地方党政主要领导干部同步经济责任审计研究

2015-03-19张辉

地方财政研究 2015年6期

张辉

（审计署驻沈阳特派员办事处，沈阳 110013）

2014年7月中央纪委、中组部、中央编办、监察部、人社部、审计署、国资委联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《细则》），标志着经济责任审计法律规范体系已基本构建完成。2014年10月国务院发布的《关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）中明确提出要“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”和“强化审计的监督作用”，“深化领导干部经济责任审计”，对经济责任审计提出了更高要求。

一、同步经济责任审计的内容框架

同步经济责任审计是指由统一审计机关对同一行政区域或同一部门的党政主要领导干部在相同任职期间，所决策、管理的主要经济活动取得的效果及个人廉政行为进行的审计、鉴证和评价。

同步经济责任审计内容首先应在《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、两办《规定》、《中共中央关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等文件的基础上，结合党中央、国务院和地方各级党委、政府的工作中心，厘清党委、政府主要领导的职责分工。其次以职责分工为基础，确定同步经济责任审计中党委、政府主要领导各自的审计内容，尤其是在选择重点审计内容时，要突出各自特点，使两者在审计内容上有所区别、各有侧重。三是在实施审计过程中，注意把握被审计领导干部履行经济责任的整体情况，注重点面结合，突出重点，审计抽查的具体事项和核实的具体数据必须能够对作出审计评价和判断形成有效支撑。下面通过相同审计内容不同侧重举例说明同步经济责任审计中省（市）委书记和市长审计的内容。

（一）同步经济责任审计中省（市）委书记审计的内容框架

1.政策措施贯彻落实情况。一是审计省（市）委书记以及当地党委出台相关法规制度和政策措施的合规性和及时性。二是审计省（市）委书记以及当地党委是否严格贯彻落实上级党委有关领导的批示和交办事项。三是审计省（市）委书记对政府及有关部门执行政策的监管情况。四是审计省（市）委书记任职期间产业结构调整是否落实了国家的产业政策。五是审计省（市）委书记任职期间重大国有资源配置情况。六是审计省（市）委书记任职期间重大经济决策管理制度的合理性和完整性。七是审计省（市）委书记任职期间重大经济事项决策内容的合法性、决策程序的合规性及其执行情况及效果。

2.公共资金使用的安全性和效率性。一是审计省（市）委书记任职期间区域经济发展状况。关注经济总量（GDP）及增减变化情况、人均总量及增减变化情况、产业结构变化情况、地方财政收支和投资情况。二是审计省（市）委书记任职期间统筹区域经济社会发展相关政策措施情况。三是审计党委管理的专项资金使用是否真实合规，资金使用是否达到预期效果。四是审计省（市）委书记任职期间推动廉政制度建设，落实中央“八项规定”以及厉行勤俭节约、反对奢侈浪费的情况。五是审计省（市）委书记任职期间党委有关部门“三公经费”的管理使用情况。六是审计省（市）委书记任职期间党风廉政建设主体责任的落实情况及其个人遵守廉洁从政各项规定情况。

3.经济安全的维护情况。审计省（市）委书记任职期间重大经济决策事项的总体情况，包括园区建设和招商引资、重大建设项目、国有企业改制、土地征管、政府性债务、重大国有资产（资源）处置、大额度资金管理使用等重大经济决策事项。

4.民生改善和生态文明建设情况。一是审计省（市）委书记任职期间民生社会保障情况。关注社会保障、文教卫生、科技体育、公共服务等情况，重点审计基本社会保险覆盖率、城镇登记失业率、九年义务教育普及率、城镇住房保障实施比率等。二是审计省（市）委书记任职期间该地区的生态建设、节能减排、淘汰落后产能、耕地保护和土地保护等方面制定的各项政策落实情况。

（二）同步经济责任审计中省（市）长审计的内容框架

同步经济责任审计中对省（市）长审计的内容框架，基于省（市）长的职责范围和角色定位进行设计和建构，主要包括以下几个方面内容：

1.政策措施贯彻落实情况。一是审计省（市）长任职期间其本人及其所在地方政府制定的法规制度和政策措施，是否符合有关经济法律法规的规定。二是审计省（市）长任职期间其本人及其所在地区政府是否严格贯彻执行经济法律法规，严格贯彻落实国家财税、金融、土地管理、物价等宏观调控政策。三是审计省（市）长任职期间其本人及其所在地方政府是否严格执行国家产业政策。四是审计省（市）长任职期间贯彻执行党中央、国务院关于转变政府职能规定情况。五是审计省（市）长任职期间财政管理政策制度的制定及执行是否符合中央和上级政府有关财政管理政策制度。

2.公共资金使用的安全性和效率性。一是审计中应关注国内生产总值及增减变化情况、人均量及增减变化情况及年均增长速度。二是审计中应关注城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入及增减变化情况。三是审计省（市）长任职期间财政预决算行为的合法合规性。四是审计省（市）长任职期间财政收支总体状况和收支结构及变化的合理性和可持续性，各年度财政收支的真实性、完整性、合规性。五是审计省（市）长任职期间财政转移支付资金管理使用的合规性。六是审计省（市）长任职期间是否对直接分管部门和重大工作领导小组实施有效的管理监督。七是审计省（市）长任职期间会议费、培训费、接待费、出国（境）费、公务车辆购置及运行费等支出金额、占国内生产总值比例及增减变化情况，是否按照中央规定，严格控制“三公经费”支出和会议费支出，降低行政成本，提高行政效能。八是审计省（市）长任职期间党政机关办公楼（含已建、在建、正在报建和准备新建）建设项目立项、报建是否手续完备，程序是否合规。

3.经济安全的维护情况。一是审计省（市）长任职期间针对财政、金融、民生、国有资产、能源、资源和环境保护等方面（特别是地方政府性债务、区域性金融稳定）制定的风险控制制度，以及其执行情况。二是审计省（市）长任职期间经济资源管理和使用情况，重点审查省（市）长及其领导的地方政府及有关部门是否合法、合规、有效地对地方政府债务、重大投资建设项目、土地和国有资产（资源）进行管理，促进当地经济社会科学发展。三是审计省（市）长任职期间重大经济决策管理制度是否合规。四是审计省（市）长任职期间直接参与的经济事项是否存在不符合国家财政、税收、土地、建设项目管理的规定和政策情况。

4.民生改善和生态文明建设情况。一是审计省（市）长任职期间财政性农业支出、财政性教育支出、创新和科技支出金额、占国内生产总值比例及增减变化情况。二是审计省（市）长任职期间其本人及其所在地方政府是否贯彻执行民生政策，重点关注民生支出、社会保障、保障性住房、环境保护、义务教育、扶贫任务完成和其他为民办实事等7个方面的情况。关注九年义务教育普及率、城镇登记失业率、城镇新增就业任务完成率及上述指标增减变化情况；城镇保障性安居工程住房开工和完工数量；各项社会保险参保率及增减变化情况。关注城镇化率及增减变化情况。三是审计省（市）长任职期间对重大经济事项的推动和管理效果，包括运用政府资源推动经济和社会发展、实施经济和社会管理、保护环境资源情况，以及有关约束性指标和目标责任制完成情况、政府目标实现情况等。关注耕地保有量及增减变化情况。关注节能减排及淘汰落后产能情况，单位国内生产总值能耗、单位国内生产总值二氧化碳排放量和二氧化硫等主要污染物排放量及增减变化情况。

二、同步经济责任审计方法

（一）同步经济责任审计中的一般审计方法

在审计中应用审计分析法、综合指标法、内控测试法、结果利用法等审计方法，可以更好的推动同步经济责任审计的开展。

1.审计分析法。审计分析法是指审计人员在审计过程中，应用分析技术进行审计事项评价的方法，其目的在于为审计公允结论提供充足的依据。审计分析法运用的要点是寻找目标或评价结果。审计分析方法应用于同步经济责任审计时，应是审计的开端或深入，而非终结。审计分析法，要在掌握被审计人员和被审计单位的整体情况的基础上，对变动比较大和显著不合理的地方，再采用其他审计手段进一步深入核实、调查取证。

2.综合指标法。综合指标法是指运用各种综合统计指标，从具体数量方面对现实社会经济总体的规模及特征所进行的概括和分析的方法。在审计中，对各年度GDP、财政收入增长和税费上缴、农民人均纯收入增长率、城镇就业率等多个相关经济指标进行量化考核，并结合审计实践对现有指标体系进行必要的审核修正和可信度进行验证，进而对党政领导干部的执政能力作出评价。

3.内控测试法。内控测试法，即在审计实践中开展内部控制测试，在对被审计对象内部控制情况进行充分了解和掌握的基础上，审查其内控制度的设置是否符合国家的有关法律、法规和制度的规定，制定的内控制度能否有效地防止违法违纪违规行为的发生。

4.结果利用法。结果利用法是指在审计中充分地利用已有的审计结果和其它与经济责任相联系的结论。如收集查阅已有的审计结果、纪检监察部门的检查结论、组织人事部门的检查结论、法院对该单位涉及经济问题的判决等，对与经济责任审计相关的结论要认真分析研究，对表述含糊、运用法规不适当、结论存疑的要进行必要的审计复核和审计调查。

（二）同步经济责任审计中的具体审计方法

1.政策措施贯彻落实情况的主要方法。一是收集、查阅省（市）委书记、省（市）长任职期间中央和国家颁布的宏观政策以及当地贯彻落实的措施，对照中央和上级党委、政府的相关要求，检查当地党委、政府是否及时贯彻落实，采取的措施是否切实可行。二是收集、查阅当地党委、政府与上级党委、政府签订的有关目标责任制，以及向社会公开承诺的责任目标等，核对各类目标是否实现。三是查阅相关文件资料、与发展改革、规划国土等部门的有关同志座谈，审查其规划是否存在与国家政策不一致的地方。四是编制《XX同志任职期间落实XX政策任务分解表》，逐项审查党委、政府的决策规定是否得到贯彻落实，是否取得明显的效果。五是是检查地方党委、政府的工作规则、议事规则、“三重一大”等经济决策管理制度和有关经济决策事项的可行性研究、专家咨询评估、社会听证、问责和责任追究等工作规范或制度等，掌握重大经济决策制度执行的关键环节和控制点，检查和评价经济决策管理制度的建立健全情况。六是筛选任职期间的重大经济决策事项，编制《XX同志任职期间重要事项审计落实情况表》。

2.公共资金使用安全性和效率性的主要方法。一是对省（市）委书记、省（市）长直接分管部门的财政财务收支及有关经济活动进行审查，检查和评价直接分管部门内部管理制度是否建立健全，财政财务收支以及有关经济活动是否真实、合法、有效，是否存在因被审计领导干部监管不到位，导致直接分管部门发生重大违法违规、重大责任事故等问题。二是收集省（市）委书记、省（市）长担任组长的重大工作领导小组的会议记录和工作报告，通过抽查具体项目，检查省（市）委书记、省（市）长是否采取有效措施推动工作进展，项目进展效果如何，过程中是否存在违法违规问题。三是检查专项资金的来源和使用情况，审核资金来源是否经过正常预算程序，资金使用是否符合财政财经法规，重大支出项目是否经过规定的审批程序，资金的使用效益是否达到预期目标。四是根据个别访谈情况，结合干部管理监督等部门对领导干部业绩考核中涉及经济发展的相关指标的完成情况，对省（市）委书记、省（市）长的主要业绩进行评价。五是对比不同部门提供的业务数据，核实当地财政收入、国内生产总值、招商引资等方面的数据是否存在人为造假，虚报数字等问题。六是参考省（市）委书记、省（市）长任职期间中共中央、国务院和上级党委、政府有关管理和监督部门和组织、人事等部门对其检查和考核的结果，检查任职期间推动廉政制度建设情况，以及本人遵守廉洁从政规定情况。七是与被审计领导干部本人、党委领导班子成员、纪委主要负责人、本地区有关部门主要负责人进行个别谈话，召开有关人员参加的座谈会，组织问卷调查等方式，检查和评价被审计领导干部任职期间遵守有关廉洁从政规定情况。八是抽查办公厅及相关部门因公出国（境）费、公务用车购置及运行费、公务接待费预算安排是否得到严格控制，使用中是否存在重大不合规、不合理问题。

3.经济安全维护情况的主要方法。一是收集、审阅地方党委工作报告、政府工作报告，财政、发展改革、统计等权威部门公布的相关数据、指标和检查考核结果，与全国平均数据、同类型其他地区的数据、本地区历史发展数据等进行对比，通过对比分析、统计分析、增减比率趋势分析等方法，检查和评价有关经济社会发展指标的完成情况，区域经济社会发展的质量和可持续发展情况。

4.民生改善和生态文明建设情况的主要方法。一是收集整理党委、政府出台的区域经济社会中长期发展规划和各项专项规划，审查是否科学、合理、高效地安排和使用“三农”、社会保障、教育、文化、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等重点民生资金和项目。二是收集、查阅领导干部任职期间，与上级党委、政府签订的向社会公开承诺的责任目标，如：环境保护目标责任制、保障房建设目标责任制等，检查其目标责任制采取的措施是否有效，有关目标责任制是否落实和完成。三是抽查土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护具体项目和资金的使用情况，检查是否达到预期效果。四是编制《XX同志任职期间民生改善和生态文明建设情况表》。

（三）计算机辅助审计技术在同步经济责任审计中的应用

1.建立同步经济责任审计基础数据库。一是数据采集工作应当围绕地方党委、政府在促进经济增长、增加就业、稳定物价、收支平衡、公平分配、保护资源和环境等6个方面的开展。二是数据采集工作要按照财政部《财政业务基础数据规范》、审计署统一发布的专业审计数据规划标准开展。

2.构建审计数据分析平台。通过数据分析平台，综合应用已归集数据资源和同步经济责任审计数据库中财政、税务、国库等部门数据，实现跨行业数据关联分析与比对分析，核实审计实施方案中确定的重点事项，开展数据分析，查找疑点，进行深入核实。

3.构建统计指标数据分析模型。一是建立经济建设类科学发展指标分析评价模型，主要包括：税收总收入及增幅、公共财政预算收入占地区生产总值比重、人均地区生产总值及增幅、城镇化率和地方政府负债率等。二是建立社会建设类型科学发展指标分析评价模型，主要包括：社会保险覆盖率、城镇登记失业率、城市人均住房面积、每万人接受高等教育人数等。三是建立文化建设方面科学发展指标分析评价模型，主要包括：文化产业增加值占地区生产总值比重和人均拥有公共文化体育设施面积等。四是建立生态文明建设方面科学发展指标分析评价模型，主要包括：地区生产总值能耗下降率、主要污染物排放量削减率、城市空气质量优良天数等。

三、同步经济责任审计评价

（一）审计评价原则

一是客观性原则。审计机关应依法独立行使审计职权，根据审计查证或者认定的事实，排除社会环境、主观意念的干扰，既不夸大成绩，也不回避问题，对领导干部任职期间履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的审计评价。二是重要性原则。应紧密围绕审计工作方案确定的审计重点，按照领导干部任职期间所在地区的特点和实际状况，从其直接的经济决策事项中选取具有重大影响的事项进行审计评价，从而反映履行经济责任过程中具有代表性、普遍性的主要成效和突出问题。三是谨慎性原则。经济责任评价应当在审计抽查的范围内进行，审计证据不适当或者不充分的事项不评价，评价依据和标准不明确的事项不评价。按照审计工作方案在审计评价中必须引用的定性结论和数据，应当明确注明来源和出处。做到事实表述清楚，文字措辞简练，审计取证依据充分，引用政策法规恰当，界定责任准确。

（二）审计评价方法

一是量化指标法。运用能够反映领导干部履行经济责任情况的相关经济指标，分析其完成情况。量化指标可以是数量单位、金额单位和比率等。二是业绩比较法。对领导干部任职地区经济和社会发展的主要业绩，在可以取得量化指标的基础上选取其中最具代表性和重要性的主要业绩指标，并将主要业绩指标进行纵向和横向的比较，从而分析其增长、降低趋势变化情况。三是环境分析法。将领导干部履行经济责任的行为或事项置于当时当地的历史条件、国家政策背景、实际工作环境等经济社会环境中加以分析，作出实事求是的客观评价。四是主观客观因素分析法。对领导干部履行经济责任的具体行为或事项进行主客观分析，推究其具体的主客观成因，分析该具体行为或事项是由于领导干部主观过错，还是由于客观因素的影响，进而作出评价结论。五是其他有效的评价方法。对被审计领导干部所在地区是否建立公开公正的决策程序、执行严密控制到位的监督制度，所分管部门制订完善的内部控制机制等方面，按照其他有效的评价方法作出评价结论。

（三）审计评价指标。

在明确审计评价原则、方法的基础上，从社会经济、财政收支、社会保障、环境保护、管理决策等五个方面，选取了具有代表性、可审性的25项经济社会发展评价指标，形成地方党政领导干部同步经济责任审计评价指标体系。

四、同步经济责任审计责任界定

（一）责任界定的原则

根据两办《规定》和《细则》，将责任明确分为直接责任、主管责任及领导责任。按照中央关于强化领导干部问责和责任追究的要求，结合转变政府职能、简政放权等改革的深入推进，对经济责任审计中发现的问题界定责任时应把握以下原则：

1.权责一致原则。对同步经济责任审计中发现的问题，党委和政府主要领导干部按照各自行使的权力范围承担相应的责任。党委主要领导干部主要从制定政策、提出目标和监督执行方面承担责任，政府主要领导干部主要从执行落实、制定完善的内部控制机制方面承担责任，但领导干部独立作出的决策应独自承担责任。

2.责任法定原则。审计机关发现的问题应做到事实清楚、证据充分，可以还原和表述违规事实的存在、情节和产生的后果，描述出领导干部与发现问题之间的关联程度，并且要取得领导干部决策时的书面凭证，使责任界定有根有据。领导干部承担的具体责任应按照两办《规定》和《细则》明确的事实情节、参与方式、产生后果等进行划分。

3.因果联系原则。在界定责任时，应客观辩证地表述被审计领导干部在问题事项中所发挥的作用，或者有关问题与被审计领导干部履行经济责任行为的因果关系，并可以简要说明界定责任的理由。

表1 地方党政领导干部同步经济责任审计评价指标体系

（二）责任界定的方法

1.责任边界法。包括区分现任与前任责任、集体与个人责任、党委责任与政府责任等。原则上根据现任领导干部任职时间界定前任后任的责任，但是本任期内发生的问题是由原任领导造成的，应由原任负责。由集体决策造成的失误，应由集体负责，由领导干部个人决策造成的失误应由个人负责。同步经济责任审计中，党委和政府领导干部的职能往往是交叉的，因此在界定经济责任时应以每个人具体应履行和实际履行的职责为准。

2.行为结果法。行为和结果是界定责任的根本，行为是领导干部行使权力的具体表现，结果是权力运行造成的最终结果。领导干部如果行为错误，但结果是好的，一般不界定责任;如果行为正确，结果是错误的，一般界定主管或领导责任；如果行为错误，结果也是错误的，一般界定直接或主管责任。领导干部在行使权力中应作为而不作为的，一旦发生问题，则要视情节界定相应责任。

3.过程控制法。领导干部决策、执行、取得结果经过一系列的过程，对审计发现问题要区分决策责任、执行责任和监督责任，明确问题发生在决策和执行过程中的哪个环节。

（三）责任追究的方式

审计机关在法定职权范围内，追究相关单位和人员的责任，主要依据是相关的法律、法规。主要依据的法律、法规有《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等。从审计的角度看，追究责任可理解为审计处理、处罚、建议与移送三大类。审计处理的种类有：责令限期缴纳应当上缴的款项；责令限期退还被侵占的国有资产；责令限期退还违法所得；责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理；依法采取的其他处理措施。审计处罚。审计机关在法定职权范围内，依据《中华人民共和国审计法》的种类有：警告；罚款；没收违法所得；依法采取的其他处罚措施。审计建议与移送。可以向有关主管机关移送，对单位提出给予处分的建议；违规、违纪行为，移送纪检监察部门；构成犯罪的，依法移送相关单位追究刑事责任。

五、同步经济责任审计的结果运用

（一）当前审计结果运用中存在的主要问题

1.经济责任审计报告可读性不强。这主要表现为经济责任审计报告表述非常专业，没有对个人进行具体评价，针对性不强，报告使用者如果仅从审计报告很难区分党委书记和行政首长的经济责任履行情况的差别，同时对于不同的领导干部也很难对履行经济责任人的好坏程度作出判断。

2.联席会议制度的协调配合机制不完善。两办《规定》和两办《细则》颁布以后，各地基本建立起了联席会议制度。但各成员单位对于审计结果的重视程度存在差异，对于审计结果的需求存在不同，对审计结果的理解也不同。在实际操作过程中，由于缺乏有效的沟通，也影响了审计结果的综合运用。

3.责任追究和审计结果公告等制度还不完善。对领导干部的责任追究是干部监督管理部门的责任。在实践操作过程中，一方面审计机关认为纪检组织部门对于结果运用不重视，有的用有的不用，也没有将采用的情况、原因和结果告知审计机关。另一方面，纪检组织部门认为审计机关提供的责任界定和相关事实对于追究责任来说尚不充分，审计结果对于他们来说并不好用。另外，经济责任审计报告和审计结果报告除了送达被审计领导干部和单位，基本没有对社会公开，也没有在一定范围内进行公示或通报，这样不利于对被审计领导干部的工作实绩进行有效的社会监督，从而促使权力在阳光下运行。

（二）加强审计结果运用的主要措施

1.进一步提高经济责任审计报告的可读性。在撰写审计报告的过程中，要充分考虑报告使用者的需求和认知能力，尽量减少审计和财务专业词汇的使用频率，做到事实通俗易懂，评价客观公正，建议切实可行，为审计结果利用打好基础。

2.完善审计结果利用的协调配合机制。各级党委、政府进一步建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究制度，规范审计结果应用；运用审计成果分析判断经济运行质量、权力运用情况，作为科学决策和加强干部管理的重要依据。经济责任审计工作领导小组或联席会议应当切实加强经济责任审计结果运用的组织、协调和领导，纪检监察、组织、人社、审计等部门应当加强沟通协调，建立健全审计情况通报、案件移送处理制度、联合督查整改制度。

3.加大审计结果公开力度，确保科学运用结果“公开透明”。探索研究审计结果公开的方式方法，通过报纸、广播、电视台、局域网、互联网等向外宣传、报道，“晒”出账单，接受社会和群众的监督、检视、评判，能最大限度的满足社会对审计结果的需求，把审计监督和社会舆论监督结合起来，以达到宣传审计监督的重要性和审计监督的威慑力。

〔1〕刘家义.国家审计与国家治理.2011年在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话.

〔2〕冯媛.深化经济责任审计的思考.理财，2012（4）.

〔3〕张迎.指标法在经济责任审计中的应用.中国对外贸易，2012（10）.

〔4〕陈伟.“免疫系统论”框架下经济责任审计的内容、方式和重点.审计月刊，2010（1）.

〔5〕韩锐.经济责任审计若干法律问题之我见.审计研究，2010（2）.

〔6〕周曦.基于经济责任的环境审计路径选择——浅析经济责任审计中的环境保护责任审计.审计研究，2011（5）.

〔7〕张勇.经济责任审计理论研究述评——基于国内1987至2007年研究的分析.审计研究，2009（3）.

〔8〕蔡春，陈晓媛.关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究.审计研究，2007（1）.

〔9〕崔孟修.经济责任审计对国家审计的丰富和发展.审计研究，2007（6）.

〔10〕黄溶冰，单建宁，时现.绿色经济视角下的党政领导干部经济责任审计.审计研究，2010（4）.

〔11〕彭韶兵，周兵.公共权力的委托代理与政府目标经济责任审计.会计研究，2009（6）.

〔12〕陈学义.浅谈对经济责任审计的认识与思考.中国外资，2012（11）.