政策的完善，政府采购环保公共服务的机制也将建立起来。

在流域范围内，可以将流域作为一个整体来实施管理，但这并不意味着流域所有的问题、事务都由流域主管部门进行管理。笔者认为在资源调控、社会管理方面，应该在流域层面进行统一调控与管理，由上级授权，建立流域管理委员会，作为各行政主体的民主协调委员会，承担流域资源协调与环境保护职能，统筹流域管理事务。但是对于公共服务，在我国的行政体制下，应该依行政区划进行分割管理，由各地方政府进行提供。

在统一服务效果的层面，通过PPP等模式，加强为流域提供专业化服务的供给，通过流域化治理和服务公司，实现分割的行政采购在服务效果和服务水准上的统一，最终建立起“统—分—统”的三级管理体系。

以法国Adour-Garonne流域管理机构为例，Adour-Garonne流域管理机构是20世纪60年代法国在传统的部门水管理模式对涉水的经济、社会、生态环境等复杂问题无法有效解决的背景下成立的。Adour-Garonne流域管理机构作为中央政府的派出机构，负责从流域空间上进行涉水问题和事务的管理，主要目的在于流域资源管理。

随着涉水事务的增加，流域机构的职能也逐步扩展到水生态环境、提供优质供水等领域。但具体的水污染与水环境质量治理问题，则由Adour-Garonne流域内各地政府负责。地方政府采购的公共服务由专业公司负责实施，通过专业化的水服务公司实现产业链和治理效果的统一。

四、流域治理可“买”多种环保公共服务

新预算法允许地方政府通过跨年度财政列支，这为购买污水处理、垃圾处理等市政服务提供了必要的资金保障。未来应由专业化公司提供面向效果的合同环境一级开发服务。

促进环保公共服务提供的形式有多种，如特许经营、政府购买公共服务、合同环境服务等。

特许经营是指政府授权企业在市政领域推行经营性的项目，如向公众提供自来水、燃气等服务。特许经营由政府定价或者进行价格监管，由服务企业向公众提供服务，并直接向公众收费，从广义上讲，特许经营也是政府购买公共服务的一种重要形式。

政府购买公共服务是指政府通过财政以及收取相应公共服务的行政事业性收费，通过公开招标等方式购买运营或者工程为主的公共服务。随着我国财政体制的改革，地方政府通过跨年度财政列支，为地方政府购买需要长期运营的污水处理、垃圾处理等市政服务提供了可靠的资金保障。

合同环境服务是指以环境效果为导向的市场化服务。同时，市场服务主体的收费以服务效果为导向。

环境治理可以分为二级开发。进行环境规划资金的筹备、各专业环节的整合、各项目的系统把控者，称之为环境一级开发商。在一级开发之后是二级开发，比如清淤、污水处理、垃圾处理等属于二级开发。

以前我国多是政府当一级开发商，企业成为二级开发商。未来面对环境效果的把控，应该由专业化公司，为中央、地方政府或者流域机构提供面向效果的一级开发服务。这样，环境产业链也将上移。未来5～10年将出现真正面向流域效果合同环境服务，为流域管理提供示范。

五、流域治理资金补充需完善水资源定价

当前我国的水价包括资源价格、工程价格与环境价格。其中，工程价格是基于工程成本而产生的;环境价格需要涵盖基于历史的环境修复价格，如污水处理费等，不仅要涵盖现实的污水处理价格，还要涵盖环境修复价格。而资源价格是基于流域水资源的稀缺程度、珍贵程度而产生的。

由于我国水质型、水量型缺水严重，进行水资源定价必不可少。水资源在一个流域进行统一配置、统一定价，通过资源价格约束流域内各地方政府的取水、用水，推动加强水资源保护。

同时，水资源费也是流域管理资金来源之一，通过改革与完善水资源费制度，将有效补充流域治理资金。

六、以效果为导向应是治理之道

应系统地围绕治理效果设计进行流域管理与治理，直排污水需要受到应有的重视，促进流域的环境保护，需要流域治理面向科技效果、感知效果。

当前我国流域治理还不能有效实现由点到面的整体效果。主要原因是对流域问题缺乏系统的梳理与分析，没有系统地围绕治理效果设计进行流域管理与治理。

以我国污水处理为例，污水不处理可以，要处理就一定达标，目前城市还有20%的污水直排，农村比例更大。直排污水混入水体，造成水体黑臭，成为影响流域环境治理效果的一个重要因素。相比于升级改造，直排污水没能受到应有的重视。

同时，促进流域的环境保护，需要流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要对流域的治理问题做出系统的诊断分析。