财政预决算信息公开问题研究综述

周 慧 邓可可

财政预决算信息公开问题研究综述

周 慧 邓可可

本文从预决算信息公开的概念、重要性、评估、建议四个方面，对预决算信息公开问题进行综述。预决算信息公开在保障公众知情权，加强监督、防治腐败，加快政府转型、促进“服务型”、“责任型”政府建设，推动政治体制改革、提高政府治理能力，实现“中国梦”方面具有重要意义。预决算信息公开的评估主要是根据具体原则要求，设立相对应的评价指标体系进行评估。建立预算公开的顶层制度设计、完善预算公开的相关法律法规、提高预算信息公开的质量和获取的便利性、引入公民参与机制等措施能够提升预决算信息公开的程度。通过综述，得出，即重视和分析预算、决算两方面信息的重要性，并对其进行对比绩效分析来促进财政信息公开。

预算 决算 信息公开 综述

一、概念的界定

政府预算，也称财政预算、国家预算，是由权力机关根据法定程序审批通过，具有法律效力的政府部门年度收支计划。财政透明度这个概念最初起源于欧盟成员国，自20世纪60年代以来，政府信息公开工作取得了实质性的突破，从20世纪末21世纪初开始，财政信息公开已经成为实行市场经济体制，并且该体制逐渐走向成熟的国家的普遍做法。可彼茨和卡勒（1998）给财政透明度的概念做出了权威的界定：政府向公众公布政府的机构设置和各部门职能，解读财政政策的方法和目的，并公开所有相关的财政信息。同时要求，公开的这些财政信息必须是及时、准确、详细、易于理解和可供比较的，便于公众能公正客观的评估政府的财政地位、财政活动中财政资金的成本和效益等问题。

从实践方面看，政府预算公开有静态和动态两种解释：静态的政府预算公开，是指政府年度财政收支计划的对外披露；动态的政府预算公开，是指从预算编制到审批，再到执行的全过程都以一定的方式向社会公开。林颖莹（2012）借鉴George Kopits和 Jon D.Craig（1998）提出的财政透明度定义，将决算公开定义为：按照及时、详细、准确、可靠、容易理解、可比较的要求，最大限度地将年度预算执行结果向公众公开，以利于公众和金融市场准确估量政府活动的真实成本和收益，以及政府的财政地位。

从以上两概念可以看出，预决算信息公开是包含在财政透明度之中的。但是从目前的研究来看，财政透明度研究的侧重点在预算信息公开领域，对决算信息公开研究很少。而且本文侧重从动态预算公开的角度的来综述。

二、预决算公开的重要性

预决算信息公开的重要性主要体现在以下四个方面：

一是保障公民的知情权。杨平（2010）指出，财政预算公开可以保障公民的预算知情权，调动公民参与公共事务管理的积极性。高宏贵和魏路（2010）指出，财政预算公开是预算法的一项重要原则，以预算知情权的享有和预算信息公开的基础以及预算信息公开的合理限制为确立原则的标准，有利于对公民知情权的保护。魏陆（2012）认为，知情权是公民的一项基本权利，预算信息公开是保障公众知情权的重要方式之一。刘金石和朱中国（2012）指出，预算公开可以增强财政透明度，保障公民的知情权，提高政府使用和管理财政资金的效率。孙文基（2013）认为提高政府预算透明度是公共财政的本质要求，是保障纳税者知情权的重要保障。刘剑文和侯卓（2014）认为，预算公开有助于维护纳税人的合法权益，制约、规范行政机关的财政行为。从以上综述可知，预决算信息公开是预算法的一项重要原则，能够调动公民参与公共事务管理的积极性，更是保证社会公众知情权的重要途径。

二是加强监督、防治腐败。Joseph Stigliz（2002）指出，实行信息透明机制可以提供对称的信息，而对称的信息可以在很大程度上加强对官员的监督，减少官员滥用权力的机会和腐败。Bellver和Kaufmann （2005）通过进一步对20个国家进行调研，发现更高透明度的预算与国家的低腐败程度密切相关。Hammed（2005）根据国际货币基金组织的数据研究发现，预算信息公开程度高的国家在很大程度上能够更好地接触国际金融市场，能够更严格地遵守财政纪律，能够更多地减少腐败。英国政治学家阿克顿（1887）：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”杨平（2010）指出，财政预算公开对促进民主发展、防止腐败，建设廉洁政府具有重要意义。郭剑鸣（2011）认为，预算公开是监督财权方式的一种，能从根本上监督和预防腐败，是政府走向清廉的必由之路。刘金石和朱中国（2012）指出，预算公开可以拓宽群众参与监督的渠道，形成有效的监督机制，提高政府使用和管理财政资金的效率。刘剑文和耿颖（2014）认为，反腐败是一项任重而道远的制度性任务，其治理的根本措施在于建立一套完整规范的、制约权力的监督体系，在诸多反腐败措施中，财政信息公开成为了有效监督权力的前提性措施。总之，要求预决算信息全面公开，就等于对政府财政权进行了掌控和监督，控制了财政预算审批权，这不仅有利于加强对政府官员的监督、遏制权力滥用，还能避免许多政治黑幕交易、防治腐败。

三是加快政府转型，促进“服务型”、“责任型”政府建设。迪特尔.格林在《现代宪法的诞生、运作和前景》（2010）中写道：政府的“权利来自于人民，并以人民的名义进行治理，对于运用权力的方式，他们要向人民负责”。正如马骏、刘亚平（2010）所说：“没有预算，政府是看不见的政府，有预算不公开，仍然是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责任的政府”。高宏贵和魏璐（2010）认为，在政府治道变革中，我国政府正处在从“管理型”向“服务型”转变过程中，而实现财政预算公开是建设“服务型政府”的必然要求之一。夏先德（2014）认为，预算的公开可以促进法治社会、责任政府和廉洁政府的建设，完善公共财政体制，实现“中国梦”。从以上综述可知，预决算信息公开有助于加快我国政府转型，促进“服务型”、“责任型”政府建设。

四是推动政治体制改革、提高政府治理能力。十二届全国人大三次会议政府工作报告中明确提出要推动财税体制改革取得新进展，实行全面规范、公开透明的预算管理制度。Khan（1997）认为，预算改革将重新塑造国家的治理制度和政治文化，改变国家筹集、分配和使用资金的方式，实质上就是在改变国家治理制度。全承相和汪纯峰（2011）认为，政府治理现代化建设与公共预算管理体制改革存在密切的关系。一方面，要跟进政府治理现代化建设步伐，作为其构成要素之一的公共预算管理体制要作出相应的改革要求；另一方面，公共预算管理体制改革的战略、方针、政策选择的科学性，又将直接决定政府治理现代化建设的水平。孙文基（2013）认为，提高政府预算透明度是推动我国政治体制改革，实现良好政府治理的重要内容和举措。牛美丽（2014）认为，政府预算信息公开在落实公民权，实现民主治理，重塑国家与社会之间的关系，提高国家治理能力具有重要意义。总之，预算信息公开是公共预算管理制度改革的重要举措，能有力地推动政治体制改革和提高政府的治理能力。

三、预决算公开透明的评估

对预决算公开信息进行评估是为了更好的确定预决算公开的程度，同时为进一步的公开提供参考标准和建议。现阶段国内外对预决算信息公开的评估主要是依据具体原则要求，设立相对应的评价指标体系进行评估。

国外学者对预决算公开透明的评估综述如下：Von Hagen（1992）通过对欧盟8个国家创建的财政透明度指标的分析，提出衡量财政透明度的5项标准，即是否设有专项资金、是否有连接到全国账户、是否有自我评价、是否汇总为一个专项报告、是否把非政府组织实体的贷款包括在内。国际货币基金组织（IMF）在1998年颁布的《财政透明度守则》中包含了实行财政公开透明的4个指导原则，即政府作用和责任的澄清；公众获得信息的可能性；预算编制、执行和报告的公开；对真实性的保证。Tara Vishwanath和Daniel Kaufmann（2001）认为，预算透明应该具备5个方面的特征，包括预算信息的可获取性、全面性、相关性、可靠性和及时性。Willian和Taryn（2003）提出衡量欧盟国家财政透明度的4大标准，包括有效的会计报告、建立中期预算框架、加强中央财政和地方政府财政的关系、全面覆盖预算外活动。J.E.Alt和D.D.Lassen（2003）提出衡量预算透明度的4项指标，即政府要提供方便快捷的途径供民众随时获得想要的预算信息；立法机构和公众对预算执行的监督应该独立于其他任何权利机关；公开的预算内容要能够对相应的数据进行解释以增强公众对预算信息的理解力；预算项目中要有公民的参与。Blondal（2003）指出，衡量预算透明度有3个重要的评价标准，即预算公开的数据、有效的立法作用、非政府组织和社会公众通过媒体发挥的作用和效率。国际货币基金组织（2007）提出评价财政透明度的4个主要原则，即公开预算程序、明确职责、确保信息真实性、方便公众获取信息。

国内学者对预决算公开透明的评估综述如下：李燕和肖鹏（2011）根据激励因子、社会结构变量、行政管理系统、实施中的障碍4个主要变量，建立Luder分析模型，对我国的财政透明度进行了分析和评估。邓淑莲（2012）从政府部门的综合预算信息，预算支出的功能分类信息和经济分类信息三个方面，构建了评价部门预算的12条评估标准，测算出我国2011年中央部门预算透明度的平均得分比2010年增加了大约10%，但是总体透明度水平还较低。林颖莹（2012）依据财政透明度的四个维度，选取透明度的内容、具体承担等合适的指标设计成自己的财政透明度评价指数。该评价指数包括22个指标，满分40分。依据这套评价指标，对中国、美国、日本三国的财政透明度进行了评分，结果是美国的财政透明度得分最高，中国最低，日本居中。上海财经大学（2013）根据113项评价指标，从整体水平、主体结构差异和客体结构差异三方面，对我国省级财政信息透明度、省级行政收支信息透明度、省级部门三公经费透明度、省级部门预算透明度4方面依次进行评估，发布我国财政透明度报告。翟思霞（2013）根据预算公开的及时性、准确性、具体性、法规性、易懂性和获取的便利性等7个方面，构筑了评价我国政府预算公开程度的70项指标，评断出2011年我国政府预算透明度总体指数为51%，7项一级指标分别得分为67%、67%、44%、55%、50%、57%、33%。吕侠（2014）参考我国《政府信息公开条例》中财政信息公开的要求，并借鉴IMF《财政透明度手册》和OECD《预算透明度最优做法》，构建了包含43项用于评估我国各省财政厅网站预算信息透明度高低的评价体系，其中一级指标8项，二级指标35项，指标满分为35分，测算出得分最高的是福建省，最低的是青海省，17个省份得分超过21分约占60%，不及格的省有13个，总体水平仍处于比较落后的状态。清华大学（2014）采用包括将纳入财政涵盖范围的公共部门机构公开，市级政府预算和预算执行情况，涉及政府性债务、大额专项资金、三公经费、政府采购等其他财政信息的3个部分评价体系，根据全口径公开内容，一站式公开方式和用户友好的服务界面3原则，对我国289个城市政府进行综合评分和排序，发布中国市级政府财政透明度研究报告。

从上面的综述可以看出，无论是国内还是国外学者，在对预算公开透明的评估上几乎都是采取依据具体原则或要求，设立相对应的评价指标体系进行评估的方法，这可能与学者们所研究的客体对象有关系。这种方法笔者把它归纳为主管测度方法，即在原则或要求的选取，评价指标的建立方面存在一定的主观性。要实现建立全面规范、公开透明的预算管理制度的目标，需要建立科学的评估机制。

四、提升预决算公开程度的建议

提升我国财政预决算公开程度是一个庞大的系统工程，需要通过多方努力才能实现，以下从五个方面进行阐述。

一是建立预算公开的顶层制度设计。童伟和庄岩（2014）指出，为提高财政透明度，俄罗斯采取了顶层制度设计的方法，发布相关国家规划，加大实施力度。如，发布《2008年前提高国家和地方公共财政管理绩效规划》，要求向公民提供更多的预算信息，并在2020年将俄罗斯预算公开指数评分提髙到85分。牛美丽（2014）认为，我国预算公开的一个最显著特征在于：提供预算管理的背景条件不同，发达国家的预算管理是在一个不断总结和完善的过程中逐步地推动预算公开，而我国的预算公开是在预算管理改革急速推进的过程中启动的，并没有相应的、完善的条件。因此，构建预算公开的顶层制度设计尤为重要。牛美丽（2014）进一步指出，在当前的中国，必须构建与政治体制改革、行政体制改革、财税体制改革相适应，与责任型、服务型政府建设、政府职能转变相配套，与国家和地方经济社会发展规划有机统一的政府预算信息公开制度设计。总之，预算公开的顶层制度设计能从战略高度对政府预算信息公开进行规划，有助于提高预算信息公开的程度。

二是完善预算公开的相关法律法规。“没有规矩不成方圆”，要提高预决算信息公开程度，需要完备的法律法规体系。孙文基（2013）认为，完备的法律法规是政府预算透明的保障。目前，要做好三方面的工作：一是在《预算法》的修订过程中要增加对政府预算透明问题的专门规范，明确财政信息“公开为原则、不公开为例外”的原则；二是继续修订《保密法》；三是把《政府信息公开条例》升级为专业的《政府信息公开法》。牛美丽（2014）认为，当前的中国可以考虑由国务院另行颁布《政府预算信息公开条例》来明确要求预算公开的原则、主体、内容、时间、和方式等事项。在推进过程中，在条件成熟的地方可以先行制定地方性的预算公开法规。2014年8月我国出台了新《预算法》，修改后的预算法在明确预算公开制度、细化全口径预算管理制度、完善预算审查和监督、强化预算责任方面做了进一步的规定，是我国预算公开法律体系重大完善。总之，在现阶段，我国要加紧修订《保密法》，认真执行新《预算法》，细化《政府信息公开条例》，完善预算公开法律法规体系，促进预算透明工作的顺利开展。

三是提高预算信息公开的质量。这要求增强预算信息的全面性、真实性、易懂性和及时性。郭剑鸣（2011）认为，公共预算信息的公开要求全面、详细、真实地公开，要保证普通大众都能看懂。此外，只要提交人大审议和向公众公开的预算信息不涉及国家机密，就应该细化和公开。李燕和肖鹏（2011）认为，应当建立统计数据的质量评估制度，以科学、客观、实事求是的态度去评价和分析数据的质量，并将结果及时地公开，增强财政数据公开的透明度和真实性。吕侠（2011）认为，在预算编制过程中要包括政府所有的经济活动，并具体到每一项目的每项支出上，保证预算编制的完整性，缩小预算外资金范围。孙文基（2013）认为，要提高政府预算透明度的质量，一是加快建立完整的预算体系，使公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障基金预算都包括在政府预算之内；二是细化政府预算内容，由目前的按类级科目细化到按项级、款级科目报送，项下按重点列示，方便公众看懂。综上所述，提高预决算信息公开的质量，涉及到多方面的具体内容，需要从全面性、真实性、及时性、易懂性等各个方面加以完善和提高。

四是提高获取信息的便利性。魏陆（2012）认为，要充分发挥政府门户网站的作用。政府门户网站是政府发布信息的主要权威型窗口，也是公众获取信息的主要方式，为增强公众的预算意识，建议中央政府门户网站上增设预算专栏，将预算报告、部门预算、决算等所有信息都放在同一页面上，方便公众查找。王洛忠和李帆（2013）认为，应当充分借助现代新媒体技术，丰富公开的渠道。可以通过报纸、杂志、期刊、微博、微信等方式，在降低公众获取预算信息成本的同时，增加社会公众与政府的互动，提高社会公众参与监督预算制定和执行的积极性，增进人民群众对政府工作的理解和支持。牛美丽（2014）认为，要广辟预算信息公开途径，除了互联网、报纸、电视、广播等新媒体途径，还可以借鉴香港的做法：在每年的人大开会期间，向公众免费发放纸质版政府预算报告及其宣传资料。总之，要充分利用各种方式，拓宽预决算信息公开的方式和途径，提高获取信息的便利性。

五是引入公民参与机制。爱伦和鲁宾（2011）指出，现代西方国家的公共预算，已不是纯粹地强调预算控制的阶段，而是更侧重于预算决策为公民所接纳，与公民进行协商沟通，并取得公民对政府预算决策的认同。幸宇（2013）认为，公民参与机制，是指在预算的编制和执行阶段，公民都参与其中，特别是在预算编制阶段应将公民参与和人大审议监督相结合。该机制能够优化公共支出结构，化解财政资金分配的矛盾，促进财政信息公开。孙文基（2013）认为，公民参与国家政治经济活动是现代税收国家、公民社会的重要特征。预算的公开和透明是为了约束国家的财政预算活动，让税收真正做到取之于民、用之于民。胡明（2014）认为，为了我国更好地推进预算公开，需要引入公民参与机制，提高公民参与预算公开过程的正当性和积极性，同时加强对预算的民主监督，人大也能够更好的了解和表达公民的公共诉求，并采取一些平衡预算资源配置的方式，来回应公民的诉求，提高社会公众对政府的信任。总之，引入公民参与机制，能够加强公民对财政信息的监督，表达公民的诉求，是我国公共预算改革的客观要求。

五、结 语

在我国预算工作不断取得进步的同时，理论研究的问题、领域及评估方法等也逐步深化。纵观上述研究，大量文献在阐述预算信息公开的重要性的同时，对如何评价及选取哪些评价原则和指标进行评估预算信息的公开程度都进行了详细的描述，并提出了多种有建设性的提升预决算信息公开程度的对策，反映出学术界对预算公开问题的认识和重视在不断加深。但是，从以上的综述可以看出，无论是国内学者还是国外专家，研究的对象几乎都集中于预算公开，要么是笼统的研究财政透明度，单独研究决算信息公开的很少，将预决算信息公开放在一起研究的更少。其实，决算信息公开有助于预算信息公开，将两者信息集中在一起进行绩效分析，能够发现政府信息公开过程中的问题，并找出相应的对策，能够更好地促进我国推动财税体制改革。本文认为，我们不能拘泥于已有的研究方式和领域，而应该瞄准实际管理需要，拓展新的研究领域。更不能照搬照抄国外经验或方法，而应根据中国国情，积极探索建立科学化的评估方法并有中国特色的推动预决算信息公开的体系。

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A Review of Release Fiscal Budget and Final Account Information to the Public

ZHOU Hui,DENG Ke-ke
College of Public Administration and Law,Hunan Agricultural University,Changsha 410128

This article reviews release fiscal budgets and final accounts information to the public from four aspects,Which are concepts,importance,estimates and suggestions.Release fiscal budgets and final accounts information to the public do good to protect the right of the public,strengthen supervision and prevent corruption,accelerate the transformation of the government to promote the“service and responsible”state-building,promote political reform and improve the capacity of administrative governance,realize“China Dream”.Budget and final accounts information disclosure evaluation is mainly based on the requirements of specific principles set up corresponding evaluation index system for evaluation.Establish the top-level system design of budget openness,perfect relevant laws and regulations,improve the quality and the convenience of budget information's openness,and introduction the mechanisms of citizen participation,all these can enhance the degree of releasing fiscal budgets and final accounts information to the public.By review,we can obtain the paper's innovations,that is paying attention to and analyzing both budgets and final accounts information's importance and making comparative performance analysis to facilitate financial information publicly available.

Budget;Final Account;Information Open;Review

F231

A

周慧，女，湖南农业大学公共管理与法学院副教授，研究方向：公共财政

邓可可，女，湖南农业大学公共管理与法学院研究生，研究方向：公共财政；湖南长沙，410128