构建舆论监督的法律体系

【摘要】分析当下舆论监督无法可依的被动局面及必须改变的理由。主张从清理违背宪法的陈旧规制入手，构建舆论监督的法律体系。强调构建舆论监督法律体系要在更新新闻理念上下功夫，重点有三：一要牢固地树立当好哨兵的观念;二要对公众人物的隐私权和名誉权给予一定的约制;三要实行公众、传媒、公权三者利益的平衡。

【关键词】舆论监督;依法治国;理念更新

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”《决定》提出构建制约和监督体系的八个方面，将舆论监督列于第八。这八种监督，也就舆论监督和社会监督至今没有专门相关法律的支撑和保障。由是观之，借力党的十八届四中全会审议通过《决定》的东风，抓紧抓实构建舆论监督的法律体系，正逢其时，正迎其势。

一、舆论监督无法可依的被动局面亟待改变

改革开放以来，中国舆论监督的大环境日渐趋好，但不持久、不稳定。好的时局下，笔者曾经可以在当时的中国新闻学研究会全国大会上点名批评某些不合时宜的规制。差的时局下，一些实名批评的文稿难以见报，舆论监督难以开展，以致今日“老虎成群”“蝇满城乡”。究其缘由，主要是舆论监督至今没有一个专门的法律体系，为正当合理的舆论监督提供有力的法律保护。这种尴尬被动的局面，大致表现在：

一些（有的时候是许多）据实批评又符合法治精神的稿件，不仅难以面世，有时作者（多数情况下是新闻记者）还会受到压制和打击。个别记者甚至由于经年坚持公开批评和舆论监督而被点名，乃至被除名，没了岗位，丢了饭碗。

一些以舆论监督见长的报纸生存状况险恶，它们在一些主管部门官员的口碑中被列于“另册”。迫于压力，这些报纸不得不放弃自己的特色和风格。中国缺少敢于像过去领导人所提倡的“不用钝刀子割肉”的硬汉子报纸。[1]

一些机关、商家，特别是一些领导干部和官员，以名誉权、隐私权受侵害为挡箭牌，拒绝传媒批评，压制舆论监督。这些机关、商家、领导干部和官员动辄以批评监督中某些缺点或部分事实失真为借口，甚至完全无中生有、蛮横无理地将传媒和传媒工作者告上法庭。而传媒和传媒工作者由于没有新闻传播法、社会监督法等专门法律的保护与救济，在法庭上常常处于孤立无助的地位。据一些学者统计，中国的新闻官司，传媒败北的有的年份竟占到80%以上，而在美国则恰恰相反，传媒胜诉者常常达80%以上。[2]

一些党政机关和新闻宣传主管部门以“正面宣传为主”，甚至以“正面报道为主”为借口，打压传媒批评和舆论监督。这些机关、部门和一些官员片面地把正面宣传、正面报道同正面效果、正能量视同一体，武断地认为批评与监督必然导致负面效果和负能量。而何谓正面、何谓负面，至今没有专门的法律文件给予清晰明确的界定，仅凭某些个人的情感和机构的规定，是难以说清和评判的。

毋庸置疑的是，至今仍有一些业已过时的监管新闻生产和信息传播，调控传媒批评与舆论监督的政策、规定、通知在起着作用，严重地干扰、阻碍着健康的、正当的舆论监督的开展，妨碍着司法机关对新闻官司的调处与评判。在当前，社会主义市场经济制度日益确立，社会民主治理体系正成风气，各个经济部门清理陈旧过时的法制法规已成常态的情景下，一些党政机关和新闻宣传主管部门对于清理和废止那些干扰压制传媒批评与舆论监督的政策、规定、通知的安排，亟待提上日程。

凡此种种，无不表明舆论监督至今缺少专门的法律，不仅监管舆论监督的党政机关和主管部门难以依法管理，实施舆论监督的传媒和传媒工作者也不能依法操作。舆论监督工作至今没有专门的法律体系，没能纳入依法管理的轨道，最根本的原因，正是没能切实贯彻以宪法要求、以依法治国的要求办新闻管新闻的原则精神。《决定》指出，宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。上面分析的几种违背依法管理新闻传播活动的表现，最根本之处就是这些所作所为违背了现行宪法的基本原则和基本规范。因此，构建舆论监督的法律体系，必须从检查和纠正违背宪法规定的言行与政策开始。

二、从清理违背宪法的规范性文件入手，构建舆论监督的法律体系

实事求是地说，新中国的舆论监督，开局是相当漂亮的，作为执政党的中国共产党的姿态和立场是可圈可点的。这里，必须特别提到由毛泽东亲自改定的新中国成立后第一个关于人民监察和舆论监督的文件。这个题为《中共中央关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》的文件，起句就明确提出中国共产党成为执政党之后牢牢掌握批评与自我批评武器的重大而紧迫的意义：“吸引人民群众在报纸刊物上公开地批评我们工作中的缺点和错误，并教育党员、特别是党的干部在报纸刊物上作关于这些缺点和错误的自我批评，在今天是更加突出地重要起来了。因为今天大陆上的战争已经结束，我们的党已经领导着全国的政权，我们工作中的缺点和错误很容易危害广大人民的利益。而由于政权领导者的地位，领导者威信的提高，就容易产生骄傲情绪，在党内党外拒绝批评，压制批评。由于这些新的情况的产生，如果我们对于我们党的人民政府的及所有经济机关和群众团体的缺点和错误，不能公开地及时地在全党和广大人民中展开批评与自我批评，我们就要被严重的官僚主义所毒害，不能完成新中国的建设任务。”

这个1950年颁布的关于舆论监督的文件，尤其是上面引述的第一段文字，极其充分和深刻地向人们说明，中国共产党在刚刚成为新中国执政党的最初岁月，对于严格自律廉政勤政是多么看重！对于利用报刊作为拒腐防变的锐利武器是多么自觉！

可惜，由于民主意识的薄弱，缺少必要的制度保障，加上媒体工作者认识不统一，对于这样好的一个文件和中央的坚定决心，不少基层组织和传媒，还有一部分新闻宣传领导机关，对文件的贯彻和批评与自我批评的展开，没能到位，缺少动力。正如1954年7月17日中央政治局通过的《中共中央关于改进报纸工作的决议》（以下简称《决议》）所指出的，对于动员和组织干部群众利用报纸刊物开展批评与自我批评的文件，“各地党委和党报编辑部虽然在这方面做了一些努力，取得了一定的成绩，但多数党委和报纸对于这一工作不是基本上进行得好，而是基本上进行得不好”。《决议》分析造成这种状态的原因是：党委对于领导和支持报纸开展批评与自我批评做得不够;党的一部分干部中存在着严重的骄傲情绪和压制批评的现象，缺乏对批评特别是劳动人民自下而上的批评的“热烈欢迎和坚决保护的革命态度”;报纸上发表的批评有一部分发生事实错误和态度不适当，甚至有些报纸曾发生过脱离党委领导的倾向。《决议》要求各级党委要经常注意，把报纸是否充分地开展了批评、批评是否正确和干部是否热烈欢迎并坚决保护劳动人民自下而上的批评，作为衡量报纸的党性、衡量党内民主生活和党委领导强弱的尺度;要保证党委的机关报能够经常地开展正确的健全的批评与自我批评;要通过报纸广泛地吸收来自人民群众的意见，正确负责地处理人民来信。

到1954年《决议》颁布的时候，不少党委和传媒对于开展舆论监督尚缺少“热烈欢迎和坚决保护的革命态度”，其中包括一些高级领导机关。这里有必要专门指出和分析的是《中宣部关于党报不得批评同级党委问题给广西省委宣传部的复示》这个文件。

1953年，中共宜山地委机关报《宜山农民报》编辑部利用自己的报纸，公开批评宜山地委的一些政策、工作安排和干部作风。广西省委（后改为广西壮族自治区党委）宣传部认为《宜山农民报》的做法是错误的，给予阻止和批评，并将情况上报中共中央宣传部，中央宣传部同意广西省委宣传部的决定，并于1953年提出了下列政策规定：“党报编辑部如有不同的意见，它可在自己权限内向党委会提出，必要时并可向上级党委上级党报直至中央提出，但不经请示不能擅自在报纸上批评党委会，或利用报纸来进行自己与党委会的争论，这是一种脱离党委领导的做法，也是一种严重的无组织无纪律现象。党委会如犯了错误，应由党委会用自己的名义在报纸上进行自我批评。报纸编辑部的责任是：一方面不应在报纸上重复这种错误，另一方面可在自己权限内向党委会直至上级党组织揭发这些错误。报纸编辑部即在上述情况下亦无权以报纸与党委会对立。这是党报在其和党委会的关系中必须遵循的原则。”

联系新中国成立之初国内外局势和党的建设状况，笔者认为中宣部上述复示即关于党报编辑部与党委会的关系原则的规定，有着一定的合理性和必要性，是“必须遵循的原则”。其原因是：

第一，国内外局势要求执政党必须维持一个统一的领导体系。如果给人造成执政党是分裂的、对立的印象，则不利于建设统一团结的党组织体系和政府体系。

第二，当时朝鲜战争尚在进行中，美国军舰在台湾海峡游弋，西南边陲匪患尚未平息，土地改革正艰难推进。大敌当前，执政党没有精力公开解决党内的意见分歧等问题。

第三，党和国家机器的民主化改革还未提上议事日程，暂时只能继续执行战争时期的低水平的民主做法。诸如独立媒体的建设，传媒的民主化机制改造等，在当时条件尚未成熟。

1950年毛泽东提出的媒介批评的文件基本上得不到执行，就是很有说服力的一个例子。

假如我们认为1953年中宣部提出的党报编辑部与党委会关系的基本原则规定在当时是合理的、必要的，把“党报不得批评同级党委”作为“党报在其和党委会的关系中必须遵循的原则”，那么时隔60余年，今天中国的政治经济态势已同过去有天壤之别。比如，今天中国共产党作为中国唯一的执政党（另有一批参政的民主党派），其地位十分稳固，其实力空前强大，其影响极其广泛，远非新中国成立之初的状况可以比拟。更主要的是，今天的中国共产党正面临着深刻的、无处不在的被腐化、被算计、被堕落的环境、条件和风险。稍不防备、掉以轻心、一个闪失，甚至一顿饭、一支烟、一个签字、一个印章，就会“一失足成千古恨”，几十年的革命成果就会付之东流，个人的历史就会被改写。远的、大的如苏联的解体，近的、小的如近两年被“双规”和绳之以法的大小干部乃至个别党和国家领导人。

在这种常态化的复辟与反复辟、和平演变与反和平演变的较量中，如果再以“党报不得批评同级党委”的规定作为拒绝批评、拒绝监督的挡箭牌，显然将会是大错而特错的。

改革开放以来，尤其是党的十八大以来，反对腐败坚持廉洁成为执政党的嘹亮战歌。在这种新形势下，如果还坚持1953年的“复示”不改，那就不仅跟不上新的形势，而且令人担忧。今天，在宪法精神下，任何人都可以行使以事实为依据，以法律为准绳监督批评党政机关和领导干部的权利。同理，任何传媒和任何一级党报为什么就不可以以事实为依据，以法律为准绳监督批评党政机关和领导干部呢？

根据当前的时代特征和党的历史使命，重新审视1953年的“复示”，可以肯定地说，这个复示已经过时了，已经落后于时代了，必须给予清理与废止。

遗憾的是，在党领导和监管新中国新闻传媒的历史上，这类规定、决议、政策、通知、讲话太多了。自从党的十四大正式确立社会主义市场经济体制以来，经济部门对于1949年以来相关的、业已过时的文件作了一批又一批的清理，而新闻宣传方面至今未见一件文件被公开清理、公开废止。因此，结论是明确的，要构建舆论监督的法律体系，必须从清理违背现行宪法、违背当下新闻传播现实的规范性文件入手。否则，定然一事无成。

三、构建舆论监督法律体系要在更新新闻理念上下功夫

思想是行动的先导。要改变舆论监督无法可依的被动局面，要有效清理违背宪法的舆论监督规范性文件，最重要的是，从更新同舆论监督相关的新闻理念入手，下一番苦功夫。这样，才能以新的科学的新闻理念，应对舆论监督的新变局，才能以新的科学的学理取向与现实价值观，考量、审察、取舍现行的规范性舆论监督文件。在此基础上，才有可能成功构建舆论监督的法律体系，切实保障依法治新闻，依法用新闻。

（一）担当喉舌还是担当哨兵

马克思主义经典作品都谈到党掌管的新闻传媒是党和人民群众的喉舌。马克思最早提出，人民报刊应当成为人民的喉舌。他说，人民报刊是人民群众有声的表达者，是人民联系世界的有声的纽带，是人民精神大声表达出来的日常政治思想，是人民及其政党的真正学说的公开表露。在著名的1848—1849年欧洲大革命中，马克思和恩格斯特别强调工人报刊要干预运动，成为运动的喉舌，为工作运动呐喊、呼号、引导和抨击。列宁和毛泽东也有类似论述，且都进一步强调报刊是党组织体系中的一个有机组成部分，党的出版事业是党的总事业的一部分，是党这部大机器上的“齿轮和螺丝钉”。在中国，有位新闻界领导人还写过一部书名叫《喉舌论》，他把喉舌的使命和功能视作党报理论的核心。

检索“哨兵”一词，无论是新闻学者还是新闻业者，往往都会引用普利策的话：“倘若一个国家是一条航行在大海上的船，新闻记者就是船头的瞭望者。他要在一望无际的海面上观察一切，审视海上的不测风云和浅滩暗礁，及时发出警告。”西方新闻学把传媒的哨兵功能或社会角色定位称为“守望人功能”（也叫守门人、把关人）。释其意，指：“大众传播媒介的守望人功能，就如原始部落中的守望人守候在地平线上随时报告危难与机会一样。媒介负责报道环境中有什么事情发生，把消息告知社会大众，其目的在于协助人们认识复杂的环境事物，使之能充分地获得调适。”[3]

在一般的传媒全功能的语境下考察传媒的社会功能，传媒既要担当喉舌又要担当哨兵的双重功能。在特殊的机关传媒语境下，多数情况下，强调喉舌功能大于、强于哨兵功能也能为人们所理解。但在舆论监督的语境下，恐怕得“反其道而行之”，哨兵功能是第一位的，喉舌功能则退而居其次。因为在舆论监督的媒介社会架构中，传媒是代表人民群众站岗放哨的，时时刻刻警惕和防范各级官员侵害人民群众的各种利益，也警惕和防范这些官员从公仆蜕变为主人。因此，西方新闻学把这种哨兵功能直呼为看家狗功能。剔除对“狗”的动物学解读，而视作只是一种社会岗位，看家狗或看门人的功能自然是第一位的。

如果对上述分析没有异议，要在宪法权威、依法治国的大框架下建构舆论监督法律体系，笔者认为，充分强调传媒的哨兵功能，不失为一种重要的、不可或缺的新的新闻理念。

（二）公众人物的隐私权和名誉权约制

公开的舆论监督的展开，有时难免会伤害当事人的隐私权和名誉权，其中包括对一些公共机构和官员等公众人物隐私权和名誉权的侵扰。因此，我们有必要对公众人物的隐私权和名誉权作一些特别的规定。

隐私权和名誉权都属于人格权。按辞书界定，“人格权是自然人和法人所固有的、以人格利益为客体，维护主体生存和尊严所必备的权利。”[4]其中，隐私权是基本人格权利，指公民享有的个人生活安宁与私人信息受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。名誉权指公民、法人享有应该受到社会公正评价的权利和要求他人不得非法损害这种公正评价的权利。

人格权及其属下的隐私权、名誉权受到法律的保护。但在司法实践中，公众人物和非公众人物（或“私性人物”）依法获得的保护是不同的。所谓公众人物，是指观点与行为关系到公共问题、公共事件和涉及公共利益的某类人士。这类人因其特殊才能、成就、经历或其他特殊原因而为公众所熟知，并成为与社会公共利益密切相关的重要社会人物。主要包括党政高级官员，著名科学家、艺术家、影视明星、体育明星，著名企业家，社会活动家，有影响的罪犯、被告人、犯罪嫌疑人以及其他人物。其中，那些拥有广泛的权力、在公众中具有重大影响力的公众人物，完全暴露于媒介的关注之下，因而他们的隐私权、名誉权应当受到特殊的约制。这种约制之所以能够成立，其理由是：一是在公开报道，特别是公开的舆论监督中，有时有必要涉及这些公众人物的隐私，也必然会对其名誉造成一定的侵扰。二是舆论监督之所以实施，是为了维护公共利益。三是媒体在实施舆论监督过程中，应该是负责任的，揭露和批评应该是言之有据、言之有理的。有的国家甚至还规定，传媒实施舆论监督，无论是新闻报道还是新闻评论，只要目的是出于维护公共利益，而不是出于恶意，其报道是负责任的，媒体就可以享有一定的特权，即使部分内容有诽谤性，亦无须负法律责任，如英国的“雷诺兹特权”。

对上述分析作一小结，就是在实施舆论监督过程中，公众人物应该适当放弃自己的隐私权和名誉权，更不允许以维护自己的隐私权和名誉权为名，抗拒正当的舆论监督。法律和执法部门应对媒体坚持正当的舆论监督给予更多的支持和救助。对此，执政党、政府、媒体和公众必须尽快达成共识。

（三）公众、传媒、公权三者利益的平衡

一个基本的事实是，在实施舆论监督的过程中，始终存在着公众、传媒、公权三者之间的博弈。考察它们参与舆论监督活动各自不同的利益诉求，承认并保护其中一些具有合法性合理性的利益诉求，又在宪法和相关法律的框架下把握三者利益的平衡，是舆论监督得以有效实施并获得理想效果的重要条件。

公众关注并主动参与舆论监督，其动力不外乎：同自己的切身利益相关，正义的冲动和内心之不平，媒体的鼓动与组织，公权的号召与调动。这些动力在公众参与舆论监督过程中不同程度地发挥着作用，其中公众对自身利益的认知与维护是主要的内在动力，媒体的鼓动（甚至煽动）与组织是主要的外在动力。因此，对参与舆论监督的公众合法利益诉求给予充分的认知、理解和支持，引导公众在法律规定的轨道内有理有节地去争取这些利益，既是公权的责任，又是传媒的义务。

在传媒作为中介而实施的舆论监督中，公权往往是被监督的客体，是被监察、被批评的主要对象。从利益诉求的角度看，公权常常处于两难境地：一方面，是正派而又有宽广襟怀的公权，期待通过广泛的舆论监督，受到人民群众的批评，发现并克服自己工作中的缺点和错误，永葆公仆的本色;另一方面，是为数不少的公权惧怕批评，对公开而无情的舆论监督抱着抵触和抗拒心态，甚至明里暗里压制乃至迫害实施舆论监督的公众和媒体。认知和维护公权依法享有的利益，又遏制公权对于公开批评的抗拒心理与消极态度，是成功实施舆论监督的重要前提。

在实施舆论监督过程中，媒体是个特殊的角色。一方面，媒体要对公众负责，替公民代言。媒体一旦得罪了公民，就失去了市场，失去了媒体存在与发展的基础。另一方面，媒体又不能开罪公权。不管何种社会制度下，公权总有一定的权力和渠道监管媒体。特别是在中国，不少媒体本身就是公权的机关媒体，或执政党或政府的机关报刊，或以国家广电机构存在，其牌照由公权核准派发。实际上，传媒是真正的一仆二主。多数情况下，传媒的生存发展依靠市场，广告受公权管理和配置，传媒的生产和消费（订阅、收视、收听）由公权管理。由此可见，传媒在实施舆论监督中受到多种利益的驱动。

在舆论监督中，传媒的地位属性也使它变得相当被动和尴尬。众所周知，从宪法看、从社会框架看，公众是社会的主人，公众是实施舆论监督的主体，而公权则是舆论监督的客体和对象。传媒由于公民的委托、赋权而成为舆论监督的又一个主体（或称第二主体）。因此，传媒在实施舆论监督的过程中，既不能违背公众的意志和授权，也不能违背公权的利益而独断独行。媒体只有在确保公众的利益诉求得以实现舆论监督的目标，公权依据宪法和法律赋予的权力实施对舆论的监督，媒体的市场利益诉求方能实现。

分别对公众、传媒、公权在舆论监督中的三者利益诉求及其实现机制进行考察之后，讨论和维持三者利益的平衡就比较清晰和可行了。

第一，三者利益诉求的合法性必须得到宪法和相关法律的确认和支持。三者旁生出的非法利益，应该不予考虑并加以反对。换言之，在实施舆论监督中，只尊重和维护三者各自合法、合理的利益诉求。

第二，公民的利益诉求是基本的，因为公民是社会的主人。在三者利益诉求出现对立和分歧时，首先要保障公民根本利益的实现。同时，公众也应该尊重和维护公权与传媒的合法利益诉求，并自觉地把国家根本利益的保障放在第一位。

第三，公权的利益诉求应从维护国家根本利益出发。从原则上说，除了国家根本利益外，公权没有也不应该有特殊的利益诉求。公权局部的利益维护，从本质上说，仍然应该是国家根本利益的合理组成部分。

第四，传媒在国家根本利益至高无上、公众的合法利益得到最大程度满足的前提下，提出、实现和保障传媒的合法利益诉求。传媒合法利益的实现，以宪法监督和其他法律体系监督为条件，并以不侵害公民合法权利为前提。此外，传媒实施舆论监督时不得以传播流言谣传等为手段谋取私利。因为这些手段的使用，将从根本上侵害公民的合法权益，同时也危害公权的形象和传媒自身的价值。

这些关于维持三者利益平衡的举措，同样需要订立一系列法律加以规范和监督。因此，话又回到本文开头强调的主题：构建舆论监督的法律体系，既意义重大，又势态紧迫。我们要提高认识，高扬宪法精神，尽快尽好地把这项工作做细、做实、做出效果来。

参考文献：

[1]毛泽东.毛泽东新闻工作文选[M].北京：新华出版社，1983：154.

[2]魏永征.被告席上的记者[M].上海：上海人民出版社，1994.

[3]童兵.理论新闻传播学导论（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2011：100.

[4]童兵，陈绚.新闻传播学大辞典[M].北京：中国大百科全书出版社，2014：257.

（作者为复旦大学新闻学院文科资深教授）

编校：郑 艳