高薪养廉再认识及对我国公务员薪酬制度的思考

赵建芳

（兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000）

高薪养廉再认识及对我国公务员薪酬制度的思考

赵建芳

（兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000）

中国历史上的厚禄养廉思想和新加坡的高薪养廉政策在中国广为传播，近期我国两次公务员薪酬调整过程中，高薪养廉呼声再起。考察中国历史上的厚禄养廉思想和新加坡的高薪养廉政策，发现高薪和廉政并不存在必然联系。但是当前我国社会上高薪养廉的呼吁提醒我们审视我国公务员薪酬制度，分析我国公务员薪酬制度中存在的问题，探讨完善公务员薪酬制度的措施。

高薪养廉；公务员；薪酬

一、中国历史上的厚禄养廉思想

中国自古以来就重视廉政建设，中国古代除了从道德上探讨官员自律廉政外，还从物质上促进官员自律廉政。厚禄养廉思想就是中国古代从物质方面探讨廉政建设的重要思想之一。

（一）中国厚禄养廉思想的历史考察

厚禄养廉思想最先提出是在西汉初年。汉惠帝诏曰：“吏所以治民也，能尽其治而民赖之，故重其禄，所以为民也。”［1］15汉宣帝时，张敞、萧望之言曰：“夫仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。今小吏俸率不足，常有忧父母妻子之心，虽欲洁身为廉，其实不能，请以会率增天下吏俸。”［1］19在厚禄养廉思想的指导下西汉增加官员的俸禄，曾经一段时间内官俸支出占国家财政总收入的50%。

北魏是由鲜卑族拓跋氏建立的封建王朝，北魏初期统治者继续保留鲜卑族拓跋部的统治方式，官吏无禄，主要靠战争掠夺获得的牛羊马匹、人口、粮食等按军功和爵级，颁赐给官兵，实行战利品分配制度［2］。入主中原后，随着军事活动的减少，政治经济社会等的稳定，俸禄制上的不足日益凸显，官员腐败盛行。到孝文帝时期，为了治理官吏的腐败，在厚禄养廉的思想影响下，北魏正式颁布了官吏的俸禄制度。

唐朝统治者对中国的许多制度都进行了改革，俸禄制度也不例外，官吏的俸禄由禄米、俸钱、职田等实物为主逐渐转向以货币为主的形式。由于唐朝政治稳定，经济繁荣，唐朝在“养贤之禄，国用尤先”思想的影响下，为了预防和治理腐败，官吏的俸禄不断增加，官吏俸禄丰厚。唐玄宗在天宝年间下诏曰：“衣食既足，廉耻乃知”。

北宋初年，政治经济不稳定，战争频繁，官吏的俸禄微薄，官僚腐败严重，王安石上书仁宗皇帝言：“方今制禄，大抵皆薄。自非朝廷待徒之列，食口稍众，未有不兼农商之利而能充其养者也。”为了治理和防止腐败现象愈演愈烈，宋太宗提出“廪禄之制，宜以优异，庶几丰泰，责之廉隅。”提高官僚的俸禄。

明朝第一位统治者朱元璋出身贫寒，憎恶贪

官。明朝治理贪污腐败主要措施是利用酷刑严惩贪官。在俸禄方面采取以薄俸养官的政策，清人任源祥曾说：“有明官制，上仿成周，而俸给则大远于古，额数既少，又折支焉，甚非养廉之道也。”［3］

清朝雍正皇帝为了改善官吏待遇和整顿吏治，推行“耗羡归公”和“养廉银”制度。

总之，在中国历史上，厚禄养廉思想在中国历史悠久，并且影响着统治者的俸禄政策和治理腐败的措施。

（二）中国历史上厚禄养廉思想再认识

中国历史上的厚禄养廉政策有其深刻的社会根源，在分析历史上厚禄养廉政策时，必须结合封建社会的大背景和当时现实状况来分析，以下几方面值得的思考。

第一，是否厚禄有待商榷。从历史上关于提高官员俸禄的记载来看，要求提高官员俸禄大多数情况是因为官员的俸禄太低，存在俸禄太低被迫腐败的现象，而不是在俸禄可观情况下一味提高官员俸禄来防止官员腐败。所以对中国历史上的厚禄养廉政策进行理解不可断章取义，仅从字面浅显的意思来理解。从历史上推行厚禄养廉的记载来看，所谓的厚禄不是让官员有享受生活的财力，而是为了保障官员的基本生活，使官员的生活不处于困窘和低于基本社会水平的状态。

第二，家天下与厚禄。历史上有些时候官员俸禄占国家总财政支出比例较大，但这不能不考虑家天下的封建社会关系。厚禄并不一定是官员俸禄高的表现，也不一定是厚禄养廉政策的体现。家天下的封建社会中，为官者中与皇室有血亲关系的官员比例较大，其中还存在数量不小的一部分“闲官”，这些依附血亲关系的为官者拿着相当可观的高俸禄，但是对国家的贡献不一定与其俸禄相称。再者封建家天下社会中皇帝对官员的赏赐也占了官员俸禄支出的一大部分，所以不能仅以官员俸禄占国家总财政支出的比例直接判断官员的俸禄多少。

第三，厚禄养廉效能有限。纵观历史，腐败现象一直都是中国政治的突出问题，历史上的贪官不胜枚举，每一个王朝的覆灭都伴随着政府的腐败问题，所以通过提高官员俸禄来防止腐败虽然有用，但其效能十分有限，高薪无法满足贪官的贪欲，也无法弥补制度建设留给腐败的机会。高薪养廉不能作为治理腐败的主要措施，更无法从根本上遏制腐败的产生。

第四，历史上厚禄养廉的特征。我国学者张晋藩和朱洁琳认为中国的厚禄养廉思想和政策具有措施的临时性、鲜明的针对性等特点。厚禄养廉的临时性和鲜明的针对性是封建社会中君臣收买关系、官本位思想等思想的重要体现。

二、新加坡的高薪与廉政

新加坡的高薪养廉政策广受关注，似乎是高薪养廉的一个有力例证。

（一）新加坡廉政建设的主要举措

为了治理公务员腐败，新加坡进行廉政建设的措施主要有：

（1）完善公务员录用和管理制度。新加坡在录用公务员一般不进行笔试，但是应聘者必须接受面试，在录用后还要接受心理测验和两年的试用考察。两年试用合格后，要接受严格的任前资格审查，审查合格后在法院宣誓任职。公务员必须遵守《公务员纪律条例》的规定，政府还要采取自律和他律两种手段对公务员的个人德行进行不间断考查［4］19。

（2）财产申报制度。新加坡公务员必须遵守《财产申报法》，被聘用后必须进行个人财产申报，申报自己的全部合法财产，要到法院设置的公务员公证处接受相关的财产审查，反贪调查局也要对公务员的财产进行审查。另外公务员每年7月要进行年度财产申报［5］。

（3）完善反腐法律建设并严格执法。《新加坡法典》中关于腐败的有关规定十分详尽明晰，几乎使腐败分子没有漏洞可钻。在具体操作层面，有完善的法律法规体系，如《防止贪污法》、《新加坡反贿赂法》、《没收贪污所得利益法》等［4］21。新加坡在治理腐败上严格执法，新加坡的反贪污调查局置于总理公署之下，在反贪污方面享有广泛的特权，使法律发挥应有效益。

（4）公积金制度。1955年7月1日新加坡开始实施公积金制度，经过长期发展和完善，公积金制度已经远远超出其原有的养老范围，逐步扩展到医疗、教育、住房、保险、投资等社会生活的各个方面。公积金制度不仅是新加坡社会保障体制的主要组成部分，甚至已经超出社会保障范围，成为新加坡的基本社会制度，对新加坡的经济、社会和政治等各个方面都发挥着重要作用［6］。新加坡的公务员如果在职期间廉洁奉公，退休后可以得一笔可观的公积金，生活富裕；要是在职期间有腐败贪污等违法行为，个人公积金就可能被撤销。

（5）高薪养廉制度。关于新加坡究竟是否真正实行高薪养廉制，高薪养廉在其他国家究竟有

无可行性等问题，在我国一直都被广泛争议，但无论如何，新加坡公务员的薪金制度确实有其独特性［4］19。据统计，新加坡2011年6月的人均月收入为3 070新元。新加坡公务员分超级和1至4级五个等级，相应地，其薪俸也分为5个等级，据《2011年新加坡薪资指南报告》显示，超级主要分为部长和副部长，月薪为14 551～16 540新元和10 580～14 550新元，1级分为副部长和助理部长，月薪为9 051～10 400新和6 350～9 050新元，2级分为助理部长和主任，月薪为6 161～7 190新元和4 100～6 160新元，3级分为主任和助理主任，月薪为2 550～5 130新元，4级为管理人员，应届生最高为2 800新元［5］。实际上，领取高工资的只是总统、总理和部长，新加坡高官的工资与普通公务员差距之大，可以说是世界之最［7］。

（二）理性认识新加坡的高薪与廉政

新加坡廉政建设从多方面着手，高薪养廉只是其中之一，对新加坡的高薪认识以下几个问题值得注意：

（1）高薪的参照物。选择不同的参照物，对新加坡的公务员工资水平也会有不同的认识，新加坡的高薪也不是所谓的绝对高薪。在全世界范围内而言，新加坡高官的工资水平相对于其他国家高官而言比较高，但同时新加坡经济水平在全世界也处于比较高的水平，而且新加坡的人均收入水平相对也比较高。从新加坡国内而言，新加坡公务员的薪资水平也不是绝对的，毫无根据的高，新加坡法律规定，部长工资是全国48个薪水最高的银行家、律师、会计师、工程师和企业总裁的中线工资的三分之二，其他级别的公务员工资也参照此标准制定。因此尽管新加坡高官工资比其他国家高，但与本国私企比，还属中等偏下［7］。所以国内某些人仅看数字，不分析新加坡在世界范围内的经济水平，不比较新加坡公务员工资水平和其他行业的工资水平，盲目吹嘘新加坡高薪养廉的政策实在不可取，也缺乏科学性，容易误导群众。新加坡公务员工资水平是以新加坡国内其他行业工资水平作为参考来决定的，所谓的高薪只是为了不让公务员的工资水平与其他行业相比有太大差距，而不是一味追求高薪。另外新加坡高薪的只是部分高官，而不是全部公务员，部分公务员工资还达不到人均收入水平，部分高官的高薪也是以其他行业工资水平为参考对象的。

（2）高薪的目的。合理的工资水平对公务员队伍建设具有重要意义。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”物质基础是人一切需要的基础，物质得到保障，才能进一步提高道德和精神境界。高薪能保证公务员的生活，为公务员不断提高自身修养和精神境界提供物质保障。当公务员的工资水平与其他行业没有太大差距时，公务员队伍才能留住人才，加上公务员的社会地位等优势，公务员队伍才能吸引更多人才，有利于提高公务员队伍的整体素质，有利于国家政治的发展，有利于防止腐败的产生。所以新加坡高薪的目的不仅仅是促进廉政，还有吸引人才、留住人才等目的。

（3）新加坡高薪养廉政策的效能。新加坡的高薪养廉政策是廉政建设的重要措施之一，新加坡廉政建设效果中高薪的贡献到底有多大，这也是一个值得考虑的问题。反腐败建设一般从主观和客观两个方面进行，主观主要是从思想建设等方面着手，对公务员进行反腐败思想政治教育；客观主要是从制度建设等方面限制和约束公权滥用带来的腐败。高薪养廉政策侧重于从主观方面进行反腐败建设，满足公务员的主体基本需求，这里面既包括物质需求的满足，也包括物质需求得到相对满足后的精神需求的满足。从主观着手进行廉政建设是有必要的，但是从主观着手进行廉政建设存在很多不稳定因素和不确定性。大多数国家的廉政建设还是主要从客观着手进行建设的，从客观方面有力限制和约束腐败产生，完善制度建设，把权力关进制度的笼子，使腐败没有机会产生；完善法制和监督体系建设，增加腐败的成本，使腐败行为有所畏惧。从利益角度分析，对于以逐利为目的的人来说，高薪所得与腐败所得的利益也无法相比。没有完善的制度建设，高薪也远远不足以防止腐败的产生。所以新加坡的高薪养廉政策的廉政效能不能被盲目夸大。

总之，新加坡的廉政建设取得显著成绩是多方面措施的结果，在看待新加坡的高薪养廉政策时，不能盲目夸大高薪在廉政建设中的作用，应该看到其他廉政措施的作用和效果。分析新加坡的廉政，不能从一个方面单独分析，过度夸大某一举措的作用，高薪对廉政的效能，需要理性客观地看待和进一步考察。

三、我国公务员薪酬制度中存在的问题及其思考

中国历史上有厚禄养廉的思想和政策；国际范围内，有从性善论出发，以“德”克腐的低薪养廉政策，如英国等，也有从性恶论出发，以“利”促廉的高薪养廉政策，如丹麦、芬兰等。事实说明高薪

与廉政没有必然联系，高薪不一定能带来廉政。面对我国近期的两次公务员涨工资，关于公务员的工资水平问题又得到了普遍关注，高薪养廉的呼声再次高涨，反对和支持的声音不绝于耳。关于公务员涨工资，应该从多方面思考，不能完全用高薪养廉来解释，片面理解涨工资。我国应进一步完善公务员工资制度，让“涨工资”不再神秘。

（一）我国公务员薪酬制度中存在的问题

2006年的公务员薪酬改革采用职务工资、级别工资、津贴和奖金的工资结构，2013年开始，我国人社部等方面就加快筹划新一轮公务员薪酬改革。但是公务员一涨工资，各种声音就开始出现，有反对和质疑的声音，也有支持和赞同的声音，这说明关于我国公务员工资方面还存在一些问题。

（1）公务员薪酬缺乏公开化和透明化。虽然从2006年7月我国开始实施的最新公务员、事业单位人员套改工资表、标准对照表等。但是这些表一般民众难以完全看懂，看了也对公务员的薪酬没有一个相对全面的认识，这样就使公务员的薪酬在大众面前蒙上了一层神秘的面纱。另一方面，由于公务员的津贴，国家没有统一的规定，不同地区、不同部门的津贴不同，民众更是对其不了解，所以就导致关于我国公务员的薪酬，对大部分民众而言还是处于云里雾里的状态，容易使大众在各种呼声中失去理性认识。一方面是持续高温的“公考热”，让人觉得公务员有利可图，另一方面，又是部分公务员的“叫苦连天”，呼吁涨工资。这就使得大部分民众对公务员的薪资水平难以客观了解，容易在社会“呼吁”中失去理性思考。

（2）公务员薪酬增长缺乏有效的理论依据和制度支撑。公务员一涨工资就引起一片哗然，说到底是公务员薪酬增长缺乏有效的理论依据和制度支撑，欠民众一个涨工资的明确说明和理由。民众不是不容许公务员涨工资，而是希望有充分的理论依据和合理的增长机制为公务员薪酬的增长提供有力支撑。缺乏有效的理论依据和制度支撑的涨工资势必会引起各种猜测，而负面的信息更容易让民众对公务员薪酬的增长产生抵触情绪，进而对公务员队伍产生不满，对党和政府产生不信任感。

（3）公务员薪酬制度缺乏第三方的有效参与和监督。在我国公务员是人民的公仆，公务员为人民服务，公务员薪酬来自于纳税人上缴的税收。不管是公务员薪酬水平还是公务员薪酬的增长，都应该有纳税人和第三方的参与，接受纳税人和第三方的监督。公务员系统内部单方面决定薪资水平和增长机制，把纳税人和普通民众排除在外，忽略了我国的国家性质，不利于政府公信力和权威建设。

（4）公务员薪酬激励机制不健全。公务员需要涨工资，但是公务员涨工资不能是平均主义的涨工资，有能力没能力、干实事的和不干事的都涨工资，公务员薪酬的增长不能以吃“大锅饭”的形式增长。公务员的薪酬应该对公务员产生激励效果，促使公务员勤政、廉政，为人民办实事，意识到自己的职责所在。在改革过程中我国也在不断建立健全公务员薪酬激励机制，但是目前我国的公务员薪酬激励机制还不健全，存在诸多问题，有些激励机制流于形式，很难产生实际的激励效果。

目前，我国公务员薪酬制度存在的问题，使高薪养廉的片面认识有机可乘，要想使关于公务员涨工资不被误解，我国公务员薪酬制度就必须不断完善。

（二）完善我国公务员薪酬制度的思考

高薪养廉不符合我国的国家性质，也不符合中国共产党的宗旨，破除高薪养廉论对我国公务员薪酬的误解和误导，就必须完善我国公务员薪酬制度，揭开公务员薪酬的神秘面纱，这也有利于公务员队伍的建设，提升公务员的工作积极性，建设有公信力的政府。

（1）促进公务员薪酬制度公开化、透明化。关于公务员的薪酬，既包括公务员的工资，也包括公务员的津贴、保险等。我国对公务员的工资虽然有相关的政策和文件，但是我国公务员工资主要包括职务工资、级别工资、津贴和奖金四大部分，职务工资和级别工资可能会比较客观地呈现出来，公民对这两部分的工资也容易了解和认识，津贴和奖金公民就很难有一个客观的了解。公务员是人民的公仆，中国公民有权利知道公务员的薪酬，所以必须促进公务员薪酬的公开化和透明化，把公务员的薪酬放在阳光下。

（2）完善公务员薪酬增长的理论依据和增长机制。国外公务员的薪酬增长有相应的理论和法理作为支撑，我国也应该尽快完善公务员薪酬增长的相应理论和法律，让公务员薪酬的增长有充分的理论和法理依据。有了理论和法理依据，公务员薪酬的增长机制才能在理论的基础上不断完善，公务员的薪酬制度才能逐步建立健全，才能让公民不再觉得公务员薪酬的增长具有随机性。公务员薪酬的增长机制应该考虑“经济人”、“政治

人”和“社会人”等综合因素，综合经济发展、财政收入、物价变动、市场工资水平等多方面因素不断调整公务员的薪酬。公务员薪酬应该与国家的经济水平相宜，公务员薪酬不能与他行业的薪酬水平相差太多，与其他行业相比公务员薪酬过低或过高都不利于公务员队伍的建设。

（3）加强对公务员薪酬的监督。公务员的薪酬和增长机制需要合理化，给公务员合理的薪酬，及时调整公务员薪酬，是为了保障公务员个人的合法收入，保障公务员队伍的稳定、健康发展。在保证公务员合理收入的同时也要加强对公务员薪酬的监督，建设公务员薪酬监管体制，及时准确掌握公务员的薪酬水平。监督工作既需要公务员队伍内部的监管，也需要公务员队伍外部的第三方监管，民众也可按照合理的程序参与公务员薪酬的监管工作。

（4）健全公务员薪酬激励机制。公务员的薪酬与其付出成正比，能有效促进公务员工作的积极性，公务员薪酬需要公平化，反对平均主义。吃“大锅饭”的平均主义不利于调动对公务员的潜能，充分发挥公务员的主动性和创造性，提高政府的效率。健全公务员薪酬激励机制对公务员队伍的建设至关重要，在公务员薪酬激励机制建设中应该坚持以人为本，合理利用人力资源管理中的相关理论和方法，坚持公平原则，完善考核制度，建立科学合理的估评考核制度，实行多劳多得。

（5）加强对公务员薪酬政策的解释和宣传力度。在公务员薪酬管理中，我国也有相关的公务员薪酬政策和相应措施，但是民众对这些政策和措施并不能完全理解，有些文件看不懂，有些政策吃不透，从而对公务员薪酬存在不全面的认识和误解，每一次工资调整都被一些人理解为没有理由的乱涨工资，从而产生一些抵触情绪，甚至散布负面信息。这与政府对公务员薪酬政策的宣传不到位也有关系，政府的公务员薪酬政策主要是针对公务员，但是人民作为国家的主人不能被排除在外，政策合理而且被民众所了解才能使政府赢得人民的信任。加强对公务员薪酬政策的解释和宣传力度能有效阻止负面信息的传播。

四、小 结

考察历史上的厚禄养廉思想和新加坡的高薪养廉政策,可以消除对高薪养廉的片面认识，从公务员涨工资背后的高薪养廉呼声可以看出我国公务员薪酬制度存在问题。只有分析公务员薪酬制度中存在的问题，完善公务员薪酬制度才能击破高薪养廉带给人们的幻想。从薪酬和腐败角度来说，高薪不能作为养廉的措施，合理的公务员薪酬制度才能有助于反腐。

［1］李明辉.通向善政之途——论廉政道德建设［D］.长沙：湖南师范大学，2007.

［2］张晋藩.朱洁琳.中国古代俸以养廉举措摭议［J］.西部法学评论，2013，（3）：16-22.

［3］杨兵杰.中国厚禄养廉思想的历史考察和经济分析［J］.生产力研究，2001，（04）：31-33+41.

［4］王尘子.新制度主义视角下的新加坡廉政体系研究［D］.北京：中国社会科学院研究生院，2013.

［5］刘国新.新加坡廉政建设的主要制度架构及启示［J］.吉林师范大学学报：人文社会科学版，2014，（2）：118-121.

［6］樊亚宁.我国住房公积金法律制度探讨［D］.重庆:西南政法大学，2007.

［7］张珺.被误读的新加坡版高薪养廉［N］.东方早报, 2011-06-08.

Rethink of High Salary for a Clean and Honest Administration and Reflection of China’s Civil Servants'Pay System

ZHAO Jian-fang
（School of Marxism，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China）

The thought of high salary for a clean and honest administration policy is spread in China widely.With the adjust⁃ment of civil servants'pay，the voice of high salary for a clean and honest administration calls back.We find that a high sala⁃ry is not necessarily linked with a clean and honest administration when we investigates the thought of high salary for a clean and honest administration in the history of China and Singapore.The voice of high salary for a clean and honest admin⁃istration reminds us to think our country's civil servants’pay system，and analyze the problems in the civil service pay sys⁃tem，explore the measures to improve the system of civil servants'pay system.

high salary for a clean and honest administration；civil servant；salary

D630.3

A

1674-8638（2015）06-0031-05

［责任编辑：张 兵］

2015-06-08

赵建芳（1988-），女，甘肃临洮人。硕士研究生，研究方向：马克思主义理论与现实。

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.006