依法治国视角下公民参与行政决策问题研究

许海龙

(甘肃广播电视大学 农垦河西分校，甘肃 酒泉735000)

依法治国视角下公民参与行政决策问题研究

许海龙

(甘肃广播电视大学 农垦河西分校，甘肃 酒泉735000)

党的十八大以来，公民参与我国行政决策取得很大成效，但是我国公民在参与行政决策过程中还存在着许多不足和问题。研究在全面阐述行政决策和公民参与内涵的基础上，运用行政管理知识，分析我国行政决策中公民参与的必要性，研究我国目前行政决策中公民参与的现状和存在的主要问题，探讨公民参与在行政决策中的作用，提出解决问题的途径和对策。

依法治国;行政决策;公民参与;参与机制

行政决策是国家为了达到预定的目标，在掌握大量有关信息的基础上，选出最佳方案管理国家事务的过程，其最终目标是为了满足广大公众的利益。行政决策的过程就是社会各种资源分配的过程，它关系着每一个人的切身利益。没有公民的参与就没有科学合理的行政决策，也就没有行政决策中的公平和公正，因此，国内外对行政决策中公民参与的研究非常重视，以“公民为中心”的“民主行政”再度引起中西方学术界的关注。

一、行政决策及公民参与的内涵

从广义的角度说，行政是指在某一社会意识形态中相对于立法和司法以外的所有职能。从狭义的角度说，行政单指决策职能之外的执行职能。行政的实质就是指国家的行政机关及其工作人员利用法律授权对国家和社会事务进行综合管理的一种行为活动。而“决策”起源早于“行政”。“决策”这一概念最早出现是在中国先秦古籍《韩非子》中，认为决策就是决定某种策略或计谋［1］。决策随着人类社会的产生而产生，它是人类所特有并且是极为广泛的社会活动。属于社会学范畴。决策可以是行政行为，也可以是非行政行为。决策的实质就是做出决定。行政决策作为一种决策，既具有一般决策的共同属性，又区别于一般决策，具有国家行政管理权力运行的特殊属性。这种特殊属性主要表现在:其主体是国家行政机关及其工作人员，客体是国家属地所有的社会组织和个人。具有严格的约束力和执行力。决策的目的是发挥行政管理职能，处理国家公共事务，内容涉及社会生活的方方面面。行政决策的依据是国家的法律法规和各种规章制度。行政决策的制定出台有严格的程序，具有规范性，它的最终目标是最大限度地实现公共利益，具有非赢利性。行政决策具有权威性，以国家的强制力为后盾。

公民参与就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动，这些公共事务是以公民本人切身的地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的行政决策［2］。

要真正了解公民参与的涵义及特征，首先必须搞清楚什么是公民，什么是参与。从法律的角度讲，“公民”指具有某国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。从中可以看出，公民享有的权利主要是政治权利，具体地讲就是公民享有选举权、被选举权和参与国家管理的权利，其前提是公民对管理社会事务的知情权。从现代行政管理的角度讲，公民内涵虽然没有发生大的改变，但其外延已发生了一些变化，这种变化表现在具体的行政管理过程中。由于在本国居住的所有人都属于行政管理的客体范围，所以行政管理中的公民不只包括具有本国国籍的公民和社会组织，也包括非本国国籍的人员和社会组织，这就扩大了行政管理客体的范围。也就是说，在现实生活中存在着法律意义上的公民即“法律公民”和行政意义上的公民即“行政公民”。“参与”最早出现时只是一种模式，是古希腊直接民主的一种表现形式，而提出“公民参与”这一概念的是西方学者阿尔蒙德和伏巴。随着公民参与问题研究的不断深入，不同学者对公民参与提出了不同的概念，这些概念在表述上虽然不同，但都把公民参与看成是试图影响公共政策和公共生活的一种活动或现象。这种活动或现象由三个基本要素组成，即公民参与的三要素:参与的主体、参与的内容和参与的路径。如前文所述，行政决策中公民参与的主体主要是指“行政公民”，其参与的内容主要是国家法律规定的各种事项，其参与的路径主要是指基本形式和主要途径。

二、行政决策中公民参与的必要性

行政决策是行政管理的基础和核心，也是行政管理的首要环节。公民参与行政决策是我国民主政治建设的需要，也是法治建设的需要，还是实现社会主义核心价值观的需要。有了公民的参与可以提高决策的科学性和民主性，还可以提高决策的质量，更快地达到决策目标。没有公民参与的行政决策是不完整的行政决策，只有公民合法有效地参与了行政决策，才能真正实现民主政治，提高行政管理的科学化水平和效能。

(一)市场经济不断发展的需要

恩格斯说:“每一时代的社会经济结构形成现实基础，每一个历史时期的法律的设施和政治设施以及宗教的、哲学的和其他的观点所构成的全部上层建筑，归根到底都应由这个基础来说明。”［3］随着改革开放不断深入和市场经济快速发展，一方面，社会财富不断积累，信息化步伐加快，电子政务迅速推广，这些都为公民参与行政决策提供了必要的物质保障;另一方面，政府职能不断扩大，公民文化素质不断提高，法律意识、维权意识不断增强，使得公民诉求和维护自身利益的需求日益增长，这就为公民参与行政决策提供了可能。因此，公民参与行政决策是市场经济发展的必然结果。

(二)民主政治建设的需要

民主是法治的基础，是人类社会发展的产物，是任何一个国家公民都有的需求。在现代社会中，随着我国民主政治建设的发展，民主政治越来越受到国家的高度重视和公民的关注。过去，“公民是国家的主人”大多停留在上层建筑层面，随着经济结构的多元化和法制的不断健全，公民作为国家的主人，已不仅仅停留在口头上，不再以行政决策客体的身份被动地接受或认可政府做出的决策，而是强调自己在行政决策制定过程中的参与地位，通过对话、反映、协商、表决、宣传、选举、评议、游行、示威甚至行政诉讼的方式向行政决策系统表达自己诉求，从而使政府做出的行政决策能最大限度地体现自身的利益。因此，公民参与是实现行政决策合法化、科学化、系统化和有效性的前提，也是民主政治建设的需要。

(三)强化行政权力监督的需要

如前所述，行政决策的主体是政府，但是政府不是行政决策的惟一主体，随着社会发展和文明进步，公民参与行政决策的积极性越来越高，参与意识越来越强烈，成为行政管理不可或缺的参与者。由于政府的管理体制、人员素质、信息来源、信息储备、信息的完整性、对信息的判断能力和行政决策形式的合法性等方面存在各种缺陷，使得政府很难制定出完全正确有效的决策，有时甚至成为某些既得利益团体的代言人，在这种情况下制定出来的行政决策代表不了广大公众的利益，也与最初的管理目标相背离，这时就需要公民的参与来纠正和弥补行政决策部门的不足。另外，公民参与在一定程度上还可以制约行政权力和强化对行政权力的监督。不受监督的权力容易滋生腐败，政府官员腐败就会影响行政决策的正确性，进而损害广大公民的合法权益，这时公民的参与就成为体制外的另一种重要监督方式。

(四)保护公共利益的需要

行政管理的最终目的是维护国家和公民的公共利益，并使这种利益实现最大化。行政管理的过程就是协调各方利益的过程，是一个国家政治决策的重要组成部分。政府在行政决策的过程中是各方利益的代表者，行政决策既要维护公共利益的一致性，又要在维护绝大多数人利益的基础上维护少部分特殊群体的利益。为了协调各方利益，就必须让公民参与行政决策，只有这样，才能给各方提供利益诉求的途径，才有可能维护各方利益。民主参与是实现行政决策科学化的前提，因此，在现代社会中要实现行政决策的科学化，就必须尽可能多地储备信息，尽可能多地让公民参与到行政决策当中。

三、我国行政决策中公民参与的现状及其缺陷

在我国久远的历史长河中，封建专制思想长期占统治地位，对我国的政治史和民主史产生了深远的影响。在历史发展过程中虽然也产生了一些诸如“民为重，社稷次之，君为轻”的民主思想火花，但整个社会仍然处在君主“人治”的统治之下。

就目前而言，我国行政决策中公民参与的现状依然不容乐观，存在诸多缺陷。

第一，公民参与行政决策的外部环境缺失。目前我国还处在社会主义初级阶段，经济社会的全面转型使得各种利益也处于分化与调整的阶段，长期以来形成的官僚主义和集权统治思想没有从根本上消除，政府部门在行政管理过程中还存在着官本位、个人专断、家长制和无视公民参与的工作作风，政府决策的公开性和透明性不够。同时，公民参与行政决策的观念、行为和方式也受到市场经济运行机制和民主法治建设进程的影响，现行行政决策机制还不能完全适应和满足公民参与行政决策的积极性与规模不断扩大的需要，公民对政府的信任部分缺失，公民充分参与行政决策的平台和社会环境还没有完全形成。

第二，公民参与行政决策渠道不畅。现在各级政府政务公开已成为必然的趋势，但是在实际的操作过程中，政府制定行政决策大多并不向社会公开，公众得到的只是最终结果，公民并没有参与行政决策。这里有民主决策理念不到位的情况，也有相关制度不健全的问题，反映出公民参与行政决策渠道不畅通。比如:政府部门征求意见不全面，公众知情权得不到保障;有些参与渠道要求在网络上进行，但是网络欠发达地区或不懂网络应用的这部分人没有办法参与;全民公决参与决策基本没有;选民对选举对象不了解或知之甚少，放弃选票;决策过程中的社会互动时间太短，回馈不及时;听证会、恳谈会、接待日、沟通日流于形式;公民参与行政决策的监督不到位等问题都表明公民参与行政决策的渠道不畅通。

第三，公民参与行政决策质量不高。一方面参与质量跟公民自身素质有关，一般情况下，受教育程度越高的公民，参与程度也越高，参与质量也就相应提高;另一方面参与质量与经济发展程度有关，在通常情况下，经济发展程度越高的地区，公民的参与程度也越高，参与质量相应也就越高。还有，参与质量与国家的政治、民主制度有关。如果一个国家的政治、民主制度保障到位，那么公民参与的渠道、方式、场所也就有保证，参与质量就会提高。另外，参与质量与技术手段和工具有关。如果网络技术和各种媒介能最大限度地为公民参与提供服务，那么公民参与行政决策的质量也会更高。

第四，非理性的公民参与引发社会危机。公共政策的制定过程是利益分配和调整的过程。近几年，由于政策导致利益分配不公，政策不被公众所理解和接受，缺乏通畅的合法参与途径，政府对公民参与没有正确的引导和规范，公众在参与过程中缺乏足够的理性，公民参与机制不健全等原因，公民通过请愿、游行、示威、静坐等方式参与行政决策的事件屡有发生，并被不法之徒利用引发为打、砸、抢、烧等暴力恐怖事件，引发社会危机。这些危机虽然有政府的原因，但在某种程度上也说明公民确实存在着不正确的参与行为。

四、完善我国行政决策中公民参与机制的具体对策

(一)扩大公民参与的主体范围

行政决策的主体是政府，但是公民参与行政决策的主体是公民自身而不是政府，因此，完善我国公民决策参与机制首先要扩大公民参与的主体范围。

第一，推进政治体制改革，加强法制建设，培育公民的民主和法治精神。加强立法和法制宣传、教育工作，通过培训、专题讲座、公益广告等方式强化普法教育，努力培养公民的法律意识，在法律层面为公民参与提供保证，使公民参与“有法可依、有法必依”。

第二，提高公民文化素质。公民是参与行政决策的主体，公民素质的高低直接决定了参与行政决策的效果和质量，提高公民素质势在必行。提高公民素质主要从两个方面入手:一方面从培养和强化公民的参与意识入手。有了好的参与环境就好比搭建了一个平台，这只是“硬件”，如果公民缺乏参与意识这个“软件”，同样达不到参与的目的。意识是公民参与的前提和基础，参与是具体的行为。为培养和强化公民的参与意识，使其认识到公民参与在行政决策中的作用，政府就必须利用资源采取宣传、发动、解释等措施，加强宣传教育工作，激发参与热情，提高公民参与的自觉性和主动性，使其牢固树立主体意识、法治意识、责任意识和合作意识;另一方面从提高公民的科学文化素质入手。在公民参与行政决策的过程中，只有意识还不行，关键还要有行动。国家要加大教育投入，通过张贴公告、发放出版物、开设专题网站、举办老年大学和社区学院等多种形式强化公民学法、用法、守法的意识，加强现代技术的应用，把公民参与行政决策的相关知识传授给群众，把弱势群体作为重点，为他们参与行政决策提供机会。

第三，畅通公民参与行政决策的渠道。政府虽然为公民参与提供了多种渠道，但由于部分公民存在受教育程度、职业、年龄、网络应用能力、经济条件等方面的局限，导致这些渠道不是堵塞就是不顺畅，再就是不实用，从而形成了公民参与方面的弱势群体。因此，政府在提供公民参与渠道时，一定要考虑实际情况，结合国情和区情，切不可安装“玻璃门”。另外，在运用现代技术手段提高参与效率的同时，应适当保留和结合传统参与渠道来满足一部分公民的参与诉求，比如深入家庭、社区和边远地区，上门发放调查表和宣传材料。不能有了新渠道就放弃老办法，应该有一个较长的循序渐进的过程。

第四，牢固树立“让民决策”观念，强化政府管理和服务职能。加强决策管理，广泛征求民意，保障群众的知情权、参与权、监督权，全面推进决策科学化、民主化。渐进决策理论的创立者林德布罗姆认为，“决策是一种合作的集体努力”，它如同“一架梯子”，“行政首脑在上，普通公民在下，其他参与者居中，公民自下而上反映他们的意见和偏爱”［4］。从公民自发参与行政决策整个过程看，这是一种集体行为，其最终目标是实现国家和公共利益的最大化，这个目标的实现离不开互信和合作。可以说，没有互信和合作，就不可能真正实现公民参与，这种互信和合作是建立在妥协、支持、理解和信任的基础上的。这就需要政府放下架子，放下官本位思想和官僚主义作风，变“为民决策”、“为民做主”为“与民决策”、“让民决策”，强化公民参与行政决策过程中的各项服务工作，构建互动参与模式，及时公开相关信息，主动向公众咨询，及时回应公众诉求，做到言必信、行必果，树立政府良好形象，提高政府公信力，从而赢得公众对政府决策的理解和支持。同时，公民也要有序参与行政决策，不仅要在公民之间加强合作，更要加强与政府部门的合作，在维护自身利益的同时，为国家和集体着想，要“舍小家、顾大家”，做到理性参与，提高参与效率，避免引发社会危机。

(二)扩大公民参与的客体范围

首先，健全和完善公民参与行政管理的各项制度和运行机制。目前，有关我国公民参与行政决策的制度和机制不少，但我们不能仅停留在有没有的层面上，而更要看效果。要进一步强化和完善公示制度、政策监控机制、听证制度、征集公众建议制度、政务党务公开制度、三公经费预算审计制度、“三重一大”制度等。在公民有参与诉求时，政府部门要及时发现并引导这种需求，使公民参与在依据上符合制度，方式上符合规范，步骤上符合程序，必要时还应建立激励政策。有了健全的法律保障和制度运行机制，就为公民参与创建了良好的环境。

其次，转变执政理念，建成法制型、民主型、服务型政府。党的十八届四中全会明确提出要以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善基本政治制度，推进社会主义民主政治法治化。当前全国上下都在进行以反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风为主要内容的党的群众路线教育实践活动，目的就是要把权力关进制度的笼子里。这些举措为建成法制型、民主型、服务型政府提供了强有力的保证，也有力地促进了行政决策中的公民参与。

(三)丰富公民参与的权利类型

行政决策是行政职能的体现，公民参与决策是人民当家作主的表现，但不是所有的行政决策都必须由公民参与来实现，也不能因为决策成本和参与效益等问题而忽视公民参与。

第一，公民参与行政决策具有相对性。由于行政决策的内容十分广泛，它涉及到国家的政治、经济、外交、军事、文化和社会生活的方方面面，因此，在行政决策过程中，对国家法律另有规定的行政决策、危及人民生命财产安全等紧急状态下的行政决策，如果完全依靠公民参与来实现则是不切实际的。在一般情况下，公民参与应更多着眼于与公民生活密切相关的社会公共事业管理、基础设施建设、城乡规划、重大项目立项等社会事务。

第二，公民参与应贯穿于行政决策的全过程。公民参与应贯穿于收集信息、发现问题、确定目标、设计参与活动、拟定备选方案、选定最佳方案和决策过程反馈等阶段。为增强决策的科学性，公民参与要全面，不能只停留在表面;同时也不能因决策成本的增大而否定公民参与行政决策的价值。

第三，公民参与要形成系统化运行机制，体现长远的社会效益。公民参与对提高社会责任感，构建和谐社会，体现公平正义，消除不稳定因素，避免社会危机都有十分重要的作用。公民参与行政决策必须以法律为依据，其信息发布、参与程序、条件、过程、结果、决策执行要公开透明，要健全决策责任追究和决策失误赔偿等配套制度，从而形成系统化运行机制，避免人亡政息。

［1］王佃利，曹现强.公共决策导论［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:1.

［2］李图强.现代公共行政中的公民参与［M］.北京:经济管理出版社，2004:37.

［3］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995:365.

［4］尔斯·林德布罗姆.决策过程［M］.上海:上海三联书店，1988:197.

［责任编辑 张亚君］

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1008－4630(2015)01－0075－04

2014-11-24

许海龙(1968－)，男，甘肃高台人，高级讲师，主要从事法学和行政管理教学工作。