新一代贸易投资规则的环境标准对我国的挑战及对策

洪俊杰(教授) 孙乾坤 石丽静

2010年美国启动TPP(《跨太平洋伙伴关系协议》)首轮谈判以实现“重返亚太”的战略目标，2013年宣布与欧盟正式启动TTIP(《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议》)谈判，试图重塑全球贸易新规则。在此背景下，世界主要发达国家正加速酝酿制定面向未来的新一代国际贸易和投资规则，其中，环境因素已成为新规则考虑的核心内容。20世纪中叶以来，环境问题席卷全球，成为全人类面对的共同问题，从 GATT (《关税贸易总协定》)到“东京回合”达成的TBT协议(《技术性贸易壁垒协议》)，再从“乌拉圭回合”的谈判到NAFTA(《北美自由贸易协定》)及WTO的产生，国际贸易投资规则中对环境保护的重视程度逐步加深。同时，伴随着近年来新型经济体地位的持续上升，美欧等发达国家在国际贸易规则制定中的领导地位面临着很大挑战。为巩固其话语权，抑制发展中国家日益上升的影响力，以美国为首的发达经济体在贸易规则谈判中正不断制定覆盖更全面、监管更严格的贸易和投资环境标准及与之相关的进口准入政策。同时，新一代贸易投资规则又重点强调了环境标准的公平性，既一国不得以低于他国的环境标准来获取企业在贸易中的竞争优势。由此以来，发达国家制定的苛刻的环境规则必将给我国带来巨大的挑战。因此，通过研究贸易过程中我国环境标准在水环境、大气环境、绿色环境等方面与国际新一代贸易投资规则环境标准存在的差异，探寻发达国家在经济发展过程中控制和治理环境污染等方面的成功要素，并提出应对新规则中高标准环境要求的相应具体策略，对我国进出口贸易及经济增长均具有重要意义。

一、环境保护新规则的特点和趋势

(一)工业企业水污染排放标准遵循排放限制导则，具有更强针对性

排放限值导则要求任何一个工业点源都要确定特定的排放标准，即点源排污许可证中包括的基于技术的排放限值和基于水质的排放限值。美国及国际上其他发达国家工业企业的出水限度和排放标准有多种形式，但主要以技术为基础，即根据不同行业工业企业的工艺技术、污染物产生量以及处理技术等方面来确定企业排出的不同污染物的出水限度，只有在实施技术无法保证被排放水质达标时，才会涉及关乎水质标准排放的个别限制。如美国《清洁水法》第301章指出:“如果流域所有企业采用BAT(最佳可得控制技术)控制方法，仍不能达到该流域水体的水质标准，那么就需要通过水质基础的限制来弥补先前所采取的技术基础限制的失灵”。而我国的工业企业水污染排放标准区别于美国的“技术强制”原则，并未区分基于技术和基于水质的排放限值，排放标准的针对性和操作性较差。

(二)大气污染物排放标准依据最佳实用技术制定，且较为严格

当前，美国和欧盟国家推行的工业企业大气污染物排放国际标准(即国际的“环境空气质量标准”)是针对各行业或各类污染源的具体特点而制定的，以采取一定先进技术所能达到水平为基础，以最佳实用技术为依据，对包括SO2、NO2、O3、PM2.5等在内的6种污染物排放浓度进行了严格限制，且有着较高的更新频率。此外，WHO(世界卫生组织)于2005年发布AQG (《空气质量准则》)全球升级版，修订了颗粒物 (PM10和 PM2.5)、O3、NO2和SO2的基准值，除NO2外，准则值都进行了加严，以进一步保护人体健康。然而，有些发达国家认为这些大气污染物即使达到了WHO准则值，也可能存在健康危险，因而将对本国企业和外国投资企业的大气污染排放限制采用低于WHO准则值的浓度水平来作为控制本国空气质量的标准。相比来看，我国对工业企业产生这些大气污染物的排放限制多体现在“数值”规定而非最佳实用技术上，且环境污染物排放浓度限值高于发达国家及WHO国际标准限值(如表1)，因而在“引资”方面，国际环境管制严厉程度及环境问题的市场准入条件远远高于我国。

(三)对碳减排标准提出更高层次的要求，出台“碳关税”政策

碳排放量不仅包括燃烧化石燃料产生的直接碳排放，也包括生产或服务过程中所消耗的中间产品隐含的间接碳排放。一个国家对产品在生产、运输、使用及回收过程中所产生的平均温室气体排放量而做出的限制性规定被称为碳减排标准。2009年6月22日，《美国清洁能源安全法案》获得众议院通过，该法案规定，从2020年起美国对不实施碳减排限额国家进口产品征收碳关税 (即针对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税)，这一更高层次的“低碳”标准要求将对全球贸易规则带来新的挑战和深远影响。发达国家掌握着较为先进的低碳技术，在碳减排标准实施上有着一定的优势，如欧盟法令规定:在2012年至2015年期间，欧盟新车的二氧化碳排放量应逐步由2005年的每千米159克降至每千米130克;美国和日本规定降为 155克。而我国则规定2015年实施新的油耗法规，相应折算二氧化碳排放量为161克。可见，我国碳减排标准与欧美日等发达国家的国际标准还存在着一定差距。

(四)对贸易农产品检验检测项目增加，绿色准入门槛提高

美国和欧盟都在试图促进自身绿色产业的发展，围绕绿色产品标准的谈判在新一代贸易投资规则中得以体现。国际上绿色标准将增加对贸易农产品的检测项目，扩大检测范围，并从抽检程序改为批检程序。同时，欧美等发达国家着力推进由国际标准化组织制定的一系列环境标准，尤其是ISO14000系列国际环境标准。该标准由14001至14100共100个标准号组成，是国际上专为保持全球环境，促进经济发展而制定的一套关于组织内部环境管理体系建立、实施与审核的通用标准。此标准成为企业进入国际市场的“绿色通行证”，它要求进入欧盟国家的产品在设计、生产、使用、报废和回收整个过程中都要达到规定的技术层次。这一标准是西方发达国家依照自身的经济和技术发展水平制定的，而我国多数企业由于受到生产、技术及资金水平的限制，其产品在绿色环保方面还无法达到发达国家要求的国际标准。如美国、欧盟、日本等发达国家和地区对纺织行业或企业的产品在纤维生产、棉花种植和处理、产品加工和制造及消费者使用等整个生命周期过程中的每个环节都规定了高层次的环保要求，并对进口纺织品规定禁用的染料高达108种，而其中有104种是当前我国国内纺织品企业依旧在使用的，这些原料所生产的纺织产品无法达到欧美等发达国家的绿色准入门槛。

表1 环境空气污染物一般项目浓度限值 单位:mg/m3

二、新规则环境标准给我国带来的挑战

(一)对中国企业国际投资产生影响

自实施“走出去”战略以来，中国对外直接投资(ODI)保持快速增长的势头，已进入吸引外资和对外投资并重的对外开放新阶段。然而随着我国企业“走出去”的步伐越来越大，出现了一系列的阻碍因素，除以往比较常见的劳资纠纷和文化差异外，新一代贸易和投资规则中体现的环境标准更是给中国企业在东道国的投资带来严峻挑战。中国企业“走出去”以后，在海外产品生产和加工过程中只能被动适应既有的国际环境标准，且这些标准基本上是由欧美等发达国家制定的，我国的海外投资企业在国际市场上缺乏一定的主导力和话语权，因而在生产过程中及生产完成后的废物处理等方面较难满足当地的环保要求。目前，我国对外直接投资企业很多涉及矿产资源和水利资源的开发与产品生产，然而这些“走出去”的企业有一部分在水污染排放和大气污染排放等方面依旧存在着依照国内排污限制标准进行的情况，形成较高的边际社会污染成本，给当地环境带来较大破坏，致使部分“走出去”的企业被迫关闭停产。

(二)削弱我国出口产品竞争力，对出口贸易产生抑制效应

首先，发达国家的高层次碳减排标准很大程度上超出了我国企业的碳减排技术能力。我国作为世界上的出口大国，正在走出口导向型的工业化发展道路，快速的工业化进程造成了大量的能源消耗，2009年，我国已超过美国成为世界第一大能源消费国和二氧化碳排放国。当前，我国的工业化和城镇化进程尚未完成，这决定了能源消费和碳排放在可预见的未来不会显著下降，而且我国的能源禀赋和产业结构，决定着化石能源在我国能源消费结构中占有较大比重，因而碳排放强度也将明显高于国际水平。这种情况下，发达国家从自身利益出发推行的“低碳”技术标准及“碳关税”政策，将直接打击我国制造业出口产品的低成本优势，为我国出口贸易带来严重阻力。如我国向美国市场出口的产品主要表现在纺织、服装、皮革制品、化工产品、陶瓷、玻璃及制品、机械设备及其他制造业等几个方面。但相比美国的同类产品而言，我国这些产品的碳排放强度远远高于美国(如图1所示)，在新一代贸易和投资规则的环境标准下，我国企业的出口产品将会因达不到国际碳减排要求而不得不退出国际市场。长期来看，为突破这种气候壁垒，使我国产品得以重返国际市场，就需要提高碳减排技术，控制出口产品的碳排总量，从而会增加低能耗原材料及减排新设备的购置成本，致使价格上升，一定程度上将削弱我国制造业出口产品在国际市场的竞争力。

其次，新一代贸易投资规则中设定较高的绿色准入门槛也将使我国对外贸易面临越来越多的绿色壁垒的挑战。由于发达国家对我国农产品中涉及人类安全和生态环境安全的检验和检测项目不断增加，检测标准也越来越苛刻，导致我国农副产品在出口市场份额、贸易机会、企业和商品信誉以及国外消费者对我国的食品信心等方面都受到了严重影响，很多企业的出口效益日渐下降。此外，在新一轮贸易投资规则谈判中，鼓励各参与成员国积极采用ISO14000环境管理体系国际标准对本国企业的环境行为进行严格规范并予以认证。目前全世界已有11000多家公司或企业获得了该项标准的认证证书，而我国仅有200多家。由于经济、信息、技术等方面的原因，我国对ISO14000标准的实行速度与规模远远滞后于发达国家，致使我国产品销售范围缩小、市场占有率下降，对出口贸易也产生了很大抑制效应。

(三)对我国形成新的环境压力，加剧污染程度

由于经济、技术等方面的原因以及比较竞争优势来源的差异，我国的环境标准低于新一代贸易投资规则谈判的国际标准。而欧美等率先完成工业化的国家，在产品生产制造和使用过程中，更愿意接受污染的控制和保护措施。我国作为发展中国家，环境制约相对宽松，在这个过程中必将受到来自发达国家进一步的环境压力。一方面，由于环境污染具有很强的外部性，且发达国家的环境标准较为严格，则企业在欧美等国生产产品时所需承担的环境成本将远远高于在我国生产同种产品时所应支付的环境成本。根据美国哈佛大学教授雷蒙德·弗农提出的产品生命周期理论，环境污染存在于产品从产生到消亡的各个阶段，而正是不同国家的环境成本比较优势的存在，促使污染产业在国与国之间不断发生转移。我国正处于快速工业化发展阶段，以牺牲环境为代价而引进外资、增强工业竞争力、发展经济的现象仍旧普遍存在，由此必然导致更多的跨国公司为获取环境成本差异的超额利润而从环境标准高的、管制较为严格的国家和地区向我国转移。另一方面，发达国家正在加快产业结构调整，以高科技、高附加值、高效益的新兴产业作为重点培育和发展对象，而那些高投入、高能耗、高排放的污染密集型产业或重化工业则会受益于我国较低的环境准入门槛而大量转移进来，将直接导致更多的资源消耗和污染排放，使我国成为其一定意义上的“污染避难所”，加剧我国环境污染的严重程度。

三、我国应对新规则国际环境高标准的具体策略

十八届三中全会明确提出建设生态文明，用制度保护生态环境，构建开放型经济新体制的指导思想，这与国际贸易和投资新规则的要求是基本一致的。面对国际国内复杂的新形势和新要求以及贸易投资新规则的环境标准给我国带来的各项影响及挑战，我国一方面应反对有些国家设置过高的环境标准并以此为理由来恶意限制我国产品向其出口，另一方面也应正确认识自身与发达国家之间存在的各项差距，并采取有力措施予以应对。

(一)对工业企业污染物排放统一监管，发展低碳经济，与国际环保标准接轨

1.完善污染物排放许可制度，加强排放控制

明确排污许可证作为工业企业排放标准的实施手段，禁止本国及外资企业无证排污和超标准、超总量排污;细化并完善浓度控制与总量控制相结合的工业废水污染物排放标准导则及“数值”限制和“技术”限制并重的工业废气污染排放标准。分行业、分区域规定废水、废气不同的排放限制、监测和监控要求，对高能耗高污染产业更要严格控制。同时，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物进行统一监控，严格制定各项环境法律法规政策标准，进行综合管理，增强企业家环保意识，使我国工业企业生产在废水、废气排放限度上逐步接近或达到国际水准，为我国对外投资企业“走出去”跨越所在国的环境准入门槛奠定基础。

图1 2012年中美两国总碳排放强度比较

2.加快推进低碳产业发展，降低出口产品的碳排强度

低碳产业发展已成为世界可持续发展的新趋向，也是积极应对贸易投资规则中气候壁垒的根本出路。我国应从技术、结构和制度等方面多途径地推动出口贸易产品的低碳化发展，加快转变能源资源的生产和利用方式，进一步提高能源资源利用效率，同时加大对低碳技术研发的资金投入，提高碳减排技术水平，加快培育太阳能、氢能等低碳产业体系，从根本上形成低碳清洁的生产生活方式和消费模式，逐步降低出口贸易产品的“碳足迹”和碳排放强度。此外在符合国情国力的前提下，应积极建设和完善出口产品的“碳标签”认证制度，与发达国家在产品碳排强度上形成互认，有效规避碳关税带来的不利影响。

3.大力推广实施ISO14000环境系列国际标准

IS014000作为一套科学有效的环境管理标准，其实施有利于我国突破绿色壁垒，提升出口产品的国际信誉。当前我国ISO14000认证工作仍处于刚刚起步阶段，各级政府应充分重视该项工作在当地企业的开展，制定和实施与该环境系列标准配套的相应法律法规，通过立法程序把ISO14000环境系列国际标准转化为国家标准，同时可为企业配置环境管理所需要的各种硬件设备，使更多的企业能够通过ISO14000的认证程序，从而提高我国产品的国际竞争力，拓宽出口产品国际市场。

(二)调整产业结构，引导外资投资结构转变

贸易规模决定了我国的经济增长速度，而贸易方式和出口产品的结构决定了我国产业结构的调整和转型力度。欧美等发达国家从自身利益出发重塑国际贸易和投资中的环境规则，无疑将迫使我国加大产业结构调整力度，促进产业转型升级。十八届三中全会提出了“以开放促改革”的发展思路，可见引进和利用外资仍是我国深化改革和发展经济的重要手段。面对新一代高标准的环境规则，我国不仅要积极推进产业结构升级，更要正确引导外资投向，促进其投资结构由劳动密集型的初级加工和高污染、低效率工业产业向高新技术产业、战略性新兴产业、高端制造业、绿色产业、现代服务业和节能环保产业转变。同时，可在外商投资项目中实施环境影响评价制度，对不同的外商投资行业，构建不同的环境效应评价体系，在这些外资项目引进前对其可能产生的“废水”、“废气”等主要污染物项目进行评估，以检测其是否符合我国的环境标准，从而能够提前预测到其可能产生的污染程度，有选择性地引进外资，以防止发达国家通过污染转嫁将我国作为其“污染避难所”。此外，我国需要进一步完善和加强国内重污染产业的环境立法，提高企业生产者及公众的环保意识。

(三)积极主动应对，并参与和引领环境新规则的制定

当前围绕国际经贸规则重构已在各个层面的贸易投资领域展开激烈博弈，虽然谈判出现了较大分歧，新一代环境规则一时还难以完全出炉，但在谈判进展期间，我国仍要主动作为，积极应对。首先，我国应密切跟踪并深入研究这些环境新规则重构的发展方向，通过调整国内的环境治理措施等来适应有利于我国经济发展和环境质量提高的相关规则，并在此基础上建议国家成立独立的环保专家小组 (下设各专门小组)，在国家自然科学基金的持续支持下，对国际贸易投资中新的环境规则进行综合、长期的研究。其次，我国应充分利用全球第一大贸易国和第二大经济体的国际影响力，积极参与和主导新一轮环境规则谈判。在双边、区域、诸边、多边等各个层面的谈判中代表广大发展中国家、新兴经济体及金砖国家的利益，推出有益于缓和我国与发达国家之间贸易摩擦，平衡与发达国家之间利益诉求的具有中国特色的新一代贸易和投资环境规则。虽然目前我国尚未加入TPP、TTIP的谈判，但仍可以从投资便利化多边协定如中美双边投资协定和中欧双边投资协定中搭建起我国与世界两大主要经济体之间的协商平台，寻求双方在新一代环境规则谈判中的对接点，达成互惠互利的谈判意见，为我国企业对外投资和产品出口创造出公平有利的贸易环境。再次，在应对气候变化的国际谈判中我国还须继续坚持“共同但有区别”的责任原则，要求发达国家对其历史碳排放和高人均碳排放负责且向发展中国家提供资金和技术支持，统筹社会发展并消除贫困，以确保我国保护气候和发展经济双赢局面的实现。

(四)构建开放型经济新体制，落实改革举措，加快实施自贸区战略

党的十八届三中全会对新一轮改革进行了顶层设计，“构建开放型经济新体制，落实改革举措”成为我国在改革攻坚期的新要求、新目标。我国应加快实施全球自贸区战略，特别是中韩、中日韩、中澳自贸区等，扩大同各国各地区之间的利益汇合点，在“区域全面经济伙伴关系(RCEP)”协议谈判中获得主动权，利用我国经济和贸易的地位优势，使我国成为环境规则制定的重要参与方，引导新一代贸易投资规则谈判朝着能给我国带来最大利益的方向发展。此外，积极推进中国(上海)自贸区这一“试验田”建设、完善自贸区各项政策也是当前的重要任务。上海自贸区在诸多方面进行的改革创新，有利于我国推动国内规制改革、适应新一代贸易投资规则，然而目前上海自贸区对贸易投资新规则的试验主要集中在服务贸易与投资、贸易便利化等方面，对新规则中的环境标准几乎没有涉及。因此，我国应在结合上海实际，扩大自贸区试验范围的基础上，推出关于环境保护的“负面清单”(即无负面清单列明的禁止情况时，企业投资才可获得环保准入)，以探索应对新一代贸易投资规则环境标准的具体经验。