新型城镇化视域下河南城乡一体化面临的体制障碍及应对分析

苏如娟

（河南教育学院 思政部，河南 郑州450046）

新型城镇化和城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，是全面建成小康社会的必由之路，也是经济社会进入新阶段的重要标志。要解决城乡二元结构问题，关键是要实现城乡一体的统筹发展。截至2014 年底，河南城镇化率达到45.2%，比上年提高了1.4 个百分点，城乡一体化发展取得了新的进展，但与全国城镇化率54.77%相比要低将近10 个百分点，其城镇化发展滞后显而易见。对于河南这样的人口大省和农业大省而言，城乡一体化更是一个复杂的系统工程，对于构建社会主义和谐社会和全面建成小康社会显得尤其重要。因此，如何打破城乡二元结构的制度瓶颈，对于实现河南城乡一体化发展具有重要意义。

1 河南城乡一体化面临的体制障碍

推进城乡一体化发展是一个长期而又艰巨的系统工程。近年来，河南在推进城乡一体化方面取得了重大成就，然而，长期形成的城乡二元结构使河南城乡一体化面临着诸多体制障碍。

1.1 户籍制度障碍影响农业转移人口市民化

现行户籍制度是在计划经济体制下形成的,原本只是一项登记制度,但实际上却成为控制人口流动的行政手段或工具，被人为区分为城镇户口与农村户口。但随着城乡一体化改革的推进,户籍制度的瓶颈束缚作用日益彰显，成为二元社会结构得以形成的根源性因素,并由此带来社会地位与社会权利的差别，进而形成城乡差别。户籍制度实际上不仅仅是户籍问题，还包含了和户籍相关的一系列福利待遇问题。虽然户籍对于人口的流动管制已经放开，但相关配套政策大多没有及时跟进，利益关系固化和落户“门槛”过高，使得农民被排斥在城市社会保障体系之外，无法在子女教育、就业、医疗、社会保障等方面享受与城镇居民均等的公共服务，难以真正融入城市。

1.2 社会保障制度障碍不利于农村劳动力的转化

目前，我国社会保障制度以职业、身份作为参与社会保障制度的前提条件，职业和身份的不同意味着在享受社会保障水平和项目上存在严重的差别，首先体现在城乡社会保障项目之间的不均等。城市已经建立起了一套完整的社会保障体系，而农村社会保障还处于一个很低的水平，社会保障项目还不齐全。至今，农村还没有失业保险、工伤保险和生育保险等险种，在某种程度上，农民还是以传统的土地和家庭为保障。其次，城乡社会保障水平不均衡。农村不仅在社会保障覆盖率方面远低于城市，而且在社会保障支出水平上也有很大差距。

1.3 投融资制度障碍影响城乡一体的市场体系构建

首先，金融支农缺位，农村投融资渠道单一。在我国，金融支农的力度不大，农村很多实际的、有偿还能力的并且是能够有效盈利的资金需求不能得到满足，流动性资金受制约进而影响农民增收目标的实现，相对城市而言,农村金融市场动脉“造血”功能的发挥十分有限。其次，信用评价体系和信用担保体系缺失，制约着金融机构对农业产业化的信贷支持。目前，广大农村地区的信用评价体系与信用担保体系尚未完善，而银行对信贷资金的安全性和效益性要求在不断提高，相比之下，农业的产业化受到自然风险和市场风险的双重考验，获得银行的信贷资金支持的难度相当大,这种现状直接制约着农业的产业化经营发展。

1.4 土地制度障碍制约城镇集约发展和农民增收

首先，土地性质的不同使得城乡土地收益不均。城市土地的性质为国有，可直接上市交易，也可以抵押贷款，而农村土地的性质是集体所有，既不能直接上市交易，也不能抵押。在城镇化发展进程中，城镇要在空间上扩展，就通过国家征收农村集体所有的土地，将土地性质变为国有，再上市交易。在对农民集体所有土地进行征收时，征地补偿不是按照土地的市场交易价格，而是按照土地原有用途的收益进行补偿，补偿标准明显偏低。因此，农用地转变为建设用地后所产生的土地收益空间巨大，地方政府成为最大的受益者，这样的土地收益分配格局将刺激地方政府多圈地、多卖地和土地的低效利用。其次，现行土地利用政策还存在其他一些缺陷，不利于城镇化健康发展，如各项规划不相衔接，制约了土地利用总体规划对城镇发展建设用地的总体控制和协调；市场对土地资源进行优化配置的基础性作用尚未充分发挥，在土地供应上存在划拨和有偿使用的“双轨制”，不利于城镇土地的合理配置[1]。

1.5 教育制度不公平障碍影响城乡一体化长远发展

河南省的基础教育资源远未实现均衡发展，农村基础教育与城市存在很大差距。首先，城乡基础教育经费投入差距较大，城乡居民之间接受教育的机会不均等。城市居民可以享受优质教育资源，而农村居民只能享受很普通的教育资源。城市学校硬件设施配套齐全，不仅拥有校园广播网、多媒体教室、体育器械和藏书丰富的图书馆，而且学校食堂、卫生间等卫生状况也很好。而农村配套措施与城市相比则不可同日而语，计算机技术及配置十分落后，只能教给学生学习打字等一些基本知识，部分计算机甚至不能使用；图书馆虽然建筑面积不小，但藏书数量屈指可数，有的甚至仅以百计；食堂、卫生间也大多较为简易，卫生水平差，学生的饮食存在安全隐患。其次，城乡师资配置差距大。一方面是“量”的差距，城市师资相对过剩，而农村师资不足；另一方面，城乡师资之间还存在着“质”的差距，城市教师一般学历层次较高，而农村教师相对学历层次较低，甚至存在一些没有受过正规高等教育的民办教师。

2 新型城镇化视域下河南城乡一体化体制创新的对策建议

实现全面建成小康社会和全省现代化，推进河南城乡一体化进程必须消除体制障碍，真正让城乡居民享受公共服务的地位平等、发展机会均等。

2.1 改革户籍制度，形成人口自由流动机制

城乡分割的二元户籍制度不仅成为河南省城乡一体化发展的主要体制性障碍,而且还是其他体制性障碍产生的主要根源。因此，改革户籍制度是推进河南城乡一体化发展的前提和基础。

2.1.1 降低落户门槛，有序推进农民工市民化

各地要在综合考虑城市规模和综合承载能力基础上，以就业年限、居住年限和缴纳社会保险年限等条件为基准，因地制宜，制定公平、公正的落户标准，按照存量优先，逐步推进的原则，分期、分批、有条件地解决在城镇有较稳定职业和住所的农民工及其家属落户问题，使城镇化的潜能在可控范围内稳定释放出来。

2.1.2 剥离附着福利，协调推进户籍制度的配套改革

调查显示，农民工希望在城镇得到的不仅是一纸户口，而是户口背后实实在在的就业机会、工资待遇和公共服务等，户口只是形，公共服务和均等机会才是实。因此，深化户籍制度改革必须要与劳动就业、土地管理、社会保障等诸多领域的改革结合起来，整体安排、协调推进。否则，户籍制度附着的福利功能就难以剥离，户籍改革就是一句空话。

2.2 改革社会保障制度，完善城乡社会保障体系

推进新型城镇化发展，必须改革社会保障制度，建立健全统一的社会保障体系，实现社会保障的城乡对接与区域统筹。

2.2.1 加强社会保障法制建设，提高社会保险统筹层次和共济能力，实现社会保障全覆盖

由于农村社会保障体系不健全，应加大社会保障立法力度，建立完善农村社会保障法律体系，实现城乡社会保障制度的有效衔接。同时要扩大农民工参加城镇社会保障的范围， 加大保障力度，提高参保率，并逐步将农民工纳入城镇最低生活保障覆盖范围，让农民工真正享受到均等化的基本公共服务和社会保障。

2.2.2 健全和完善覆盖城乡居民的社会保障管理体制和便民快捷的服务体系

首先，理顺社会保障行政管理体制，建立与之统筹层次相适应的社会保险管理体制，有效利用各种管理资源。其次，加强社会保障信息化、专业化和标准化建设，规范和优化社会保障管理服务流程，实施精确化管理，提高服务水平，加快推行社会保障卡， 努力实现为城乡所有参保人员“记录一生、保障一生、服务一生”的目标。

2.3 创新投融资方式，构建多元化的投融资机制

深化城镇建设投融资体制改革，创新投融资方式，充分利用市场化手段，按照统一规划、竞争有序、加快发展的要求，构建体系多层次、产品多样化、渠道多元化的投融资机制。

2.3.1 构建分工合理功能互补的金融机构体系

创新面向“三农”的金融服务，统筹发挥商业性金融、 政策性金融和合作性金融的作用和功能，放宽市场准入门槛，支持具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，以解决新型城镇化建设的融资缺口，保障小城镇建设和农业现代化发展所需资金。打造商业性与政策性金融并存、间接融资与直接融资并存的分工合作的多层次、多元化、可持续的金融服务体系。

2.3.2 创新金融工具，不断扩大投融资渠道

首先，规范投融资平台运作，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式和途径，鼓励和吸引社会资本、民间资本和境外资本投入城镇基础设施和公共设施建设、经营与管理。其次，开发金融产品，发行城镇建设债券。通过城镇建设的投融资体制改革，实现投融资渠道多元化，缓解城镇居民需要与城镇基础设施供给的矛盾，保证城镇化发展建设资金的可持续性。

2.4 创新土地制度，完善土地集约利用和增值收益分配机制

土地是农民的命根子，也是城镇化进程中的重要载体。因此，只有稳步推进土地管理制度改革，才能切实保护农民合法的土地权益，让农民真正分享城镇化和现代化成果。

2.4.1 健全土地流转和征用制度，规范土地流转市场机制，完善征地补偿机制

制定和完善农村建设用地使用权流转的相关政策法规，探索城乡集体建设用地流转模式，在严保耕地资源和确保粮食安全与生态安全的前提和基础下，逐步放开农村集体建设用地流转限制，允许集体建设用地与国有土地同权进入市场上市交易， 逐步形成城乡一体的建设用地市场，使农村集体建设用地与城镇建设用地真正实现同地、同权、同价。同时，合理确定国家、地方政府、集体和个人在土地增值收益中的分配办法，提高征地补偿标准，保障农民在土地征收中的主体地位， 提高农民在土地增值收益中的分配比例，增加农民收益。

2.4.2 规范土地使用制度，形成土地集约利用机制

统筹城乡建设用地市场化，严格把控城乡建设用地供给量，按照规范化、法制化、集约化、科学化原则进行招投标和开发建设。要加大城镇闲置和废弃土地资源的再开发利用，盘活城镇建设用地存量，合理规划布局，集约节约用地，提高土地利用效率，增强土地承载能力，促进城镇化集约发展。

2.5 改革教育制度，彰显教育公平，确保城乡居民共享优质教育资源

教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。因此，只有改革城乡分割的教育管理体制，统筹城乡教育发展，才能使城乡居民在教育机会、教育过程和教育结果等方面实现真正的平等。

2.5.1 搭建城乡教育互动平台，建立多元化城乡教育对接机制

首先，健全和完善城乡教师和校长流动机制，实现城乡校际的无障碍流动；其次，实施“以省为主”的财政体制，实现城乡教育经费管理的责任主体对接。当前，我国实行的是“以县为主”的财政体制，由于县域经济发展状况以及财政投入能力的不同决定了当地城乡义务教育发展的差异，因此，实施“以省为主”的财政体制，可以弥补县级政府无法协调城乡教育不均衡这一缺陷。

2.5.2 统筹城乡教育投入，建立教育资源均衡机制

首先，强化农村师资队伍建设。积极支持农村教师参加业务培训活动，并鼓励农村教师提高自身学历水平，在晋升职称时对获得结业证书的教师予以优先考虑。其次，加强农村教育基础设施建设，积极支持农村现代化远程教育发展。在改善办学条件和建设安全校舍的同时，还要利用现代教育信息技术，发展农村远程教育，切实促进农村教育信息化发展，真正实现城乡教育资源的共享。

[1]宋伟.传统城镇化路径反思与河南新型城镇化路径选择[J].区域经济评论，2013（3）：126-127.

[2]陈伯庚，陈承明.新型城镇化与城乡一体化疑难问题探析[J].社会科学，2013（9）.

[3]张军.推进我国城乡一体化的制度创新研究[D].长春：东北师范大学，2013.