新疆文化体制改革研究

蒲建宏

（新疆能源集团有限责任公司办公室 新疆 乌鲁木齐 830000）

党的十六大作出了深化文化体制改革的决策部署，十七大从深入贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会的奋斗目标这一全局出发，做出了全面推动文化大发展大繁荣的战略部署，开创了中国特色社会主义文化建设新局面。

对于新疆的文化体制改革工作而言，虽然中央文化体制改革领导小组未明确新疆和西藏推进文化体制改革的“时间表”、“路线图”和“任务书”，但是，新疆维吾尔自治区党委及人民政府自始至终高度重视文化建设和文化体制改革工作，尤其是中央新疆工作座谈会召开三年以来就促进我区一体多元的社会主义先进文化发展繁荣，加强现代文化的引领进行了多次专题研究和专门部署。

一、新疆文化体制改革的必要性

“文化体制是一个国家关于文化与政治、经济关系的制度性体现和反映，集中体现了一个国家执政主体关于这三者关系的理论主张,以及在这种理论主张下建立起来的国家文化体制和政策系统。”①当前新疆正处于维护社会稳定的关键时期，而文化建设对于维护社会稳定与促进民族团结，起着十分关键的作用。通过文化体制的改革，提高公共文化的覆盖面和服务能力，对于切实维护、保障国家文化安全和各族人民文化权益，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

（一）有利于巩固宣传文化阵地

新疆是反分裂、反恐怖斗争的前沿阵地，境内外“三股势力”加紧进行分裂破坏活动，特别是通过各种途径散布非法宣传品，传播“双泛”反动思想，有不断向未成年人、学生和妇女渗透的趋势。有效抵制宗教极端思想渗透，不断巩固宣传文化阵地，是当前新疆文化战线的重要任务。要想占领宣传文化高地，就必须要深入推进新疆文化体制改革，加强宣传文化阵地建设，提高现代文化的传播力和影响力，才能夯实人民群众反分裂、反渗透的思想基础。

（二）有利于加强公共文化服务体系建设

在公共文化服务体系建设方面，公共文化资源总量偏少、质量不高，公共文化服务保障能力薄弱。深入推进新疆文化体制改革，不断加强公共文化服务体系建设，不断让各族人民共享文化事业发展的成果，是建设高水平小康社会的重要举措，直接关系到群众生活水平的提高，是新疆文化体制改革一项重要和迫切的任务。

（三）有利于文化产业不断创新体制机制、增强发展活力

目前，新疆文化产业发展较内地发达省份存在着很大的差距，竞争力和影响力较弱。新疆文化体制改革已经进入了关键阶段，新情况和新问题不断出现。坚持以现代文化为引领，分析新疆文化体制改革存在的突出问题，准确判断新疆文化体制改革的新动向、新趋势，推进新疆文化体制改革，是实施“稳疆兴疆、富民固边”战略的重要内容。

二、新疆文化体制改革的特殊性

新疆是我国西北边疆的战略屏障，是我国战略资源的重要基地，也是我国对外开放的门户，在国家发展和稳定大局中具有特殊的战略地位。新疆的区情从客观上决定了新疆文化体制改革具一定的特殊性。

（一）新疆文化的“四个特殊属性”

新疆特殊的区情因素决定了新疆文化工作具有“四个特殊属性”，即“阵地属性”、“边疆属性”、“民族属性”和“政治属性”，深刻揭示了新疆文化的本质与核心。结合新疆文化的“四个属性”，当前，新疆文化产品应定位在有利于新疆社会稳定和长治久安上，有利于弘扬“主流文化”实现以现代文化为引领上，有利于同极端宗教主义与民族分裂主义、“双泛”思想做斗争上，有利于推进新疆文化事业大发展大繁荣上。必须处理好“阵地与市场”的关系，“阵地”考虑第一，社会效益第一。同时，以占领“阵地”为主攻方向，寻找“市场”，拓展“市场”，用“市场”的方式取得“阵地”效果，放大“阵地”影响，得到“市场”回报。

（二）新疆文化市场发育迟缓、距离成本较大的特殊现实

受经济水平、文化教育水平、多民族多语种文化结构等因素影响，新疆城镇居民“花钱看演出”的消费观还未完全养成。新疆地域辽阔，各地州市到首府乌鲁木齐的平均距离为735千米，各地州到所辖县市平均距离为155千米，县与县之间平均距离为112千米，县与乡之间平均距离为35千米以上，虽说交通网络已经相对健全，但对新疆艺术表演事业来说，演出路径和辐射半径相对内地省区大很多，演出成本较高。新疆民族众多，除基诺族外，中国的其他55个民族都有成员在新疆定居生活；新疆目前中使用10种语言和文字。受语言、宗教等因素影响，新疆艺术表演作品表现出明显的“文化区隔”，即各民族语言类文艺节目受众主要是懂该民族语言的民众；多民族语言文艺节目译制需要大量的人财物，工作成本明显上升。这些因素造成文化市场分割、市场发育不平衡、市场集中度较低、有效消费群体偏小、文化成本较大等诸多的客观制约因素，除乌鲁木齐外，其他城市的市场规模和容量很难支撑完全意义上的市场化运作，这是艺术表演单位实行普遍转企改制的主要瓶颈。

（三）新疆“一体多元”文化结构的特殊性

新疆自古以来是多民族聚居的地区，多民族、多文化是新疆文化的特点。“一体多元”的文化结构，形成文化单位社会竞争能力的严重差异，一些民族如塔吉克族、柯尔克孜族、锡伯族等，由于族群数量有限，文化形态独特，单纯依靠市场取向的转企改制，难以生存。这些因素，决定了今后相当一个时期，只能采取事业体制，实行机制改革。

（四）实现社会稳定和长治久安总目标的特殊要求

在新疆，有效遏制民族分裂主义和宗教极端思想的渗透，巩固和加强宣传文化阵地，是当前新疆重要而紧迫的任务。必须从新疆区情和实际出发，发挥文化独有的润物无声、潜移默化的作用，弘扬和践行“爱国爱疆、团结奉献、勤劳互助、开放进取”的新疆精神，坚持“民生优先”、群众第一、基层重要”的执政理念，多创作有新疆特色的文化精品，加快发展具有民族地域特色的文化产业，按照“因地制宜、先行试点、积累经验、稳步推进”的原则，遵循“一要积极，二要稳妥”的方针，有序推进文化体制改革和内部机制创新。

三、新疆文化体制改革的现状

（一）文化事业单位内部机制改革阶段性成效

当前，我区文化、广播电视、新闻出版等系统所属的各级各类文化事业单位已逐步转换内部机制，推行人事、社保和收入“三项制度”改革，逐渐采取聘用制度、绩效考核等办法，进一步健全和完善社会保障制度，引入竞争和激励机制，推动形成责任明确、行为规范、富有效率、服务优良的运行机制。

（二）文化资源整合阶段性成效

按照“盘活存量、做大增量、优化资源配置”的原则，近几年我区文化、广播电视、新闻出版等系统所属的各级各类文化企事业单位已逐步进行了资源整合改革，并制定相关人员聘用、业绩考核等配套措施，进一步健全和完善社会保障制度，引入竞争和激励机制，推动形成面向市场、权责明确、富有效率、建立现代管理体制的运行实体。

（三）文化市场综合执法改革阶段性成效

近几年，按照中央关于深化文化体制改革的有关精神，我区把推进文化市场综合执法作为促进文化大发展大繁荣的重要举措，在自治区党委、政府的关心和支持下，文化市场综合执法工作稳步推进，推动了文化市场管理工作逐步走向科学化、规范化和制度化。按照“属地管理”原则，基本形成了自治区文管办统一协调指挥、文化市场综合执法支队和大队三级管理系统统一执法的有效工作机制，使文化市场综合执法工作逐步规范化、科学化。

四、新疆文化体制改革面临的困难

（一）思想认识不到位

新疆作为经济欠发达地区，在文化部门内部上至管理层下至一般从业人员对文化体制改革的重要性认识不足，对市场经济条件下的文化体制改革进行的研究和探索不够。部分人没有认识到文化产业发展是一个国家、一个地区综合竞争实力的重要标志，没有认识到文化在国民经济中的重要地位。

（二）政府部门管理体制不够合理

目前，文化管理体制的主要问题集中在政府和文化产业单位的关系上，表现为政企不分、管办不分。各级管理部门之间职责重叠、分工不明,导致文化产业领域存在过多的行政垄断色彩,民营资本投入少,专业化中介机构尚未培育和发展起来。

（三）文化法制建设尚需完善

新疆的文化立法仍处于初级阶段，远未形成完整合理的科学体系，现有文化法规的数量、层次还不能满足新疆文化建设发展的需要。一是新疆文化法制机构不健全，缺乏相应的文化法制研究机构和队伍。文化立法工作缺乏科学、统一的立法指导，存在一定的盲目性和被动性，部门立法、经验立法现象比较严重。二是文化立法盲点较多。相对经济领域的立法，文化立法工作滞后，数量不足，文化法律制定落后于社会实际，落后于文化发展的要求。

（四）公益性文化事业单位改革进展缓慢

公益性文化事业单位的经费主要依靠政府的财政拨款。每年的财政经费计划都是以在该单位的在编人员数量来确定,即人越多，经费越多，人越少，经费也越少。因此，一旦在文化体制改革的过程中裁减部分工作人员，就必然导致该单位获得的财政拨款减少，在其他收入渠道不畅的情况下，体制改革就有可能导致其收入的大幅度削减。这种结果必定是大部分文化单位从业人员不愿看到的。因此，大部分文化单位并不愿意走市场化的人事改革。

（五）经营性文化产业发展动力不足

一是传统思想观念制约。长期以来形成的行政思维和利益格局制约着文化产业发展,有的领导总认为文化产业发不发展与自身政绩无关，相反，实行文化体制改革发展文化产业后，行政管理权力变小，致使发展文化产业的动力不足，文化产业发展与文化管理体制的矛盾没有得到根本解决。二是发展规模制约。由于长期以来的历史原因和投入重视程度不高,新疆文化企业普遍存在规模小、产能低，竞争力弱的问题，与内地经济发达省区的文化产业集团比，综合实力明显处于劣势,严重影响了新疆文化产业走出去的步伐。三是人才匮乏的制约。新疆文化人才严重缺乏，尤其是优秀少数民族文化人才断层的问题十分突出，对优秀传统文化继承和弘扬形成了制约。四是法规政策制约。当前新疆文化市场存在管理法规不完善不健全的问题，尚未形成完备的法规体系、管理手段和服务保障不到位。

五、推进新疆文化体制改革的对策建议

（一）解放思想，转变观念

解放思想、创新观念成为文化体制改革首当其冲的问题。文化体制改革是一场全方位的变革,文化体制改革能不能有新突破,各项工作能不能有新举措新成效，关键取决于人们的思想观念。坚决克服因循守旧、安于现状、不思进取等观念，坚决改变发展紧迫感危机感不强、发展思路不开阔、发展活力不足、习惯于凭经验和老办法办事的局面。

（二）改革文化管理结构

在具体推动文化体制改革的领导层面，要充分认识文化在推动科学发展、加快转变经济发展方式、促进新疆社会稳定和长治久安中的独特优势和作用。准确把握新疆文化建设的现状，承认与国际、国内文化发展的差距，制定科学合理、符合新疆实际的战略规划，明确衡量文化发展的标准，确定文化发展的目标，落实完成目标的责任单位和责任人。

1.加强党对文化体制改革工作的领导

在文化体制的改革中，各级党委、政府要按照党的十七届六中全会和自治区第八次党代会的部署要求，深刻把握现代文化的发展趋势、时代特征和现实要求，把坚持抓文化改革和发展作为“一把手”工程，摆上重要位置，纳入重要议事日程，与经济、政治、社会各领域工作一起研究部署，一起组织实施，一起督查考核，确保文化建设目标任务落到实处。

2.理顺文化产业的宏观管理体制

自治区文化体制改革领导小组作为新疆文化产业发展的领导协调机构,还需进一步强化宏观管理职能。积极建立新形势下党委领导坚强有力,政府管理科学有效,调控合理适度,运行规范有序,管人、管事、管资产相结合的宏观文化管理体制。转变政府职能,探索行政审批制度改革,把政府管理文化职能转到主要为文化市场主体服务和提供良好的市场环境上来,不直接干涉文化企事业单位的经营管理。政府要由“办文化”向“管文化”转变。

3.深入推进文化行政审批制度改革

一是要加大文化行政审批简政放权力度。二是切实优化文化行政管理部门职能体系。三是切实提高文化行政部门依法行政水平。四是切实培育发展和规范管理社会文化组织。五是切实加快创新文化行政管理服务方式。六是切实加强文化行政审批权力监督制度。七是加强文化行政部门电子政务建设，大力推行和规范网上审批，为人民群众文化需求提供更多便利。

（三）深化经营性文化事业单位转企改革

经营性文化事业单位指以文化资源、文化创意和人力资本等无形资源为主要投入要素,通过生产文化产品和提供文化服务,追求经营效益最大化的企业。全国文化体制改革已经走完转企改制组建经营性（或公益性）公司——组建集团（公司）——组建股份公司的三个阶段。新疆的文化建设必须立足我区实际，在完成公益性事业与经营性产业分类基础上，加大体制机制改革创新的力度，有计划、有步骤地推动经营性文化事业单位转制为企业,满足大众多方面的精神文化需求。基于经营性文化事业单位转企改革，提出以下建议：

1.进一步做好转企改制职工的思想工作

一方面,要着力消除转企改制是政府早断奶、甩包袱的认识误区。转企改制根本目的是通过改革把文化单位打造成为有活力和竞争力的市场主体。另一方面，在改革改制单位的层面，要深入细致地做好思想政治工作，让各族职工达成早改革早受益的共识，把改革的被动者变为主动支持改革、热心推动改革的参与者。

2.认真落实改革中涉及职工利益的有关政策

尊重职工的合法权益,做好劳动人事、工资待遇、社会保障的政策衔接,在实际执行过程中,讲清政策,讲清待遇、讲清保障，尤其是要讲清楚职工的应有利益，提高政策透明度。严格落实好劳动人事、社会保障等政策,妥善解决好职工的社会保障和人员的分流安置等问题，减少因改革对社会稳定产生的不利因素。

3.建立现代文化企业制度

按照建立现代文化企业制度的目标要求,实行经营性文化事业单位财务、人事等制度的改革。严格执行《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》文件要求,在清产核资的基础上,进一步明晰产权，建立和完善资产经营责任制，既要确保国有产权安全,也要保证民营产权安全。

（四）深化公益性文化事业单位改革

基于新疆文化的阵地属性、政治属性、民族属性、边疆属性，建议新疆文化体制改革不能根据内地“事业改企，逐步走向市场化”的单一模式推进，应立足新疆文化发展的客观实际，在意识形态文化阵地形势和文化市场尚待培育成熟的情况下，集中主要力量进行优势互补的文化资源整合和机制改革，大力培育发展特色文化产业，以突出公益性为突破口，确保新疆文化事业与产业的稳定协调发展。

在文化产业的发展过程中，公益性的文化事业不同于文化产业，以面向基层、服务群众为目的，必须始终强调“民生优先，群众第一，基层重要”，坚持以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以保障各族群众的基本文化需求为标准，充分发挥新疆独特的文化资源禀赋，营造开放的文化氛围，努力创造出更多讴歌时代、反映现实生活和群众喜闻乐见、更具有地方特色的新疆各民族文化精品，不断开创新疆文化创造活力持续迸发、社会文化生活更加丰富多彩的新局面。要坚持“二为”方向和“双百”方针，弘扬主旋律、提倡多样化，立足新疆社会稳定和长治久安的伟大实践，准确把握群众精神文化需要的新变化，深入挖掘新疆现代文化建设伟大实践中涌现出的先进典型、典型事迹，为时代放歌、为人民抒情、为英雄立传，创作出一批歌颂新疆人的奉献，展示新疆人形象，彰显新疆人追求，站得住、留得下、传得开的文艺精品。

加强基层公共文化服务体系建设，保持和发挥新疆文化优势，拓展特色文化品牌。按照结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及民众的原则，加强公共文化基础设施建设，增加基层文化服务总量，丰富城乡群众性文化活动，着力构建覆盖全疆比较完备的公共文化服务体系，让各族群众广泛享有方便快捷、免费或优惠的基本公共文化服务。加快推进“区、地、县、乡、村”五级公共文化服务基础设施建设，优先建设关系群众切身利益的文化惠民工程和公益性文化项目。

（五）加快发展具有地域民族特色的文化产业

围绕把文化产业打造成为经济支柱性产业的目标，把文化产业作为战略性新兴产业来抓，以大开发带动文化产业大发展。培育发展重点企业，推进新闻出版等骨干文化企业重组上市。在特色优势项目建设方面，选择成长性好、有发展潜力和广阔市场前景的项目进行重点培育。传统文化产业与新兴文化产业融合方面，重点大力发展文化内容创意产业。为促进文化产业的发展，具体提出以下几点建议：

1.设立西部边疆地区文化产业扶持发展专项资金

作为经济发展相对滞后的边疆少数民族地区，因财力、物力所限，发展文化产业先天不足，建议国家专门设立“西部边疆地区文化产业扶持发展专项资金”，每年列入国家财政预算，向西部地区重点文化产业项目或者有潜力的文化产业项目投资，既可以发展边疆地区的文化产业，起到示范带动作用，又可以巩固边疆文化阵地。据了解，北京市于2006年起正式设立了“文化创意产业发展专项基金”，每年安排5亿元用于支持本地文化产业的发展，并且另外设立了资金规模达5亿元的“文化创意产业集聚区基础设施专项基金”，分三年投入，用于支持文化产业园区的建设。目前全国其他省市大部分也在根据各自具体情况，筹划设立不同规模的文化产业专项资金（或基金），用于支持本地文化产业发展。

2.制定完善文化产业政策

鼓励社会力量兴办国家政策许可的各种文化经营企业，在规划建设、土地征用、人才引进、规费减免、从业人员职称评定等方面与国办文化企业一视同仁。着力发展文化中介机构，完善文化经纪人制度，为其创造良好宽松的经营环境。鼓励文化事业单位进行企业改造。文化事业单位转企改制的，原享受优惠政策不变，财政拨款标准3年内不减。对列入优先发展的文化产业项目，每年安排一定数额的贴息贷款扶持。

3.大力培育和发展重点文化产业门类

依据新疆特色、优势资源、文化消费趋势、经济社会发展现状及新世纪发展规划，立足新疆历史文化资源、民族文化资源，旅游文化资源、影视题材资源、摄影美术创作资源、出版资源和民族手工艺资源，积极培育和做大做强我区民族歌舞、广播影视、新闻出版、文化娱乐、文化旅游、文物和民族工艺品六大支柱文化产业，形成以重点文化产业为主导，具备核心竞争力和品牌效应，相关文化产业联动发展的格局。

4.鼓励社会力量兴办文化产业，形成多元投资机制

在继续发挥公共财政的主导作用，加大政府投入和扶持力度的同时，鼓励社会力量兴办文化产业，努力形成政府投入与社会投入相结合，多渠道、多元化的投入机制，研究建立发展文化产业的投融资体制。鼓励符合我区发展要求，拥有先进经营管理理念和经验的国内外文化企业集团来疆兴办大型文化企业。引导文化企业投资兴建更多适合基层群众需求的文化消费场所。

5.促进文化事业和文化企业协调发展

一是要明确划分文化事业和文化产业，一方面通过政府主导、增加投入、转换机制、增强活力、改善服务发展公益性文化事业，另一方面通过创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力发展经营性文化产业。文化行政部门的职责更加明确，行政越位、缺位问题才能有效地解决。二是文化行政部门要树立文化科学发展的意识，在推动文化事业全面繁荣的同时，不断推动文化产业发展。要把文化事业和文化产业的发展放在同样的地位来看待，把覆盖全社会的公共文化服务体系建设与推动文化产业成为国民经济支柱性产业放到一起，整体规划、协同发展。三是建立面向文化事业与文化产业共同的文化产品的评价体系和激励机制，坚持把遵循社会主义先进文化前进方向、人民群众满意作为评价作品的最高标准，把群众评价、专家评价和市场检验统一起来，形成科学的评价标准。

6.加强文化人才队伍建设

为加强新疆文化艺术人才培养，应设立自治区级文化荣誉称号。加强专业文化人才队伍建设，制定文化人才引进优惠政策，设立自治区文化人才培养引进资金，实施好“四个一批”人才培养工程，面向全国引进文化急需人才和高层次人才，采取定向、委培、招聘等特殊方式培养专业艺术人才，实现全区专业艺术团体演员队伍不断壮大。加强基层文化人才队伍建设，认真落实《中宣部等六部委关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》，加大对《关于加强自治区县级和城乡基层宣传文化队伍建设的实施意见》和《关于加强全区宣传思想文化队伍建设的实施意见》执行情况的督导工作，选好配齐乡镇、街道党委宣传委员、宣传文化干事（综合文化站专职工作人员）。加强民间文化人才队伍建设和保障机制建设，建立“民间文化人才库”，每两年评选表彰一批优秀民间文化人物，发展民间艺术团，到2015年实现每个县有民间艺术团体。

［1］胡惠林.论文化体制改革［J］.开发研究，2005，（4）：1-7.