民族地区扶贫开发的成效、问题及思维转向

高 刚

（贵州省社会科学院，贵州·贵阳 550002）

习近平总书记在2015年全国“两会”期间参加广西代表团审议时指出：“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位，坚持精准扶贫，倒排工期，算好明细账，决不让一个少数民族、一个地区掉队”。民族地区历来是扶贫攻坚的主战场，在扶贫开发进程中，民族地区干部群众紧紧结合自身实际，大胆探索，主动创新，基本解决了绝对贫困的问题。总结民族地区扶贫开发工作取得的成效，分析存在的问题并有针对性地提出对策建议，对推进新时期民族地区的扶贫开发工作具有重要意义。

一、民族地区扶贫开发取得的成效

（一）区域经济迅速发展，农民收入大幅提高

以黔西南布依族苗族自治州为例：2010年至2014年，全州地区生产总值从324.52亿元增加到670.96亿元，净增346.44亿元，年均增长14.6%；人均地区生产总值从10940元增加到23821元，净增12881元，年均增长15.2%；财政总收入从57.76亿元增加到143.66亿元，增加85.9亿元，年均增长26.4%；农村居民人均可支配收入从3246元增加到6345元，增加3099元，年均增长14.8%；全面小康建设实现程度从60.0%提高到76.5%，提高16.5个百分点。

（二）社会事业进步明显，民生保障能力不断提高

政府不断加大对社会保障、基础教育、卫生计生、文化体育等社会公共事业的财政投入，提高民族地区的民生保障水平。如威宁彝族回族苗族自治县建立健全扶贫开发、农村低保、临时救助三位一体农村社会保障体系，坚持每年整合资源对特殊贫困人口实施特殊救助，实现了城乡养老、医疗保险和最低生活保障全覆盖。着力解决基本公共服务均等化，实现乡乡有敬老院、卫生院和计生服务站，村村有卫生室、计生室、通广播电视。

（三）基础设施不断改善，支撑能力不断增强

威宁彝族回族苗族自治县已实现乡乡通油路，2015年底将实现村村通油砼路和组组通公路目标，解决68.7万人的农村饮水安全问题。

（四）扶贫攻坚稳步推进，群众脱贫成效明显

如黔西南布依族苗族自治州2010-2014年累计减少50.89万人，贫困发生率下降到18.48%，下降17.75个百分点。贫困乡（镇）发生率下降到37.4%，下降了34.14个百分点。

二、民族地区扶贫开发工作的主要做法

（一）优化制度设置，统筹推进扶贫开发工作

不合理的制度设置和“有效制度的短缺”是造成贫困的重要原因。发展中国家的落后是“制度性落后”，发展中国家的贫穷是“制度性贫穷”。[1]造成贫困的制度有两类：一是导致社会分配不公和发展机会不均等的制度，如城乡二元制度；二是作为反贫困手段的各种制度设置存在问题，导致反贫困的有效制度供给不足。因此，抓好制度建设是扶贫开发的关键。如黔西南布依族苗族自治州的反贫困，就是以制度建设为抓手，改变不合理的制度设置，增强“有效制度”的供给，统筹推进扶贫攻坚工作。

一是建立扶贫开发工作定期联席会议制度，认真研究扶贫开发面临的突出问题，形成领导牵头、上下联动、齐抓共管的扶贫开发工作新局面。二是强化监督考核，全力打造民生监督特派工作的黔西南模式，通过“科技+制度”推进民生监督特派工作与扶贫开发的有机融合，实现“人对人”、“一键通”的民生监督工作全覆盖，让群众无障碍地问政督政。三是落实干部召回管理制度，开展“向惰政宣战、向惰政问责”活动，探索形成干部召回管理“9+1”工作法，激发干部干事创业的内生动力，形成全州一盘棋、上下一个调的工作局面，为搞好扶贫开发工作奠定坚实基础。

（二）推进产业发展，培育贫困地区发展的内生动力

产业发展是扶贫开发的核心，有了产业支撑，农民才有可能永久脱贫致富。民族地区的扶贫开发工作，通过探索创新小额信贷方式，实现小额信贷到村到户，运用信贷手段支持农户参加优质特色农业产业化项目。同时完善利益链接机制，增加贫困户在产业发展中的收益比例，引导贫困户通过产业发展脱贫致富。

在产业化扶贫方面，晴隆县的探索具有借鉴意义。该县通过建立科学有力的项目引导扶持机制、农民参与收益分配的利益链接机制和产业链条培育打造机制，大力发展种草养羊产业，引导贫困群体脱贫致富，探索出扶贫开发的“晴隆模式”。

（三）整合扶贫资源，提高扶贫攻坚效力

一是注重整合扶贫资金聚焦贫困村、贫困户。通过整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等资金和资源，切实发挥扶贫项目、资金的整合效应。

二是整合人力资源集中力量开展扶贫攻坚。加强乡镇党委书记、村级党组织书记、农村致富带头人“三支队伍”建设。大力组织实施干部结对帮扶活动。

三是整合社会扶贫资源。建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发的制度，培育多元社会扶贫主体，鼓励和引导各类企业、社会组织和爱心人士以多种形式参与扶贫开发，构建多元化大扶贫格局。

（四）实施人口质量提升工程，提高脱贫致富能力

正如舒尔茨所言，贫穷国家的贫穷在于“人的能力没有与物质资本齐头并进，而变成经济增长的制约因素”，[2]能力不足是贫困产生的根源。提高贫困群体的发展能力和意识，增强“造血功能”，对实现贫困群体脱贫致富至关重要。“以往的救济方式扶贫模式侧重于钱财物的发放，只能解一时之‘贫’，却不能根除贫困之源”。[3]如威宁彝族回族苗族自治县在反贫困过程中，通过实施一系列人口质量提升工程，解决贫困群体能力不足的问题。一是严格控制人口数量。二是大力发展教育事业。三是大力推进教育培训。

（五）开展精准扶贫，对贫困进行“靶向治疗”

习近平总书记指出：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。”要“做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗”。威宁彝族回族苗族自治县在精准扶贫方面做了大量工作。

一是精准识别成效明显。威宁彝族回族苗族自治县根据省市统一部署，根据县情积极创新。采取“四看看真贫”科学合理确定贫困对象：一看房。看贫困对象的住房面积、房屋结构、建房时间，通过住房条件估算贫困对象的贫困程度。二看粮。看贫困对象耕地面积，有效灌溉的耕地面积，林地和桑园、茶园、果园面积，牧草地面积、商品用经济作物面积，按各种经济作物的收入和市场价格计算贫困对象的年收入。三看劳动力强不强。看贫困对象劳动力的文化程度、年龄结构、身体状况、打工状况、打工时间，估算贫困对象的年收入。四看家中有没有读书郎。看贫困对象家中是否有小学生、初中生、大专生、本科生、研究生，通过读书对象估算贫困户年支出。

二是精准梳理致贫原因。在精准识别贫困户的基础上，从因灾、因病、因学、缺技术、缺劳力、缺发展资金等方面。认真分析每户贫困户致贫的主要原因。切实做到成因精准、类别精准，再针对致贫原因分类帮扶。

三是实行精准管理。按照返贫即入、脱贫即出的原则，建立动态监测机制，调整完善帮扶目标措施，使精准识别、精准帮扶常态化。

三、民族地区扶贫攻坚面临的问题

（一）贫困形势依然严峻

一是贫困面大，贫困程度深。以黔西南布依族苗族自治州为例，2014年底，该州尚有贫困人口58.29万人，占全省贫困人口总数的9.36%，贫困发生率为18.48%，高出全省平水平0.48个百分点；有7个国家扶贫开发重点县，占全省50个重点县的14%；有88个贫困乡镇，占全省934个贫困乡镇的9.4%；有629个贫困村，占全省9000个贫困村的7%；全州农村居民人均可支配收入6345元，仅相当于全国10489元的60.47%，全省的6671.22元的95.08%。晴隆县、望谟县、册亨县三个发展困难县，增比进位、同步小康多项指标长期处于全省垫底位置，摆脱贫困与全省同步实现小康难度大。

二是扶贫攻坚难度大。“家庭居住的区域及地貌特征是中国农村贫困的决定因素。”[4]在大部分民族贫困地区，不仅贫困人口多、贫困程度深，而且自然地理条件恶劣，产业发展条件极差。甚至在多数地方，容易发生自然灾害。“自然灾害总是与贫困相伴随，且呈正相关关系。”[5]而特殊的自然地理条件又增加了公共设施建设的成本，导致公共服务历史欠账大，发展不平衡，“公共品的供给与需求脱节，加重了农民的负担。”[6]多重因素叠加，增加了民族地区扶贫攻坚的难度，民族地区依然是扶贫攻坚的主战场。

（二）行业和部门资源整合难度大

民族贫困地区经济实力相对落后，地方财政绝大部分属于“输入型”财政，扶贫配套资金严重不足，在区域连片开发、移民搬迁等扶贫重点工程实施过程中，主要靠中央和省下拔资金支撑。另外，由于简政放权未完全到位，审批层级多，导致部门间协调配合难度大。因为行业标准和部门要求不同，各类扶贫开发相关项目、资金、人力整合难度大，没有形成真正意义上的捆绑使用。

（三）基层扶贫队伍力量不足

特别是扶贫开发的目标、任务、资金和权责“四到县”、实行乡级报账制后，扶贫工作的重心下移，对县、乡两级扶贫工作人员的业务素质要求更高。但由于机构改革，各县（市、试验区）扶贫机构编制少、人员缺，素质参差不齐，扶贫机构存在体制不明、职责不清、有编无岗、有岗无编、人岗不适等问题，难以承担扶贫攻坚的繁重任务。

（四）贫困地区产业发展困难重重

由于土地贫瘠、气候条件多样化、工程性基础设施薄弱，导致民族地区产业发展存在不少问题。一是民族地区助农增收的主导产业尚未形成。产业规模小、分布零散，产业发展链条比较短，市场开拓不够。二是受区位环境制约，贫困群众信息相对闭塞，科技文化素质较低，缺乏市场竞争意识，脱贫致富能力不强，产业发展效益不显著。三是受青壮年劳动力外出务工的影响，贫困地区基础设施和产业发展缺乏优质劳动力支撑，产业发展困难重重。

（五）扶贫开发政策落实有差距

如政策规定扶贫项目建设，州以下要取消配套，但实际尚未完全取消。未充分考虑贫困地区建设成本偏高的实际，全省一刀切，使扶贫移民搬迁、农村公路建设、水利项目等基础设施建设上级补助标准偏低，地方政府解决缺口资金压力大等。

四、扶贫开发的“思维转向”

民族地区扶贫开发形势之所以仍然如此严峻，除了自然地理条件差、历史欠账多等客观原因外，还存在制度设置不合理，政策落实效果差等主观方面的原因。存在主观制约因素，根本上是由于各地对扶贫攻坚工作的认识还存在思维误区。要有效推进新时期的扶贫开发工作，必须实现思维层面的四大转向。

（一）从行政主导思维转向需求导向思维

一是对贫困户的识别应从“自上而下的指标分配”转变为“自下而上的客观识别”。当前精准扶贫工作的一个原则是坚持贫困人口规模控制、自上而下层层分配指标，这是一种典型的行政主导识别贫困户的思维，容易导致贫困识别不精准。主要表现为“凑数贫困户”的出现和因没有指标而使真正贫困户不能被识别。要解决这一问题，可采取三种方式弥补：第一，建立自下而上的贫困群体识别参与制度。根据国家或省划定的贫困线标准，让群众评议贫困户，把真正的贫困户识别出来。第二，实行动态的贫困人口申报和退出制度。对于未被识别的真正贫困户、要重新识别，对于识别出的假贫困户要及时退出。第三，完善贫困状况监督举报机制。对于被识别出并纳入贫困档案管理的贫困户，要张榜公布，接受群众监督。同时建立贫困人口识别责任机制，对“优亲厚友”等不公平现象要追究责任。

二是对扶贫项目的管理应从“方案既定的固化机制”转向“市场原则的弹性机制”。一般而言，产业化扶贫项目的规划和实施方案是由省扶贫办牵头组织相关行业部门审核批复后执行的。在项目实施过程中，如果市场价格出现波动，各种项目建设物资价格就会出现一定上涨，导致项目建设单价超出预算而使扶贫项目因经费不足而无法实施，影响进度甚至成为半拉子工程。针对“方案既定的固化机制”存在的问题，上级部门在项目规划设计及项目管理中，应尊重客观实际，建立“市场原则的弹性机制”。即根据市场的波动实施追加资金投入机制，确保项目不会因物资价格上涨后超过预算而无法实施。

三是对扶贫资源的供给应从“供给主导型”转为“需求主导型”。由于存在严重的政府主导思维，导致在扶贫项目的选择，扶贫思路的确定等方面都是政府说了算。“供给主导型”的扶贫决策模式容易产生诸多弊端，即在有限的资源条件下，贫困户生产生活急需的扶贫资源供给不足，而涉及“达标、评比”等政绩工程却大量过剩，造成扶贫资源的严重浪费。因此要改变扶贫资源供给的决策程序，建立贫困户资源需求表达机制，让贫困户能通过直接或间接的渠道充分表达对扶贫资源需求选择的意见，如很多地方实施的菜单式扶贫便是一种很好的探索。另一方面要加强监管，建立贫困户评议官员政绩的考核体系，杜绝形象工程。同时建立精准帮扶的过失追究制和公众监督举报制度，确保精准帮扶的公开透明和公正，使帮扶资源的提供符合贫困户需求。

（二）从单向发展思维转向综合服务思维

一要从片面强调经济扶贫转向全面开展社会建设。增加贫困户的经济收入是扶贫工作的核心，但是，在农村已进入“温饱有余，小康不足”的总体背景下，对贫困户而言，养老问题突出、精神文化空虚、子女教育问题重重等社会建设不足导致的“养老贫困、精神贫困、教育贫困”等问题比发展经济更紧迫，更令农民焦虑。而农村社会建设的滞后也容易导致贫困户生产生活成本提高，抗风险能力低下，容易返贫。因此，新时期的扶贫工作应从“片面强调经济扶贫转向全面开展社会建设”。一方面要增加农村的公共服务设施建设和福利供给，另一方面要培育农民的合作意识和合作能力，重塑农村守望相助的社会基础，丰富农民的社会支持网络。

二要从单向扶贫转向综合扶志。目前，支撑民族地区农村扶贫项目发展的多是留守老人和妇女，这部分人的共性就是劳动能力不足，导致农村通过产业发展脱贫致富的难度较大。产业发展不起来，扶贫开发就难以持续。因此，扶贫工作的开展必须“跳出扶贫抓扶贫”。对贫困群体，不能仅仅开展单向度的物质扶贫，而要综合扶志，提高贫困户的技能水平，改造贫困文化。这一方面需要解决现行各种政府主导的培训计划存在的问题，另一方面，要创新对农民教育培训的载体，如遵义市目前在村落内开设农民夜校就是一种很好的探索。

三要从单一手段转向综合手段。第一，改变扶贫部门“单打独斗”的扶贫格局。建立扶贫部门主导，其他相关职能部门高效联动的综合扶贫机制，形成统筹使用扶贫发展资源的综合扶贫格局，提升扶贫攻坚工作的综合效益。同时建立扶贫工作各负其责的责任追究机制，问题出在那个环节，就追究相关责任部门的责任。第二，建立扶贫项目资金整合机制。充分利用“国家扶贫开发试验区”的政策优势，积极争取更多的农村扶贫项目资金，形成以国家财政扶贫资金为主，相关行业部门资源和社会力量为辅的扶贫资金投入体系。整合各项涉农资金，形成合力，不断提高扶贫资金使用效率。第三，构建大扶贫格局。习近平总书记指出：“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与”。因此要充分发挥东西协作对口帮扶、中直单位对口帮扶、企业扶贫等社会扶贫的力量。搭建社会扶贫爱心平台，并不断完善平台建设，拓展平台的功能。努力构建大扶贫格局。

（三）从一劳永逸思维转向长期攻坚思维

一要注意加强对返贫对象的跟踪服务和后续扶持。加强扶贫开发的后期管理与评估，建立精准扶贫跟踪机制，加强对扶贫绩效的监测，分类整理返贫的共性和个性问题，及时制定措施巩固扶贫成果。

二要把握暂时脱贫与农村基础支撑条件建设的关系。群众收人低下与发展基础薄弱并存，条件性贫困与素质性贫困交织，是集中连片贫困地区的共性特征。[9]目前实施的一户一策的精准扶贫，能够在短期内使贫困户脱贫。但要彻底解决贫困问题，必须扎实推进区域经济的发展规划，通过提高区域经济社会的发展能力和水平支撑贫困户的整体脱贫致富。

三要充分认识相对扶贫的问题。贫困是相对的，因此，贫困会永远存在。另外，在居民收入差距不断扩大的总体背景下，低收入者的相对剥夺感会越来越强烈，需要加强对相对贫困者的扶持力度，提高他们的发展能力和生活水平。

（四）从小农经济思维转向产业发展的大项目思维

很多地方的扶贫工作，上级要求做什么，下面就落实什么。扶贫工作没有自己的思路和方法，章法杂乱。更为关键的是，在扶贫项目培育过程中，没有大产业意识，大项目思维。产业发展还是传统的小农经济思维，还局限于经营小产业。全县产业普遍开花，什么都搞，结果什么都做不大。推进新时期的扶贫开发工作，必须要有产业发展的大项目思维。培育大项目须注意以下几点。

一要找准一个项目。各县要有发展大项目的意识，要致力于建立“一县一品”的产业体系。“一县一品”的选择，必须考虑当地实际、产业发展基础和市场前景等因素。选准了一个产业，就集中打造，做大做强。二要建活一套机制。在项目引导扶持机制、产业链条培育机制和农民利益分享机制等方面，围绕一个产业做足文章。把各种资源引导到核心产业的发展上来，增强产业培育的综合能力；着力培育产业链条，拓展产业发展的利润空间，增强产业发展的市场竞争能力；完善利益链接机制，让农民能分享产业发展的利益，提高农民参与产业发展的积极性。三要培养一批人才。建立科学合理的技能培训体系，培养一批掌握本产业发展技术和管理能力的新型农民。同时，建立产业研发体系，增强产业发展的科技支撑能力。四要形成示范效应。好的项目要拓展发展空间，扩张带动能量，还必须形成示范效应。要引导农民纷纷仿效、自觉参与。形成全县农民围绕一个产业做，心往一处想，劲往一处使的产业发展格局。

[1]袁庆明.新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，2005.

[2]西奥多·W·舒尔茨.论人力资本投资[M].北京：北京经济学院出版社，1992:8.

[3]韩安庭.从输血到造血：引入市场机制转变反贫困思想[DB/OL].中国社会学网，2010-05-28.

[4]魏众，B.古斯塔夫森.中国农村贫困机率的变动分析[J].中国农村观察，2000，(2)：26-41.

[5]王国敏.农业自然灾害与农村贫困问题研究[J].经济学家，2005，(3)：55-61.

[6]罗兴佐.对当前农村公共物品问题研究的检视[J].调研世界，2005，(8)：34-35.

[7]黄少安.制约农民致富的制度分析[J].学术月刊，2003，(6)：96-103.

[8]曹 芳，杨友孝.中国农村贫困地区可持续发展的制度分析[J].中国人口、资源与环境，2004，14(4):45-48.

[9]中共中央党校第38期中青一班四支部陇南调研组.精准扶贫在陇南——关于甘肃省陇南市扶贫开发工作的调查与思考[J].中国党政干部论坛，2015，(07).