中国在国际经济秩序中的定位及战略选择

陈建奇(副教授) 张 原(副教授)

金 融危机以来我国经济体量逆市上升，跃居全球第二大经济体，进出口总量跃居全球首位，我国与外部深度融合，外部经济体波动或者国际经济规则的调整都可能对我国造成巨大影响，我国必须加快对外谈判以构建有利于自身发展的国际经济秩序。同时，危机以来倡导贸易自由化的美欧发达大国率先挑起贸易保护，“中国威胁论”等持续升温，我国国际经济环境不容乐观。在此背景下，我国更加重视金砖峰会、上合组织峰会、APEC峰会及G20峰会等区域或者全球治理平台，除了稳定宏观经济的意图之外，还希望借此推动国际经济秩序的调整优化。然而，观察现代社会全球经济秩序变革历史，国际经济秩序的调整因必须破除既得利益而十分艰难、漫长。因而，如何客观评估国际经济秩序演变、挑战及应对成为我国开放宏观战略调整的重要内容。

一、国际经济秩序调整优化的核心问题:效率与代表性的权衡

国际经济秩序是某一时期国际交往中的国际行为主体彼此间为各自经济利益最大化而相互竞争、博弈形成的相对稳定的力量均衡状态。国际经济秩序表面上是各国对国际经济的诉求问题，实质上是国际公共产品如何定位、如何提供、谁来提供的问题，归根到底是各国在国际公共产品问题上的权利与责任问题。单一大国主导国际经济秩序尽管有助于国际公共产品的提供而具有较高效率，但由于其较难客观反映国际社会的诉求而有失代表性。相反的，过分强调代表性而让世界各国拥有平等投票权则会由于各国诉求千差万别而难以达成共识。从这个意义上说，国际经济秩序调整优化的核心就是如何权衡效率与代表性问题。

本次金融危机以来的经验事实也突出了国际经济秩序潜在的效率及代表性矛盾，内在揭示了国际经济秩序调整的必要性。2008年美国爆发金融危机，当时业界将此次危机与20世纪30年代大萧条相提并论，然而，截至目前离金融危机已经历了六年多，可以发现全球经济尽管遭受重大冲击，但全球经济仅仅在2009年衰退一年，从2010年至今全球经济持续保持2%以上的复苏增长速度。与此相对应的是，20世纪30年代大萧条引发世界主要国家持续长达四到五年的衰退，而且衰退幅度高达两位数以上，显示大萧条期间全球经济受到的冲击极为惨重。为何本次危机对全球经济的影响显著减轻?潜在重要的原因在于当代国际经济秩序相比之前具有明显的创新，G20峰会在危机来临后迅速上升为领导人峰会，世界主要国家借助G20平台积极开展国际协调促使各国携手一致共推超常规的财政货币刺激政策，有力促进全球经济较快复苏增长，规避了类似20世纪30年代的大萧条问题。

相比而言，20世纪30年代大萧条期间世界各国各自为政，国际协调不畅凸显国际经济治理效率低下问题突出。世界多数国家在大萧条期间禁止黄金流出以保障本国黄金储备的稳定性，促使缺乏黄金的国家放弃金本位制度，结果是货币大幅贬值，实行固定汇率制的国家总数由危机前占世界国家总数90%以上降为10%以下，货币出现竞争性贬值。其次，贸易保护主义现象严峻。大萧条导致全球总需求急剧下降，世界各国都面临经济下滑甚至大幅度衰退的问题，为促进各自经济发展，国际协调机制的缺失导致各国纷纷采取贸易保护主义。就连当时世界最强大的经济体美国，也采取了贸易保护主义的措施，即1930年出台了历史上最高关税的法律——霍利－斯穆特关税法，将关税提升10个百分点以上。再次，资本流动急剧萎缩。观察全球资本流动的数据，可以发现1929年大萧条期间全球资本流动创19世纪中叶以来的新低，金融资源全球配置效率大幅下降。

尽管G20成为本次危机以来国际经济治理重要的创新，但问题是为何G20能够比传统的G7/8发挥更重要的作用。这归根到底在于G20更具代表性。在20世纪70年代布雷顿森林体系崩溃后，全球治理平台由美国独霸转为美国主导的G7/8治理模式，当时G7/8集团经济总量占据全球70%以上因而具有代表性。而在本次金融危机爆发之时，用汇率标价的新兴及发展中经济体经济总量已经与G7/8不相上下，而用PPP购买力评价方法测算新兴及发展中经济体当前经济总量已经超过G7/8集团 (见图1)，在此情况下，通过G7/8所进行的国际协调就缺乏代表性。而G20经济体涵盖全球80%以上的经济总量，覆盖全球2/3左右的人口，代表性诉求促使 G20超越G7/8而成为更重要的全球治理平台。

尽管G20代表性比G7/8明显增强，但诸多经济体的协调难度却远远超过 G7/8。金融危机期间G20能够有效协调并且发挥作用的前提，关键还在于危机来临之后各国面对经济下滑的共同处境，各方“同舟共济”催生G20成员国超常合作，刺激的药方也适用于各国短期的止痛。然而，伴随着全球经济的复苏增长，世界呈现分化现象。欧洲深陷债务危机困境，有“失去二十年”之称的日本经济未见好转，美国经济经历了稳步的复苏，中国经济在V型回升后主动减速以推动结构调整，大宗商品价格下跌及地缘政治促使俄罗斯宏观经济不确定性增大。G20成员国多速增长持续分化的格局促使各方宏观政策分化，让各国再采用“统一药方”已经不合时宜，通过G20进行国际协调的难度加大在所难免，G20效率下降的难题越发突出。

图1 基于汇率及PPP方法测算的经济总量相对比重(1980—2017)

G20效率下降既有各国讨价还价的主观原因，也是各成员国经济形势不同的客观表现。从分类来看，G20成员国既有G7/8成员，也有金砖国家成员，还有其他发达经济体及发展中经济体成员。这些经济体处于不同的发展阶段，国际收支状况、经济金融开放程度、货币影响力等都有各自特点。尽管G20所倡导的全球经济“强劲、可持续、平衡增长”目标符合各方诉求，但由此滋生的政策对于不同国家具有不同的影响，让G20成员国采取协同一致政策的可能性在下降。尽管G20领导人峰会已经进行了八次，但除了自从金融危机期间G20成员国共同诉诸超强刺激的政策外，G20至今尚未取得实质性的合作成果。最具代表性的事项是G20倡导的IMF改革，将发达经济体在IMF中5%以上的投票权转给新兴及发展中经济体，但截至目前相关改革尚未落地，主要原因在于美国国会迟迟未能通过相关的方案。尽管美国以各种借口推迟，但实质上体现的是美国不希望弱化自身的国际金融话语权。

尽管G20效率弱化促使其影响力出现下降现象，但目前尚未出现比G20更有效平衡代表性与效率的平台，国际经济秩序代表性诉求促使G20具备继续发展的基础。如何提升G20效率成为当前国际经济秩序调整极为重要的内容，也理应纳入 G20峰会的重要议题。相比G7/8，G20仍然是较为年轻的全球治理平台，其效率提升只能借鉴其他治理平台的经验。结合现实来看，联合国虽然效率较低，但它也能解决一些重要问题，究其原因可以发现，重大事件往往不是由各国进行表决，而是通过联合国常任理事国投票解决，G7/8能够有效发挥作用很重要的原因在于美国占据主导地位。由此可以得出的经验是，G20的效率提升有赖于构建一个类似常委会的机制，该常委会成员要涵盖世界最大的发达经济体与新兴经济体，同时也应适当考虑其他系统重要性经济体，重大事项先在常委会中讨论通过，然后向其他经济体征求意见或者进行沟通协调，由此将有效解决效率提升并且兼顾代表性的问题。当然，历史经验表明国际经济秩序调整具有内在复杂性，但不可否认的是，新兴大国追赶伴随发达大国减速，世界经济格局调整促使世界大国开始步入推动国际经济秩序调整的博弈期。

二、我国在当前国际经济秩序调整中的定位:权利与责任的平衡

世界经济格局变化催生国际经济秩序转变，属于社会经济发展的自然规律，各国只能适应或者推动旧秩序的改变。然而，对于当前我国经济社会发展来说，未来不能采取被动适应全球秩序的方式，因为本次世界经济格局变化凸显我国成长的大国因素，我国不仅是世界经济格局调整的影响者，更是持续推动未来世界经济格局变化的重要力量。然而，国际经济秩序调整涉及既定游戏规则的变更优化，更触及相关利益群体的利益重新分配，本质上体现了大国之间的博弈，从而国际经济秩序调整往往非常困难。美国在19世纪末期经济总量就已经超过英国，但直到第二次世界大战以后美国才真正主导国际经济秩序。可以说，如果没有第二次世界大战的外部冲击，那么美国可能还难以主导全球秩序。因而，我国对于未来国际经济秩序转变应秉承积极开放的大国心态，客观评估国际经济秩序的创新调整，并且理性分析自身在国际经济秩序调整中的定位。

表1 2014年9月世界各国或者地区黄金储备总量及其排名 (前20名)

综合当前的诸多事实来看，我国仍然不足以主导国际经济秩序。有些评论认为随着经济总量持续增长，我国应主动推动国际经济秩序调整，改变美国主导全球秩序的现状，由此才能促进我国的快速崛起，否则我国将遭受美国的施压。事实上，我国经济成长确实内生调整国际经济秩序的诉求，但我国现有实力难以支撑主导国际经济秩序的需要。我国经济总量尚未跃居世界首位，科技、国防等综合国力依然比发达大国落后，这些预示我国缺乏主导国际经济秩序的能力，即使国际社会有意让我国主导全球秩序，那么由此派生的全球责任显然超过我国的实力，因为我国人均国民收入依然处于发展中国家的行列。如果从国际经济秩序核心内容的国际货币体系来看，人民币还不是国际货币，也预示着我国难以主导国际经济秩序。如果借鉴第二次世界大战以来美国取代英国霸主地位的经验来看，当时美国的重大优势在于其拥有全球2/3左右的黄金储备，而截至2014年9月我国黄金储备仍只有1000多吨，显著低于美国的8000多吨，在世界仅仅位居第七 (见表1)，体现当前我国主导全球秩序的困难。

我国仍然不足以主导国际经济秩序，但我国需要参与推动国际经济秩序调整吗?改革开放30多年来我国与外部社会加强了联系，揭示了国际经济秩序对于我国的重要性日益凸显。在此次金融危机之前，我国进出口总额占GDP比重曾经高达65%以上，当前也仍然在一半左右，表明我国经济一半以上与外部有关系。外部经济波动会对我国经济构成较大影响，金融危机以来世界针对我国的反倾销反补贴案例不降反升，而我国在应对这些贸易保护时却显得不够主动，反映了包括国际贸易规则在内的国际经济秩序调整对于我国越来越重要。

因此，我国应客观评估国际经济秩序的潜在问题，理性推动其完善优化。但这种目标的实现必然需要外部社会的认可，如果其他国家与我国没有什么联系，那么我国就难以有效推动相关秩序的调整。改革开放以前我国经济与外部联系不紧密，我国在国际平台上的话语权微乎其微，但当前我国GDP一半左右与外部有关系，从一个侧面也反映了我国经济的波动会影响其他经济体。本次金融危机以来我国经济对全球经济增量贡献持续上升，2008—2012年全球经济增长有1/3左右是靠我国拉动，表明全球离不开中国。在此背景下，国际协调就必须考虑中国因素，国际经济秩序调整也就离不开我国的参与。

综合来看，我国在国际经济秩序中的定位核心在于平衡责任与权利。超越经济实力的国际经济秩序地位会倒逼自身陷入责任困境，必须注重责任与权利的平衡，谨防外部过分夸大中国地位而出现被动。当前中国与外部深度融合，全球经济离不开中国，我国已经具备在重要领域谈判的主动权，应抓住机遇稳步推动制约中国国民经济发展的全球规则调整完善。从长远看，我国应淡化经济总量与国际经济秩序的联系，稳步提高综合国力，理性认识推动国际经济秩序调整的长期性、艰巨性。

三、我国推动国际经济秩序调整面临的挑战及战略选择

从上面分析来看，国际经济秩序对于我国的重要性日益凸显，同时我国对全球经济的影响也持续增强，国际经济协调需要考虑中国因素，预示我国迎来了参与国际经济秩序调整的重要时机。然而，当前国际经济秩序仍然由发达大国管控的局面尚未出现根本变化，我国的综合实力也有待加强，我国在推动国际经济秩序调整中面临着诸多挑战。

一是缺乏以我为主的区域或者全球治理平台。危机以来重要的全球治理平台G20尽管包括中国，但我国在其中的影响力与第二经济体的位置并不匹配，我国在 G20仍然是参与者而不是决策者。世界银行和国际货币基金组织等国际机构总裁均由美欧发达大国掌控，发达国家在这些国际机构中拥有重大事项的否决权，我国虽然在这些机构中的份额在提升，但仍然难以主导这些机构的运行。金砖峰会、上合组织峰会、APEC峰会等区域治理平台也不由中国主导。

二是承担国际公共产品的能力仍然有待提升。我国虽然经济总量较大，但人均GDP依然在1万美元以下，我国仍然是发展中国家，为此，我国承担国际公共产品的能力并不强。目前，有些部门认为中国“不差钱”，因为中国拥有近4万亿美元的外汇储备，可以大量承担国际公共产品的提供问题。这种观点忽视了重要的问题，那就是外汇储备并非我国政府的净资产，巨额外汇储备是由央行发行近30万亿元人民币购买的，外汇储备是央行的资产，而由此投放的巨额货币是央行的负债。我国政府如果要使用外汇储备，必须通过发行国债筹集人民币，然后再向央行购买。按照目前的汇率水平，我国政府要发行25万亿元左右的人民币国债，才能获得近4万亿美元外汇储备的使用权。虽然我国可以通过巨额外汇储备为全球提供公共产品而提升自身话语权，但由此导致国债飙升所滋生的巨大债务风险却难以忽视。

三是短期内难以提出适用于全球而且有利于中国深化国际经济合作的全球规则。尽管我国加入WTO以后逐步形成了全球的规则意识，但我国参与全球治理的经验并不丰富，对相关规则的理解有待深化。2009年美国提出TPP的时候，我国国际问题专家大多认为此举是美国重返亚太遏制中国之举，对此，当时相关专家建议我国不要加入TPP。然而，2013年美国提出TTIP的时候，相关专家才开始认识到美国搞TPP的战略意图在于绕开WTO而制定下一代全球贸易规则，此后业界改变先前的建议而呼吁我国尽快加入TPP以避免边缘化的风险。这件事暴露了我国参与全球治理的弱点，即看不懂全球规则。在此情况下，要想提出适合全球各国诉求而又优于WTO等秩序的全球规则显然并不现实。

上述三重挑战预示我国推动国际经济秩序调整的综合实力有待夯实，国际经济秩序调整极为复杂，归根到底是世界大国综合实力的较量和博弈，我国应秉承长期的心态推动全球治理变革。既然国际经济秩序调整漫长而充满不确定性，那么我国当前应该如何选择呢?最核心的是做好自己，当前重点在于开放促改革，加快完善市场经济体制，夯实承担国际公共产品的能力。市场经济是世界主要国家的共同经济制度，构建国际经济秩序必须服务于解决各国市场经济合作的低效、失灵。然而，我国当前仍然未能获得完全市场经济地位，这既有美欧阻扰的因素，同时也必须客观理性地看待我国市场经济亟待完善的地方。改革开放以来，我国持续推进市场经济体制改革，商品市场体系逐步建立并日趋完善，但要素市场体系的建设有待加强，能源、土地、资金等要素市场化有待加强，未来应考虑稳步推进商品市场与要素市场的协调统一，由此助推我国更主动地融入国际经济秩序。当然，我国经济发展的经验也告诉我们，内部主动的改革往往遭受各种阻力，通过开放倒逼国内市场经济体制改革完善或将继续成为未来我国完善市场经济体制的基本手段。

在深化改革完善我国市场经济体制的同时，我国经济有望保持持续发展，世界经济格局将进一步调整，推动国际经济秩序调整是我国大国发展的客观诉求，世界经济格局调整也内在要求我国在全球发挥更重要的作用。在此背景下，结合我国在国际经济秩序中的诉求，未来应着力推动关系我国核心利益的国际经济规则调整优化，积极倡导国际治理平台建设、国际货币体系、国际投资贸易规则等三大领域的改革。

首先，重视金砖国家、APEC、G20等治理平台建设，增强国际经济治理经验，稳步推动国际经济治理平台改革，稳步提升我国在区域乃至国际机构中的话语权。尽管G20效率面临持续下降的风险，然而，在没有更好的平台出现之前，我国应重视发展G20平台，因为G20平台比G7/8更大的进步在于其包括我国，我国有了参与全球治理的机会。当然，不管是什么国际平台，目前大多由发达经济体管控，我国还难以顺利推动相关改革，因此必须探寻新的治理机制，短期内区域治理平台创新将是重要的突破口。习近平主席在执政以来尤其重视参加金砖峰会、上合组织峰会、APEC峰会等区域治理平台，并且提出了构建金砖国家开发银行、上合组织开发银行、亚洲基础设施投资银行等重大倡议，得到了相关国家和地区的支持认可，这在一定程度上提升了我国在区域治理平台的影响力，同时通过这些平台倒逼世界银行等全球机构治理规则的调整。更重要的是，通过区域治理平台倡导设立的这些机构有助于解决我国短期的经济问题，即通过这些开发性金融机构重点支持“一带一路”互联互通基础设施建设，释放中国承担高铁、公路等基础设施建设的比较优势，促进中国水泥、钢铁等原材料及商品输出，解决产能过剩并且促进宏观经济稳定。

其次，国际货币体系是涉及我国当前经济利益最核心的国际经济规则，我国应理性评估国际货币体系并且力推相关改革，促进国际货币体系调整优化。金融危机以来发达经济体量化宽松政策导致国际货币面临贬值问题，国际社会对此普遍关注，但最为关心的是我国政府，因为我国持有3万多亿美元的外汇储备，国际货币的贬值将直接影响我国巨额外汇储备的购买力。我国应积极推动国际协调，审慎应对国际货币发行国量化宽松政策引发的货币贬值预期。但是我国在该问题的谈判上陷入了不利的局面，当前我国货币供应量M2占GDP比重已经达到180%以上，位居G20国家首位，而美国货币供应量M2占GDP比重仅仅60%多，而且我国央行资产已经超过美联储、欧洲央行、日本央行而成为全球最大央行，如果我国要求发达经济体重视财经纪律，那么发达经济体可能会质疑我国的货币超发问题。对此我国颇为被动，解决问题的核心在于推动国际货币体系改革。

对于我国来说，促进国际货币体系改革的突破口在于人民币国际化。通过增强经济、金融等各方面实力，逐步让人民币走向世界并最终扮演国际货币职能，由此解决我国被动累积外汇储备的问题，也有助于我国未来提升国际金融话语权。然而，美元、日元、德国马克等货币国际化历程表明一国货币能否国际化最终有赖于市场的选择，而不是一国宏观政策的主导。从这个角度看，人民币能否国际化最终还得取决于市场的竞争，十八大及三中全会报告没有提人民币国际化是非常理性的选择。当然人民币国际化不是手段并不代表我国在人民币国际化方面无所作为，相反的，我国政府可以推行一系列有助于实现人民币国际化的改革，即着重消除制约人民币国际化的各种因素。

人民币要国际化首先应当解决的是人民币能够流出流入，国外可以通过资本账户兑换获得人民币，同时外国持有人民币也可以借助资本账户开放而回流国内市场投资保值。因而，人民币国际化涉及的资本账户开放改革将难以回避，否则人民币国际化将成空话。当然资本账户可兑换改革并不意味着完全放开资本管制，而是可以根据本国经济金融安全发展等需要而适当保留资本流动管制措施。资本账户如果实现可兑换，那么将倒逼国内利率、汇率市场化改革，否则行政管制的利率、汇率将引发资金套利套汇，导致金融市场的混乱，而且容易造成资金价格的巨大不确定性，外部对人民币缺乏信心，其国际化之路也就受到制约。

再次，我国不仅已经成为贸易大国，而且也是世界对外投资大国，我国必须重视国际贸易投资规则创新。我国当前进出口贸易总额已经位居世界首位，与加入WTO之前的情形已经有了很大不同，我国应理性认识到当前已经是贸易大国，未来再大幅开拓国际市场的边际空间不大，当务之急是稳定现有市场，目前的市场大部分是基于WTO框架取得的，从而短期内我国应坚持WTO谈判，促进国际市场的稳定。另一方面，加强与周边协调合作，积极推进亚洲自贸区的建立，注重区域一体化对贸易增量的贡献。目前美洲有北美自由贸易区，而欧洲有欧盟经济一体化，但亚洲仍然没有自贸区，我国应通过积极推动周边国家贸易自由化并最终实现亚洲或者东亚经济一体化，那么将有望在增量上提升国际贸易空间。

与国际贸易相比，我国应更加注重推动国际投资规则的创新调整，使之有利于我国海外投资的发展壮大。2012年我国对外投资存量占GDP比重仅为6%，若未来达到世界20%～30%的平均水平，那么对外投资未来十到二十年将增加3万亿～5万亿美元以上，我国未来将成为世界上对外投资最大的国家。在此背景下，我国应注重海外投资利益的保障，更重要的是推动其他国家降低投资壁垒，避免出现类似国家安全等各种非常规审查，营造良好的国际投资环境。2013年举行的第五轮中美经济战略对话上，中美双方同意，以准入前国民待遇和负面清单为基础开展中美双边投资协定实质性谈判，这是良好的开端。未来应加大力度促成准入前国民待遇与负面清单的谈判，从深层次上解决我国巨大海外投资需求问题。