我国农村五保供养的制度变迁与路径选择＊

韩鹏云

（南京林业大学 人文社会科学学院，南京210037）

作为农村社会保障体系的一部分，五保供养是政府或集体对农村特定困难群体（老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的）进行救助的制度形式。五保供养工作直接关涉到农村弱势群体的生存权益，一直受到多方面关注。已有研究一是着眼于历史节点，探求五保供养工作的改进方向或相关出路。洪大用等对2003年五保供养工作进行了分析，认为当时面临：五保对象应保尽保难、供养标准落实难、全面实现五保难、实施敬老院集中供养难、地区供养负担不均衡等多方面的困境。［1］贡森等2003年在山东的调查发现，已保对象只占全体应保对象的40%左右，问题根源于责任主体、保障内容和标准以及供养形式的规定先天不足和后天环境的不利变化，建议尽快修改现行的五保供养法。［2］二是通过梳理五保供养制度的变迁，分析五保供养工作的发展逻辑。肖林生认为农村经济制度、政治与社会管理制度、国家的价值取向等影响了五保制度变迁，五保供养制度逐步向国家救助转变。［3］韩君玲则分析了农村五保供养政府责任的法制化历程及影响因素，认为应贯彻生存权保障的理念，将五保供养整合进城乡统一的最低生活保障制度。［4］当前五保供养制度的研究大多限于问题—对策的模式，重复性建构居多，对制度变迁的深层机理涉及较少。笔者引入新制度经济学的范式透视五保供养制度变迁的基础、方式及动力，着眼于当下问题提出制度再变迁的路径选择。

一、我国农村五保供养制度变迁进程及表现特征

我国农村五保供养制度自合作化时期建立至今已走过了近60年的历程，其间历经多次调整和变革，以2006年新修订的农村五保工作条例为标志，实现了从村庄集体供养向国家供养的制度转型。这一历程是经过制度供需均衡——不均衡的多次接续变迁而实现的。

1．集体供养式的传统制度均衡（1956－1984）。《农村人民公社工作条例修正草案》中明确生产大队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员，和遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助。这一规定构成了合作化和人民公社时期农村五保供养制度的基本框架，明确了生产大队、生产队作为责任主体及集体收入中提取的公益金作为供养来源。五保供养的具体形式包括了分散供养和集中供养两种，其中分散供养又包括了定额公粮、社员照顾及工分补助等多种形式。这一时期五保供养的保障责任转变成强制性的集体福利。在人民公社的政治体制下，五保供养的制度需求与制度供给基本均衡。当然这种均衡还处于较低的水平保障层次。

2．制度的非均衡和变革需求（1985－2006）。1994年国务院 《农村五保供养工作条例》对五保供养的对象、内容和标准进行了调整：对象指无法定扶养义务人（或扶养义务人无扶养能力）、无劳动能力、无生活来源的“三无”人员；内容增加了保医和保住；供养标准不低于当地村民的一般生活水平。条例规定，五保供养责任和执行主体是乡镇政府和村集体，经费和实物来源主要从乡统筹和村提留中开支。可见，这一时期五保供养的责任依然下压给乡村两级，收取供给经费与农民的减负政策形成悖论，导致供养物资难以保障，衍生出供给标准低、供给内容不全面、供给负担不平衡等问题，很多地方“五保”变“一保”（保葬）甚至变“无保”。农村五保集体供养制度的一系列缺陷让政府和村庄、五保户作为制度 供需主体都产生了不满意和不满足，从而产生了对更高效益制度的变革需求。

3．国家公共供养式的新制度均衡（2006－）。2006年新修订的 《农村五保供养工作条例》对五保工作作出了调整：定位的转变，由农村集体福利事业转换成为农村社会保障系统的一部分；资金来源渠道的转变，由原来的农村税费开支转变为政府财政预算，另外还有集体经营的收入、五保户的土地承包转让收入及国家专项资金的补助等辅助渠道；责任和执行主体的转变，由原来乡村两级作为责任主体提升至县乡两级，县级以上的民政部门及乡镇成为组织实施的责任主体；供养形式的转变，更加强调集中供养的作用。自此，农村五保供养工作开始由集体供养全面进入国家供养的新阶段。就制度供需状况来看，国家可以借助新制度加强自身的政权合法性建设，对于村庄来说新制度可以减轻自身的负担，对于五保对象来说可以获得持续稳定的供养，制度供给者和制度需求者都得到相互满足，在制度供需间重新达成了新一轮的均衡，五保供养工作进入了一个新的发展阶段。

受政治经济体制和国家发展乡村战略的影响，我国五保供养制度变迁呈现出以下特征：

制度变迁基础：国家治理的时代要求及财政体制变迁

首先是五保供养制度变迁体现了较强的国家能动性。“诺斯悖论”认为政府一方面要使自身的收益最大化，同时还要降低交易费用使社会产出最大化。我国五保供养制度在每个阶段都体现了较强的国家能动性。国家之所以在五保供养制度变迁中发挥了较强的能动性，原因在于五保供养作为社会保障的重要组成部分具有强烈的公共性，政府必须肩负起相应的职责。政府全面承担起农村五保供养的公共职责，又与国家统筹城乡发展、社会主义新农村发展的战略导向紧密相关，国家解决“三农”问题的时代要求必然带来五保供养的制度变迁。

其次是五保供养资源配置方式与财政体制变迁紧密相关。五保供养制度作为农村社会保障制度的组成部分，资源配置的方式与县乡财政体制直接相关。在人民公社时期，县级财政属于“一灶吃饭”，不具备独立供给农村公共品的经济能力，农村社会保障包括五保供养只能依靠村集体的力量；1994年分税制的推行使县乡财政日益窘迫，五保供养只能在乡统筹和村提留中开支，但乡村两级所结成的利益共同体日益膨胀从而不断加大了税费汲取的力度，导致农民负担日益加重，五保供养难以得到有效保障。农业税费取消后，随着财政能力的提升和转移支付力度的加大，国家不再从乡村汲取资源转而推动“资源下乡”，原依靠乡村自身力量的五保供养转而寻求国家财政的保障。

制度变迁方式：强制性、准诱致性与中间扩散型的杂糅

我国农村五保供养制度杂糅了多种变迁的方式，呈现为合力推进和渐进转换的状态。首先，中央政府主导供给型的强制性制度变迁发挥了关键性作用。在人民公社时期，政府通过规章政策将五保供养纳入政社合一组织的责任范围，在农村税费时代又通过五保工作条例的制定将责任明确赋予乡村两级组织，在后税费时期又通过修订五保工作条例将责任提升至县乡级并将供养纳入国家制度内财政预算。可以说中央政府根据改革契机和政策意图在每个环境的节点上皆充当了第一行动集团，通过强制性力量推动了制度发展，改革的周期短而且成效明显。

其次，村庄和五保户所推动的需求诱致型制度变迁在也在一定程度上发挥了作用，尽管它不占主导地位，但这并非说村庄和五保户是完全的被动接受者，他们也通过各种“弱者的武器”来表达需求以期推动制度的变迁。由于需求主体意愿表达的渠道有限，他们的诉求往往被具有话语权的学术机构和各级政府两会上的提案议案所“代言”，这些具有“准需求诱致性变迁”特征的“代言”形式受到各级政府的关注并为制度制定提供了参考，对制度变迁起到了重要的推动作用。

再次，地方政府“中间扩散型”制度变迁方式的推动力量。“地方政府是连接中央治国者的制度供给意愿和微观主体制度需求的重要中介，也正由于他们的参与给制度变迁带来了重大的影响。”［5］地方政府不仅创新了“村供村养”“亲供亲养”“村供亲养”等多种形式来贯彻落实国家的五保供养政策法规，而且在税费改革后开展了系列实践创新，这些举措从一定程度上推动了国家修订五保供养条例并将供养纳入财政预算的进程。

制度变迁动力：政府情景认知的转变与公众权利意识的增长

农村五保供养制度变迁的动力主要来源于三个方面：其一是政府情境认知的变化。随着我国工业反哺农业及统筹城乡战略的推动，五保供养的公共性日益彰显，政府对五保供养工作的情境认知也正由税费改革前的“乡村自主”向税费改革后的“国家介入”转变，政府为了加强国家政权的合法性建设必然会加强对五保对象这一弱势群体的公共救助。其二是公众权利意识的推动。2002年中央政府提出了建设和谐社会的执政理念，强调维护弱势群体的权益以让全民共享发展成果，从而在发展理念和政策执行中更加注重公平。其三，随着经济社会发展水平的提升，公民的权利意识和和公平诉求也日益强烈，凝聚形成的公众舆论形成了强烈的国民情绪，“这种国民情绪以明显的方式经常发生变化，而且国民情绪的这些变化对政策议程和政策具有重要的影响。”［6］五保供养的对象皆是乡村社会最弱势的群体，其生活境遇往往会引起社会各界的共同关注和积极呼吁，五保供养对象自身的权利诉求也增减增长。正是在这样的基础上，五保供养制度加快了调整变革的进程。

二、我国农村五保供养的当下问题及制度根源

2006年颁布的 《农村五保供养工作条例》是我国农村五保供养历史过程中的里程碑事件。自条例颁布之后，一直依赖于乡村集体的五保供养逐步“国家化”，政府将五保供养正式列为职责之一，2013年我国农村五保集中供养和分散供养的人均标准已经分别达到了4562元和3389元。可以说，农村五保对象的供养已经十分“正规”，对农村最弱势群体的兜底作用正在全面展开。但不可否认的是，五保供养的“国家化”依然存在诸多的问题，主要呈现在两个层面上：

第一个层面体现在农村五保供养具体政策的操作中，主要呈现为四点：其一是区域差异明显。五保供养的标准由县级统筹，主要与县域经济发展水平及当地政府对民生的关注度等因素相关，东部地区与中西部地区、经济发达地区与欠发达地区供养严重不均衡。其二是中西部地区尤其是老少边穷地区的供养无法满足五保户的基本需求。这些地区供养标准大多在1000－2000元左右，难以达到当地人均生活消费支出80%的指导标准，尽管比集体供养时期稳定且有增长，但由于近年来物价上涨及其他因素影响，基本生活依然受到较大影响，部分五保户依然处于贫困线上。其三是五保供养经费的动态调整和自然增长机制难以落实。尽管民政部已要求全国各省参照福建、江西等地按照区域划定最低限定标准，并要求建立标准的调整和增长机制，但在落实中往往难以做到科学衡量和强制约束，各地的政策进展不一。其四是五保供养福利机构建设和管理滞后。尽管民政部的“霞光计划”及各级政府对五保供养福利机构主要是敬老院的建设进行补助或投入，但投入力度总体不大，项目资金十分有限，同时随着敬老院建设所需土地、建材等各种资源价格的上涨，建设成本增高，各乡镇的敬老院数量总体偏少，能够接纳集中供养的五保人数一般都大大低于五保总人数。除此之外，敬老院的管理也成为难题，按照五保条例规定，服务人员与集中供养的对象比例应高于1：15，但在大多数地区难以达到这一标准，主要是服务人员待遇难以落实，很多是临时工制，一些地区尝试政府购买五保社会化服务的方式，当前运作效益也并不理想。

第二个层面体现在农村五保户日常生活中的问题，表现在三个方面：其一是五保户的集中供养率不高。五保供养分为集中供养和分散供养两大类，分散供养又可以分为多种形式，但总体来说集中供养更有利于国家财政投入和正规化服务，陷入困境的五保户大多属分散供养，但当前集中供养率一直较低，原因一方面是因为各地集中供养机构建设和投入的滞后，另一方面还有五保对象自身的经济考量、性格偏好等原因，主要表现在有些五保对象可以通过打散工、种植责任田等形式获取部分额外收入，加上五保供养金比入住敬老院等机构从经济上更加宽裕；部分身体状况较好的五保对象不太适应敬老院的生活，认为自己独居更加方便。其二是五保户的医疗问题。五保对象由于年龄较大，最直接的威胁来自病痛，大部分的五保对象很大部分的供养金皆用来进行自身医疗，而因为大病导致极度贫困的现象也屡见不鲜。针对这一情况，部分地区也出台过医疗救助或住院基本医疗费免费的相关政策，但五保对象患重大疾病的较多，而且住院频次较多，五保户的医疗问题依然没有得到完全规范。其三是五保户的心理慰藉和日常照料问题。五保对象由政府财政拨付供养经费，能保障基本的吃穿用度，却无法得到有效的日常照料，五保对象属老、病、残群体，分散供养的亲友照料往往并不细致，集中供养群体也往往只保障基本生活，而难以提供恰当的心理疏导或慰藉。正是由于如此，五保对象的自救和抗风险能力极差，甚至是生活难以自理，却得不到有效的关心和服务。

五保供养“国家化”过程中所存在的问题较为细琐和具体，直接影响着五保供养工作的开展和五保对象的生活，原因主要来自于三个方面：

其一，五保政策的制度基础没有实现规则化。2006年农村五保供养工作条例颁布从国家层面上建立了五保供养的政策框架，但作为一项公益性的社会保障政策，需要多级政府的共同投入，其中地方政府尤其需要发挥重要作用。但当下地方政府对社会保障的财政投入并没有实现法制化和规则化，供养标准的调整、供养机构建设的投入等皆受到地方政府长官意志及偏好的影响，而在地方政府领导的行为偏好中，公益性的社会保障一直并非施政的重心，作为重心的一直GDP的增长指数。在经济发达的地区，农村五保供养的标准很高，有了较强财政能力的支撑，地方政府向五保对象投入大量福利，甚至一些地区出现了“过度”的现象，例如各种节日慰问和救助叠加重合，供养机构建设超标甚至是豪华等等，而一些经济欠发达地区，农村五保供养的财政投入较少甚至被挤占或挪用，供养机构的建设停滞不前，分散供养和集中供养的五保对象生活处于困境。

其二，乡村集体功能的极度虚化。五保供养尤其是分散供养当前最大的问题不是政府财政供养标准的高低，而是日常照料和服务。这一问题的解决难以靠政府包办，因为政府难以有效甄别不同五保对象的需求，也难以支付高昂的日常服务成本。这一问题最务实的依托主体即是乡村集体，集体在时空上与五保对象最近，而且可以利用人情网络和“地方性”知识来做出更好的服务安排。但当前乡村集体的服务功能却严重弱化。分田到户之后，我国大部分地区的乡村集体经济处于空壳甚至是负债状态，失去了对五保供养进行照料和服务的经济基础。而另一方面，后税费时代之后，村委会作为自治组织所发挥的管理功能日渐淡薄，基本上和村民呈现为“悬浮”状态，村委在乡村日常管理事务中秉承的是“只要不出大事，多一事不如少一事”。在经济基础和行为动力的双重弱化的状况下，乡村集体已经难以有效发挥日常的辅助作用。

其三，乡村社会组织发育和功能严重缺位。五保供养属公益性的社会保障，但这并非意味着政府应包办所有的工作内容，因为存在着“政府失灵”的隐患。就我国农村五保供养工作的实际而言，更为理想的选择应是各级政府、乡村集体与各类、各级社会组织的“共治”。但当前乡村社会组织发育和功能发挥都处于严重缺位状态。在发达地区，乡村社会组织的发展状况相对较好，但也往往是地方政府培育的民间组织居多，主要承载的是政府的管理理念和内容，没有激发起乡村社会多种参与主体的动力和热情。而在中西部地区的广大农村，乡村社会组织基本处于空白状态，原因在于乡村社会已经逐步成为一个“半熟人社会”，村庄的凝聚力已经逐步瓦解，民间组织逐步失去了乡土基础。当然也由于五保供养的性质较为特殊，尤其是分散供养居住分散、服务难度大，社会组织的服务发挥遇到各种具体条件的制约，从而发挥功能的空间有限。

三、我国农村五保供养制度变迁的路径选择

2006年五保供养的“国家化”实现了五保供养工作的飞跃，但五保供养工作依然存在着“短板”，根源在于没有发挥乡村场域中多个治理主体的共同作用。改变这一局面，实现多个主体的协商式治理，需要进一步进行路径选择：

夯实制度变迁的基础，建立起公共财政体系并确立起五保供养的制度规则

五保供养的国家化公共救助是不可更改的治理方向，而在现代国家建构的转型过程中，“国家化”不等同于“国家包办”，其背后的政府责任应进一步地规则化。从宏观背景层面上看，五保供养现代公共规则化的制度基础嵌入在整个政府公共财政体系及权责体系之中。只有公共财政体系真正建立，五保供养标准的自然增长机制、医疗救助及丧葬问题等才能有明晰的财政依托，没有法治化的财政体系支撑，诸多制度内容将成为不可持续的文牍或者大打折扣。例如近几年来全国各级各地两会上有关五保供养工作的提案议案日渐增多，主要集中于五保供养标准的提高及自然增长机制的建立、敬老院建设及集中供养率的提高等方面。这些提案议案的落实往往需要政府加大财政投入，同时完善相应的机制，因为中央及省级补助的五保供养资金往往列支在农村税费改革的转移支付经费中，一些地方财政在资金下拨过程既未单列也未标明比例，从而导致五保供养资金会被挤占或挪用。

针对这种状况，应由中央或省级政府对地方政府在五保供养中的责任担当和投入举措做出规范，在财政转移支付中设立专户并标明比例，通过监督检查确保五保供养工作不打折扣。而比公共财政体系建立更为重要的是权责统一的行政体系。只有各级政府间有关公共服务的权责关系明晰且对称、统一，才能加强对不同层级政府施政方向或能力的考核，没有权责统一的界定原则，包括五保供养工作在内的公共服务很容易被地方政府所“忽视”，成为“盲区”。而对公共财政体系和权责统一的行政权力体系进行最终制约的则是有效的问责与监督。一方面政府体系内部的监督和问责要加强，另一方面更应倚重政府体系外的公共服务受众的监督和问责，只有双重问责的有效落实才能保证五保供养工作的公共化和规则化，这一方面是公民权利的直接体现，也是实现国家治理现代化的必然路径。

发挥多种制度变迁方式的合力，尤其注重诱致型制度变迁方式的重要作用

我国农村五保供养制度变迁的方式一直以供给主导的强制性制度变迁为主，这种制度设计具有正式、明确规范和权威性、普适性等特征，但这种制度设计也不可避免地存在着缺陷：国家制度供给作为一种“计划秩序”往往不能贴近现实和反映分散的制度变迁需求，也不易挖掘和利用散发在民间的智慧和创造力，国家在制度变迁中，常常主动性不足，有时甚至阻挠变迁；国家在制度变迁过程中，更多地受制于意识形态和宪法的束缚。［7］反映到农村五保供养制度上主要表现为：一些政府往往固守于原有的意识形态观念或惯性思维，对农村社区和民间组织中的能动性服务力量重视和培育不够，只将其定位在补充和协助的层面，政府大包大揽往往导致“政府失灵”和效率的损失。由此，在当前五保供养逐步“国家化”的基础上，应更加注重诱致型制度变迁方式，即由社会性力量包括乡村社区及民间组织等作为行动主体来发挥积极作用，通过参与式治理和局部制度创新，不断拓展发展空间，从而推动制度逐步的变迁。

当前，发达地区的农村社区往往具有较高的财政供养和服务能力，可以着力培育与老年人养老服务、照料相关的民间组织，引入专业的社会工作力量以心理疏导、团体活动等多种形式来提升对五保对象的服务水平；而在欠发达的乡村地区，更务实的选择是发挥乡村集体的作用，通过制定规范、划分责任、加强考核等方式，让村庄集体在五保供养中发挥起主动作用，使五保对象享受到村庄共同体的关心和照料。让社会专业组织、公益性组织及乡村集体介入五保供养工作，可以充分发挥社会性力量的作用，用先行的示范意义不断推动五保供养制度的再次进步。在具有一定的基础之后，政府可以总结创新经验、不断试验推广，并最终通过强制性制度变迁的方式实现制度的再次飞跃。

以学习型和回应型政府建设为契机，将五保群体的诉求作为制度发展变迁的持续动力

随着我国统筹城乡发展战略的深化和国家执政理念的愈加开放，政府正逐步由经济绩效型向公共服务型转变，五保供养也随着经济社会水平的发展不断提出新的要求，正由生存保障型向发展服务型转变。针对此，政府一方面应“干预或默许制度创新主体采取行动以降低变迁成本，因为政府拥有的合法强制力可以为制度实施提供保障，并且政府的参与有利于制度变迁的规模效益。”［8］另一方面政府应加强自身的学习能力建设，因为制度变迁不仅是一种演化的历史过程，也是一种适应性的学习过程，政府学习能力的增强将对诱致型的制度变迁做出积极而开放的回应，能适时地总结各地经验和教训，大胆地实现创新和突破。当然五保对象作为五保供养工作的服务对象，应通过多种途径将自己的诉求转化为政策议程，通过各方的共同努力进一步完善政策，推动制度的变迁。

综述之，五保供养制度并非单兵突进的独立政策，其制度再变迁的路径应该放置到国家治理

和乡村治理的系统工程中去探寻，只有各级政府的行政规则日趋完善、乡村集体和社会公益组织发挥功能的空间日益拓展、政府的学习和适应能力日益增强等多方面条件搭配的情况下，五保供养再变迁的制度基础、变迁方式、变迁动力才会更加耦合，五保供养制度变迁的再次突破才能由动议转变为现实。

［1］ 洪大用，房莉杰，邱晓庆．困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究［J］．中国人民大学学报，2004，（1）：49．

［2］ 贡森，王列军，佘宇．农村五保供养的体制性问题和对策［J］．江苏社会科学，2004，（3）：231．

［3］ 肖林生．农村五保供养制度变迁研究：制度嵌入性的视角［J］．东南学术，2009，（3）：32．

［4］ 韩君玲．关于农村五保供养政府责任原则的法制化思考［J］．河南社会科学，2013，（2）：22．

［5］ 杨瑞龙，杨其静．阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁中的作用［J］．经济研究，2000，（3）：24．

［6］ 约翰·W·金登．议程、备选方案与公共政策［M］．2版．丁煌，方兴，译．北京：中国人民大学出版社，2004：186．

［7］ 徐国利．国家与制度变迁——国家在制度变迁中的主体作用和局限的分析［J］．南京社会科学，2002，（11）：57－59．

［8］ 张显未．制度变迁中的政府行为理论研究综述［J］．深圳大学学报：人文社会科学版，2010，（3）：79．