浅谈我国行政管理模式的变迁

王 楚

王楚/广东肇庆市委党校科社教研室主任（广东肇庆526020）。

我国行政管理模式的转换对于经济体制改革成功具有极其重要的作用。我国行政管理模式自1949年发展至今可分为三个阶段，1949-1979年的专断—压制型、1979—1990年的压制—缓和型、1990年至今的缓和—参与型。在第一阶段，行政法严重限制了个人的自由，而现代行政法具有较高的控制行政权，因此其没有立足之地和生存空间。在第二阶段，个人获得了一定的自由，社会逐渐需要控制行政权管理，自此慢慢生成了具有治理工具特征的现代行政管理法。在第三阶段，个人自由空间进一步扩大，使个人和国家的对抗逐渐“缓和”，个人也“参与”行政过程，使行政的目的性、合法性大大提高。现代行政法借鉴了很多先进的理念、制度，改造了原来的“行政管理之法”，“管理行政之法”取而代之。

一、专断—压制型

（一）专断—压制型的基本特征

在1949-1979年间，由于政治斗争的需要，国家动员广大群众不断发起政治运动，用暴力机器强行压制个人自由，个人也会由于压制而被动员起来成为国家特定政治目标实现的主要工具和力量。专断—压制型行政模式实际上是指将个人自由压制到极限，“恣意”是这种行政模式的基本特征。具体表现，一是若某一决定对个人不利，并不会公布明确的理由，常常在官方发布中直接采用“经研究决定……”的句式；二是行政权的行使缺乏程序性规则和实体性规则，常常是通过上下级“命令—服从”的关系控制行政权力；三是行政权力的边界比较模糊，可以无限扩张，不管是多么纯粹的独立私人空间，也允许行政权力随意进出。

在专断—压制型行政模式下，个人没有民主和自由，个人自由与权利均是国家赐予的，国家可以随时收回。个人若想挑战行政权力，则国家必然会进一步加强对个人的压制，并不会“招安”个人挑战者，或者将这些挑战力量释放，绝不会协商。因此，在这种政治文化氛围下，只有国家的“批准”才可拥有个人行使的权利，才可享受自由，有了国家才有个人。比如户籍制度，国家制定法律把公民划分为“乡下人”和“城里人”，并且制定了相应的权利、义务体系，将“乡下人”局限在一块土地上，“城里人”局限在一个单位中，个人只有依靠土地或者单位才可以生存，国家就是利用这种无法摆脱的生存关系控制个人自由。因此，专断—压制型行政管理模式实际上体现的是一种层级制度，根据利益的不同制定出不同的等级保障制度。

（二）专断—压制型政府的行政与治理

自从20世纪50年代实现农业集体化后，农民个人只能借助集体经济组织才可获得生活资料，后来又制定了人民公社制度（生产大队、小队、家庭、个人），实施“叠床架屋”的治理方式，导致农民个人对于集体经济组织的依赖程度更高，也会服从支配。同样的，城镇居民属于国家机关、工厂或者学校等单位管辖，个人只有每个月领取布票、粮票等生活所需票证和工资维持生活。由此可见，国家权力已经渗透全社会，不管是农民还是城镇居民，都承受着国家制度的无限束缚和多重压力。虽然农民和工人具有主人地位，但实际上只是国家开展政治运动的工具和力量。在这一时期，政治中的“阶级矛盾”非常突出，专断—压制型行政的核心是阶级压迫，社会根据某种政治标准将个人分为敌、我两大阵营，而国家不管是对人民内部矛盾还是敌我矛盾都采用“专断—压制”的治理方式。这不仅会压制个人行为，也会压制个人思想，对个人行为的惩罚也是为了改造个人的思想。在思想观念方面，专断—压制型行政模式都使人从内心深处明白必须进行“革命”，提高人们的政治觉悟。

二、压制—缓和型

（一）压制—缓和型的基本特征

在1979-1990年间，国家为了满足对外经济开放、农村家庭联产承包责任制的需求，慢慢缓和了对个人自由的压制，适当扩宽了个人活动空间，个人对于集体、单位的依赖程度逐渐降低，虽仍然存在一定压制，但逐步形成压制—缓和型行政管理模式。其基本特征，一是仍然存在个人压制，但个人压制慢慢转变成国家管理社会有序性的一种管理、控制手段。二是国家承认个人拥有自身的权利，也承认个人自由，出台了一系列维护个人权利和自由的相关法律制度，但是要求个人权利及自由应在国家容忍的限度内。三是国家开始重视法律制度，不再依靠指示、政策行使行政权力，而是借助法律约束性。由此可见，国家的治理方式也在发生改变，使国家权力和个人自由之间的压制、矛盾慢慢缓解。因为高强度压制行政的手段显得比较暴力，社会常常会质疑国家行政权的正当性及合法性。虽然民众并没有以公然抵抗来表示自己的怀疑，但是不配合、不响应，更多的时候以沉默回应行政，这样会更难处理。国家意识到这个问题，深刻地反思只有转换行政管理模式，才可以继续更好地治理社会。

（二）压制—缓和型政府的行政与治理

原来的行政管理主要是依靠运动、政策进行政治统治，压制—缓和型行政管理模式逐渐转变为采用程序、规则进行治理，实际上表明国家已转变政治统治策略。1985年，我国开展“全民普法”，民众已经意识到法律的重要性，这给政治统治技术的策略转换提供了一个良好的社会基础。“全民动员”在专断—压制型行政中常常被用作实现政治目标、贯彻落实政治任务的手段。高强度的压制行政慢慢弱化，“依法执政”的理念得到认可和重视。法律作为一种观念、一种规则，走进民众的日常生活中，人们学会从法律的角度评价他人行为的正当性、合法性。国家在1986年修改了《治安管理处罚条例》，提出受到处罚的人若对处罚结果不满，可以继续向公安机关提起行政诉讼，这说明国家已经提供法律途径便于个人维护自身的权利。但是实际上，这不是指无条件支持，个人不可以向公安机关治安管理的“实效性”发起挑战，导致民众常常不会在第一时间想到通过法院来维护个人权利和自由，而是向责任者的上级机关提出自己的诉求。这样会使民众认为法律是一种异己力量，怀疑依法执政的公正性、合法性。

三、缓和—参与型

（一）缓和—参与型的基本特征

国家在1990年开始实施的《行政诉讼法》，全面改写了行政法上国家和个人之间的关系。个人压制逐渐淡出，国家行政通过吸收广大公众主动参与行政过程，使行政权获得合法性、正当性，自此，缓和—参与型行政管理模式逐渐形成。这种模式的基本特征，一是原本个人和行政之间的对立关系转化为合作关系，国家和个人都认识到合作可实现自身利益的最大化。这种合作关系要求国家将其行政过程对广大民众开放，使民众能够主动参与行政过程，并且大胆表达自己的意见，更容易接受行政决定。因此，在政治方面必须尊重个人的言论自由，通过法律途径解决由于言论自由导致的各种争议。二是虽然在形式上法律已经拥有一定的地位，国家也从以往的依靠政策行使行政权力转变为依法行使行政权力，但是依法行政中法律的“工具”色彩仍然比较浓重，并没有彰显其约束功能。三是在行政中，个人不再是受行政权支配的客体，而是可以和行政站着对话的主体。缓和—参与型行政管理模式逐渐登上行政治理的前台，传统的行政管理模式会慢慢淡出。

（二）缓和——参与型政府的行政与治理

解除了对个人的压制，公众会参与行政过程，个人的权利和自由得到充分肯定，法律也在行政中获得应有的地位，我国已经开始走向“依法行政”。但是对于地方政府而言，并没有完全实现依法行政，实际上地方政府是一级商业机构，利益的驱使决定地方政府不依法执政的本质。在缓和—参与型的行政管理模式中，提高依法行政意识，学会灵活运用正确的法律手段解决实际问题应引起决策高层的重视。个人自由度对于社会发展及国家经济发展的高度、深度有直接影响，也是国家国际形象及地位的重要体现。只有自立、自由的主体才可以促进国家的长远发展，因此，现代行政法不仅需要政府依法行政，也需要公民能够理性、成熟地参与行政过程，能够和行政进行良性互动。

综上所述，行政管理模式转变是导致现代行政法变迁的重要影响因素，只有不断改革、创新国家行政管理模式，才可以摒弃旧的行政管理方式，提高行政管理的合理性、合法性，促进法治的向前发展。

[1]章剑生.我国行政模式与现代行政法的变迁[J].当代法学，2013,4.

[2]崔卓兰，蔡立东.从压制型行政模式到回应型行政模式[J].法学研究，2002，4.