大数据时代财政绩效的评价信息化与第四方评价模式构建

邓亚当 史传林

（1.中共广东省委党校，广州 510053；2.华南农业大学，广州 510642）

财政绩效评价是公共财政管理的重要途径，财政绩效评价的结果不仅是政府认识自身财政资金运用能力的重要参数，更是评价政府对社会、纳税人的责任态度以及社会、纳税人对政府持续信任的重要依据。因此，加强与改善财政绩效评价工作显得尤为重要。随着大数据时代的到来，管理信息化进入新的发展阶段，利用大数据技术，提高管理的效率已成为趋势。大数据时代，如何运用信息化技术改善财政绩效评价，提高信度、效度和效率，以促进财政资金合理有效地使用是当今政府财政管理的重要课题。当前学界对政府如何通过信息化手段实现高效度和高信度的财政绩效评价的研究尚远远不足。因此，本文将探讨信息化对我国财政绩效评价产生的影响，以及大数据时代我国政府通过信息化手段可实现什么样的具有更高效度和更高信度的财政绩效评价模式。

一、我国财政绩效评价信息化的发展历程及现状分析

根据最新公布的《2006-2020国家信息化发展战略》，信息化是充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高经济增长质量，推动经济社会发展转型的历史进程。由此可界定财政绩效评价信息化是在信息技术的支撑下，在财政运行的过程中运用信息技术进行财政活动，以促进财政信息的交流与共享，然后通过利用财政活动中产生的财政信息和数据进行财政绩效评价以提高财政管理效率和效能、促进社会发展的过程。

我国财政绩效评价是随着政府财政管理制度的不断完善和政府管理理念的不断转变逐渐得到政府重视的，从开始探索到现在仅有十余年的时间，我们将政府财政绩效评价这十余年的发展历程分为两个阶段：研究阶段和实施阶段，其中实施阶段又分为纯手工操作阶段和信息化探索阶段。如表1所示。

可以看出，我国财政绩效评价是从2000年财政部成立财政绩效评价课题组开始的，而从2000年到2003年期间，主要是研究如何开展我国财政绩效评价工作，还没有真正实施。因此，我们将这一阶段归为政府财政绩效评价研究阶段。值得一提的是，这一阶段虽然还没有进行财政绩效评价工作，但是在财政管理方面我国已经着手规划建立“政府财政管理信息系统”，这为信息化奠定了基础。2004年，财政部组织部分中央部门开展预算支出绩效评价试点工作，开启了我国财政绩效评价的实施工作。目前，我国财政绩效评价已经从中央部门试点到地方试点，逐步实现了全国各级政府及部门的财政绩效评价。从2004年开始至今，我国一直在探讨实施财政绩效评价，因此，我们将这一阶段归为财政绩效评价实施阶段。我国政府财政绩效评价还处于初步探索实施阶段，尤其是在信息化建设方面，目前还没有一份正式文件对财政绩效评价信息化给予定位和指导，缺乏顶层设计。虽然目前缺乏制度安排，但在实施过程中，一些意识到信息化重要性的地方政府部门已经开始探索。如，2008年广东省佛山市南海区建立了以绩效预算、支出评价为核心，以标准定制、项目管理、专家考核为辅助的财政绩效评价系统。该系统实现了事前绩效预算和事后支出评价，并最终形成绩效预算评价报告和项目支出评价报告自动流入预算编制系统，作为年度预算批复的重要依据，而项目支出评价报告既反映了项目支出的合理性和有效性，也为下年度的绩效预算工作提供有力的参考，整个过程形成一个闭环，有效地推动政府财政绩效评价的改革，大大提高了政府财政资金运行效率和绩效。该系统将适应当前国情的财政绩效评价模式固化到信息化系统中，有效降低财政绩效评价改革的成本和风险，实现了领导、专家异地协同办公，专家远程评价过程可以即时准确得知，有力地监控了实施过程。另外，在财政绩效评价系统中相同的数据只需录入一次，而且数据还可以即时共享，节省了文件传递的时间。如果指标有变动，只要在系统中修改就可以直接反映，减少了错报和漏报的现象。这表明我国财政绩效评价已从纯手工操作阶段进入信息化探索阶段。因此我们将财政绩效评价的实施阶段又分为纯手工操作阶段和信息化探索阶段。目前，北京、上海、广东等地都正在进行财政绩效评价系统的建设探索，各地政府的积极探索将有力地推进我国财政绩效评价信息化的进程。

表1 我国财政绩效评价信息化的发展历程

从评价模式上看，我国政府财政绩效评价主要经历了两种模式：一是自财政绩效评价工作实施以来一直使用的模式，即政府财政部门系统内的上级对下级的财政绩效评价模式。这种模式主要是通过下级上交的纸质版资料和现场调查等方式评估下级政府的财政绩效，由于系统内部人员对财政使用状况了解更深刻，信息更容易获取，所以执行效率高，权威性强，易落实，但是存在主观性强、消极防御、封闭神秘等问题。二是第三方组织的财政绩效评价模式，这种模式是2010年广东省实施政府财政支出绩效引入第三方评价改革试点后开启的，由政府委托第三方专业评估机构对政府财政资金的使用状况进行客观评估，其评估信息的获取主要由被评估对象提供，或者通过现场评估获得。这种评估模式属于一种独立评价，专业性强，不易受干扰，但是存在信息获取难、落实运用难等问题。目前，以上两种财政绩效评价模式的信息化程度都不高，第一种模式信息化的管理方式主要局限于以邮件等网络方式传递相关文件或者在网站上公开相关信息，第二种模式信息化的管理方式主要体现在第三方专业组织与政府间的文件交流、专家之间以及专家与组织机构间的信息沟通方式会以网络形式传递。

当前，我国财政绩效评价存在以下不足：

第一，总体上还处于手工操作阶段，总体上信息化程度还很低，更不用说利用大数据技术进行预测管理等。手工操作方法存在以下问题：一是评估效率低下。由于采用人工操作的方法，评估指标的数据采集、处理、分析均需要大量的人力物力，人工操作过程工作人员之间、评估者与被评估者之间需要沟通协调的事情十分繁杂，致使评价效率低下，历时长；二是数据采集难。绩效管理是以定量为主的管理方法，其根基是大量真实可信的数据，而由人工操作的事后采集的数据容易出差错，往往难以保证数据的真实性和可靠性；三是评估经验难以持续使用。由于大多数政府绩效评估办公室（小组）属临时机构，工作人员属临时人员，因此造成人员不稳定，严重制约工作全面、持续的推进，制约好的评估经验持续使用。四是缺乏透明性，中央难以对各地方政府财政进行实时监督，各级政府或部门领导也难以及时了解当地或本部门财政资金使用状况和财政绩效详情，容易滋生虚报瞒报现象。

第二，缺乏顶层设计，信息孤岛问题严重。我国各地政府部门分开行动，各自建设自己的财政绩效评价信息系统，建构不统一，分布呈零星状。由于没有形成全国统一的信息系统，政府间或政府部门间系统建设各自封闭，使信息难以在政府间或部门间实时共享，也使公众无法即时了解财政绩效的相关信息。

第三，公众无法通过财政绩效评价信息系统直接参与财政绩效评价。作为纳税人，公众本应有权了解财政资金的使用状况，也有权对财政绩效进行直接评价。在原有的财政绩效评估模式下，由于技术、成本的局限性公众没有自主参与绩效评价的途径，只能在政府或者专业第三方的组织下，根据组织方提供的有限的信息或者自己所了解的局部信息进行评估，但当前一些地方政府已建立的本可实现公众直接参与绩效评价的财政绩效评价信息系统也没有突破原有的模式实现公众的直接参与。我们调查发现，现有的财政绩效评价信息系统都还没有对普通公众开放，在网络上能查询到的信息系统均有账号登陆通道但都没有账号注册通道，也就是只有特定的有账号的人才能进入系统，没有账号的公众根本无法了解系统的内容及其操作状况。因此，目前这些系统的建立与使用都还没突破原有的财政绩效评价模式建立公众直接参与绩效评价的渠道。这使得财政绩效信息系统的建立依然缺乏透明度，难以让人信服，其建立的意义和价值也因此大打折扣。

第四，对财政管理过程及财政绩效评价过程所产生的数据应用不够充分。大数据时代，讲究数据的充分分析利用，包括数据的二次利用，但是目前我国各级政府均没有对管理中产生和收集到的数据给予足够重视和充分使用，缺乏大数据管理思维。

综上所述，当前我国的财政绩效评价总体上还处于手工操作阶段，信息化程度还比较低，实现信息化的例子还极少，且已初步实现信息化的政府在利用现代信息技术实现更有效的财政绩效评价方面还存在很多不足。

二、大数据时代的管理信息化变革及其对财政绩效评价的影响

（一）大数据时代管理信息化变革

大数据时代就是人们能够大规模生产、收集、储存、分析和应用大数据的时代，是人们重视对大数据的拥有权和使用权，重视对大数据潜在价值的挖掘，重视利用大数据思维进行商业管理和社会管理的时代，是管理信息化进一步发展变革的时代。大数据时代就是后信息时代，它使信息化深入到人类生活的方方面面，影响着人类社会管理方式的新一代变革。大数据时代管理信息化的变革将体现在以下几方面：

首先，一切组织都将建立信息化的管理方式。大数据时代，人们不仅重视办事效率，重视数据的来源与拥有，更重视对数据的即时记录以便第一时间掌握和挖掘数据价值，掌握组织发展的先机。因此，大数据时代，一切组织都将建立或至少在组织重视的领域建立信息化的管理方式，以形成信息管理数据库，供日后分析组织运作状况、预测组织发展方向使用；

其次，无论是政府还是企业都将将数据管理定位为组织内部最重要的管理内容之一。数据潜藏这大量的信息，因此数据就是价值。大数据的价值已经越来越被人们发觉和重视，21世纪，谁掌握了大数据谁就能先人一步获得商业或政治信息，谁就能在竞争中取胜。因此，数据将会成为每一个组织或部门最重要的资源，保护数据安全以及开发数据价值将会成为组织内部最重要的管理工作之一；

再次，政府或社会组织都将充分利用大数据实现预测管理。这是大数据时代的显要特征。大数据的核心价值在于其预测性，数据分析师能根据大量的个人（或者组织）行为数据分析预测其行为趋势，如果数据主体被预测到其行为趋势可能会有危害到他人或组织，那么就可以采取预防措施，遏制其行为的发生可能会带来的影响。反之，如果数据分析显示数据主体对组织的发展起着积极的促进作用，那么组织就可以有针对性地加强数据主体积极的行为模式。同理，其他类型的数据如商业数据、组织运行的数据等等都能成为分析的数据对象，并根据分析结果不断精化组织管理，正确定位组织发展的方向。

（二）大数据时代的管理信息化将对财政绩效评价产生的影响

1.在管理方式上将不再是事后采集数据再人工录入系统进行半手工式的绩效评价，而是通过建立财政绩效评价信息系统，让财政活动从运行周期的开始到结束都在信息系统上进行，然后通过汇集该系统对财政活动过程记录的数据作为财政绩效评价的原始大数据，通过直接统计分析原始大数据实现更加客观、精确的绩效评价。

2.绩效评价主体将更加多元和全面。信息技术的成熟使得在财政绩效评价信息系统上设置公众用户，供公众进入系统查看财政资金使用状况并进行评价成为可能。这样，就不仅只有上级部门、专业第三方机构或者专家学者可以对政府绩效进行评价，普通公众也可以通过网上政府绩效管理系统了解财政资金的使用状况并给出自己的评价，且公众的评价应该纳入财政绩效的考核体系。

3.财政绩效评价过程将会更加高效率进行。这是由于对财政绩效评价系统的利用使得绩效管理过程少了人工收集数据以及协调组织评估人员进行评估的低效率的过程，使得财政绩效评估更加高效的进行。

4.在财政绩效评价结果将得到公众更多的信服。这除了是因为财政绩效评价系统的使用使评价变得公开透明，还因为评价依据的是政府财政活动的所有信息以及所有用户评价结果汇集的大数据，这些原始的大数据更能真实、客观、准确的反映政府的财政绩效状况。

三、第四方评价：大数据时代财政绩效评价新模式的构建

在大数据时代之前，由于信息网络技术、云计算技术不够成熟，信息储存成本比较高、数据分析功能不够强大等，使得信息系统的功能难以支撑大量的用户数据。因此，各类系统用户的人数基本上都是有限制的，用户规模比较小，这也就使得通过网络系统让公众自主地直接地参加绩效评价难以实现，公众参与评价只能通过政府或者专业机构的组织参与，导致作为消费者的大多数公众没法根据自己的体验做出有效的评价。但是在大数据时代，随着信息技术的成熟，建立网络系统基本上不再受困于这些难题，用户人数基本不受到限制，对海量数据的分析也成为可行，如淘宝网系统截至2010年12月31日，用户人户达3.7亿人，每天的网上交易数据都是海量的，但是依然能够顺畅地进行大量的交易活动。商业界的实践表明，网络系统的创建和使用基本上不再受信息技术的不成熟限制。因此，财政绩效评价系统的建设在技术上可以实现多用户的参与，即可以增加公众用户，让公众可以进入系统查看财政活动信息、财政资金使用状况，并根据自己的判断对相关资金使用的绩效进行评价，实现公众直接评价政府财政绩效的模式。

我们将这种公众直接评价政府财政绩效的模式称为“第四方评价”，区别于专业组织的“第三方评价”与由政府或专业第三方机构组织的公众参与评价。“第四方评价”模式的主要特点是公众自主或自愿参与评价。公众作为纳税人同时作为政府产品的消费者，由公众直接评价政府的表现符合社会常理。公众直接参与评价是在公众接受政府服务后掌握一定的信息且有心自主对政府做出评价的前提下进行的，因此，公众直接参与评价能有效降低被成为评价主体的应付心理，能根据自己所掌握的信息与知识做出更加真实的评价。另外，公众直接参与政府财政绩效评价能为财政绩效评价提供大量的数据，能大幅度提高政府财政绩效评价的信度和效度。

显然，由于“第四方评价”的主体是社会公众，具有非专业性的特点，单纯由公众评价政府财政绩效缺乏科学性。因此，“第四方评价”必然要结合“第三方评价”、“第二方评价”以及“第一方评价”才能更客观全面的反映政府财政绩效。对于如何实现“第四方评价”，我们构建了一种全国性的政府财政绩效评价信息系统，这个全国性的财政绩效评价系统能将“第一方评价”到“第四方评价”结合起来，此外，在这个大系统下，按照政府层级分出各级政府子系统，公众能够在登录这个系统后找到任何一个他想评价的政府部门进行深入了解并作出评价。这种全国性的财政绩效评价信息系统也能有效解决信息孤岛问题以及绩效管理零星分散、各政府建立的系统难以搜索到等问题。财政绩效评价涉及到中央与地方不同层级的政府，涉及到各类特点不相同的政府部门，也涉及到评价标准不同的不同项目，可见财政绩效评价本身是一项复杂的工程，是一个纵横交错的网络式管理。考虑到这些复杂因素，我们对于这个全国性的财政绩效评价信息系统，我们做出如下构想（见图1）：

首先，在用户上分为三大类，分别为政府部门工作人员、第三方专业组织和专家库人员、以及社会公众三大类，不同类型的用户在系统上具有不同的任务或者权限。（1）政府部门工作人员根据不同评估项目可分为资金使用者（即被监督考核的对象）和监督评估者（资金使用者之外的政府工作人员），财政资金使用者必须从资金的预算申请到结算审核，即包括资金的预算申请、资金使用明细说明、发票的上交、提请结算和验收等资金使用周期内的所有程序都要在信息系统上进行，通过系统完成，以在系统上形成原始数据记录。政府部门中的监督评估者（只要不是某项资金的使用者都属于某项资金的监督评估者）可根据信息系统上记录的以及相关部门公布的信息对该项资金的使用进行监督和评估；（2）第三方专业组织和专家库人员主要担任的是政府委托评估的角色，其评估工作是一种任务，而且必须基于专业的视角进行评估。第三方专业组织及专家的评估结果是考核政府财政绩效的重要参考，因此，为了使评估结果更精确客观更具说服力，第三方专业组织可以根据评估需要，向政府索取更加详细和周全的评估数据，这使得第三方专业评估区别于其他公众的自愿自主评估；（3）社会公众是根据自愿原则，自主注册成为财政绩效评价信息系统的用户，可以查看系统中公布的所有财政活动信息，并可以在查看后对该项资金的使用绩效进行评价，公众评估结果也是政府财政绩效评价不可或缺的部分，但是由于公众评估毕竟不属于专业评估，其评估结果在综合所有评估结果的统计中所占的权重相对应的也会比第三方专业组织评估的结果所占的比重要小。当然，公众若觉得政府公布的信息不够齐全，也可以要求政府在系统上公布更多的内容。为了预防评估过程中滋生腐败，保证评估的客观公正，保证评估者不胡乱评估，同时保证评估者本人必须是中国公民，所有评估者（用户）都要用身份证号进行实名注册，但在显示其评估结果时对其真实身份进行匿名处理，以保护评估者的个人信息安全。

其次，在系统功能方面主要分为四大模块：（1）财政活动模块，这一模块只有政府工作人员才有权限进行，主要是供政府工作人员在使用财政资金的过程中各种程序的办理，比如资金使用的申报、审核、结算资料的上传以及相关信息或文件的录入等。在这一模块中，不同层级政府、不同部门只具有在自己职权范围内的操作权限；（2）信息公开模块，这一模块主要是供系统用户查看监督，其信息源来自财政活动模块。信息公开按不同政府及其部门进行公开，公开项目包含财政收入明细和财政支出明细两大部分，财政支出明细除了一般性的三公消费明细、转移支付明细、公务员工资福利支出明细和政府采购支出明细外，还要公布专项资金的使用明细，另外也应相对应的公布每一项资金的相关文件；（3）财政绩效评价模块，这一模块主要是供系统用户即政府工作人员、第三方组织及专家库人员和其他公众在看完系统中某项财政资金的使用状况后进行评价用。不同政府不同资金项目都有一个编号，评估者可以在某项目对应的编号下进行评估，同一编号的所有评估结果自动汇集在同一文件储存空间，供专业统计人员进行统计分析。评估模块根据不同层级政府部门、不同项目设置不同的评估指标与权重，并对指标和权重的设置提供解释说明，让公众明白为什么这样设置。另外，除了客观评估指标的设置，还要设有公众主观评估的窗口，供公众自由评说；（4）结果公开模块，这一模块与上述信息公开模块的区别在于该模块只公布财政绩效的评估结果，并对同级政府、类似项目的绩效结果进行对比，以突出该系统的财政绩效评价功能，而上述信息公开模块公布的是除财政绩效评价结果外的其他所有财政信息。财政绩效评估结果的统计与分析由第三方专业机构独立完成，评估统计内容囊括专家的评估、政府内部人员的评估与其他公众的评估，做到对所有数据的利用，使评估结果更加准确、更具效度和信度。评估结果的公布要及时、充分，并对评估结果的统计分析过程作必要的解释说明，供公众判断其统计分析是否科学公正，以做到真正的公开透明。

全国性财政绩效评价信息系统的提出旨在能实现“第四方评价”，使其更好的结合其他评价，实现更为高效的财政绩效评估。同时，在线评估能产生大量的数据记录，这些大数据能进一步被利用来评估政府财政绩效，使财政绩效评估结果更为客观、公正、科学和精准。此外，全国性的财政绩效评价信息系统的建立不仅有利于上级政府对下级政府、社会公众对政府的实时监督，而且在同级或不同级政府间形成一种对比，使政府间为了达到更好的财政绩效而努力。再者，建立全国性财政绩效评价信息系统，有利于解决信息孤岛问题、不同地方政府评价标准差异悬殊问题、社会公众参与评估的渠道问题。

图1 财政绩效评价信息系统示意图

我们认为只要在财政绩效评价系统中向公众公开足够多的财政信息，给予公众进行独立评价的渠道，随着智能设备（如手机、平板电脑）的普及，以及公民参政意识和政治素养的提高，“第四方评价”有望成为未来财政绩效评价的主要方式之一。这种通过网络系统进行的“第四方评价”不仅能体现公开透明、公正客观的原则，而且能节约政府或第三方机构组织公众进行评价的人力物力，大大提高财政绩效评价的效率和效能。

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