社会组织的社会治理功能探析

侯国凤

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

社会组织的社会治理功能探析

侯国凤

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

创新社会治理大背景下，社会组织的广泛参与已成必然。社会组织参与社会治理的应然功能使得其获得社会承认成为现实，但是鉴于主客观等方面因素的影响，如何有效对接政府、应对市场，社会组织能否最大限度地践行社会治理功能，又存在实然的局限。因此，基于“形成现代社会组织体制”为目标，探讨我国社会组织如何有效发挥社会治理功能具有重要意义。

社会组织；非营利性组织；社会治理；公共职能

党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”的新论断，明确指出了要不断“改进社会治理方式”、“激发社会组织活力”。这也就意味着党和政府进一步认可了社会组织在全面深化改革、创新社会治理体制过程中的重要作用，作为社会治理的重要主体，将与政府、市场等多种力量共同平等参与社会公共服务。社会治理创新的核心在于要改进原有的政社不分状态，促进政社分开常态化。而政府放权和社会接权自然也就是政社分开一个问题的两个方面，政府已开始放权，社会是否具有能力接权？社会组织是否具备了足够的能力呢？如何才能使社会组织能够更好地承接政府转换职能？为此，本文基于社会组织与社会治理的关系，结合实际系统分析社会组织的社会治理功能，以有效推进社会组织参与社会治理。

一、社会组织与社会治理的逻辑契合

在全球范围，社会组织作为一支独立于政府体系之外承担一定公共职能的重要力量。从上世纪80年代以来，在政府和企业体系之外，应解决现代化进程中出现的各种社会问题的需要而产生，得以迅速发展。目前已经活跃于现实生活的方方面面，表现出与政府组织在功能上具有较强的互补性。而全球化趋势又增加了社会组织的影响和作用，不同国家在不同的发展阶段或不同的社会发展领域，社会组织与政府组织的关系又呈现出复杂性、多样性，既有鼓励，也不乏限制。不过发展至今，真正对社会组织直接禁止的国家已很少，大多已介于鼓励与担心之间。在欧美等发达国家，非营利性组织的发展与政府改革已经成为一个问题的两个方面:非营利性组织的发展是政府改革的重要背景和推动力量，而政府改革则是非营利性组织发展的重要条件和历史机遇。在我国的情况也类似，随着民间非营利性组织的兴起和迅速发展，并在社会发展领域起着越来越重要的作用，党的十七大报告明确承认了非营利性组织的政治地位，将非营利性组织、非政府组织、民间组织等，统而归之为社会组织。党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”的新论断，明确指出了要不断“改进社会治理方式”、“激发社会组织活力”。也就意味着新的政府、市场和社会组织并存的格局已经基本形成，这是我国社会发展的需要，也是势所必然的结果。可见，社会组织是在社会发展过程中社会结构不断分化的基础上兴起发展的，是各种社会力量博弈的结果；同时作为社会发展博弈的结果，社会组织又会被不断卷入新的社会博弈中去，成为社会博弈的一个重要主体，其作为一支重要力量不断参与到社会治理进程中去已成为事实。

二、社会组织参与社会治理的应然功能

作为全面深化社会治理改革的一个重要内容，社会组织参与社会治理创新，既是对原有传统的、政府独导的社会管理体制的改革，又是前所未有的社会多元参与治理的组织制度创新。鼓励、支持社会组织发展，使其成为与政府、市场体系并存的第三支力量，对于推动我国社会治理创新，特别是在那些政府做不好、不便做或者市场不愿做的领域发挥其功能，推动社会发展具有重要意义。

1、社会组织是社会治理的重要主体

当代社会生活的现实中，政府在社会治理过程中的最重要、最主要的主体地位毋庸置疑，但政府并不是唯一的主体。十八届三中全面明确提出“社会治理创新”，由“社会管理”到“社会治理”并非简单的一词之变，而体现的是我党执政理念的根本转变，正在由传统的政府一元管理转向社会力量广泛参与的多元治理。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制建设目标要求发挥“社会”在社会治理中的积极作用。社会组织作为社会治理的重要主体之一，必须要做好政府的伙伴，主动承接政府承受不起、也不应该继续承担的职能，起到政府起不到、也不应该起的作用，“彼此之间完全应该、也可能形成社会治理和服务的合力”[1]。在社会治理中，社会组织作为政府不可替代的主体，是由其民间性、自愿性、组织性、非营利性、自治性等基本特征所决定的。正是这些基本特征，使其在参与社会治理过程的某些方面能够比政府更有优势，更具灵活性，更易于获得社会认同，更能促进社会自治。

2、社会组织的资源整合功能，可为社会治理聚集社会资本

相对于企业和政府而言，“非营利性组织有一个重要的社会功能就是动员社会资源”[2]。具体而言，通常表现在各种社会组织不仅可以通过公益性、慈善性的募捐活动筹集款、物，吸纳社会捐赠资源，而且可以通过发动志愿者参与到各种公益活动中去，动员并形成广泛的志愿服务资源。通常情况下，虽然社会组织既不能像政府通过税收获取公共资源，也限制了其像企业那样通过生产经营获取市场资源，但是由于其志愿、公益、互惠、合作、公信等属性，不仅有利于将人们之间的利益融合和关联起来，并建构合作性群体，而且能够通过组织内部效应，对其成员进行社会化，使之融入某种文化之中，并使其在信任和合作之中增进共同利益。这样，也就赋予了其动员社会资源的广阔空间。社会组织的这种资源动员机制，就其本质而言，可以说是建立一种在社会各界对于其所倡导的志愿、公益理念的认同基础上的“信托”关系，社会各界基于对社会组织的信任，将款物等资源支持委托给社会组织，让其聚集起来，去办公益服务。这样，在一定程度上，社会组织动员聚集社会资源，也就成为了一种有别于国家税收和市场交换的资源配置机制，拓宽了原有国家调度、市场交换的资源整合边界，可以为社会治理创新聚集更多的社会资本。

3、社会组织的服务功能，能够提升社会治理的效率

如今，社会对于公共服务的需求越来越高，但传统由政府独自承担公共服务或物品提供难以满足发展需要，而通过市场提供则又存在“搭便车”或供给不足等局限。正如斯蒂格利茨所言：“对那些提议对市场失灵和收入分配不平等采取政府干预的人们，经济学家提醒他们也不要忘记政府同私人市场一样是有缺陷的。政府并不是某种具有良好意愿的计算机，总是能够作出对某个社会有益的无私决策”[3]。因此，在市场失灵与政府失灵的情况下，许多国家逐渐改变由政府直接提供公共服务的传统，转变为由政府资助社会组织提供。“‘公域’曾经作为‘有效的’服务提供者，然而显而易见的局限使世界各国的政府逐渐将具体的服务管理责任委托出去，学校、医院、大学及其它服务机构不断地被要求以独立的、非利润分配团体的形式进行运作，而不是在公共服务的支配下运作。这些团体渐渐发现它们之间为争取资金和服务对象竞争，并不得不使它们的资金来源多样化，以争得政府对它们最高的拨款。当这一切发生时，它们开始变得像独立的非营利团体，最后转移到‘第三域’”[4]。

同时，现代社会的公共需求日益多元化，但是政府则要对最大多数的社会成员负责，其所能提供的公共服务或物品必然趋向于“共性”，以最大程度地满足社会的普遍性需要。这样，难以对日趋多元化的公共需求作出适切的反应，有效满足“局部性”需求，更不用说“个别化”需求了。当然，政府部门的局限刚好是社会组织的优势，社会组织凭借其非政府性、志愿性、非营利性，带来了较强的亲民性，能够比较及时、适切地了解不同阶层、不同群体的需求。加之，随着社会组织的兴起，政府竞价资助、购买服务等方式不断发展，竞争性市场机制也日渐导入公共服务领域，从而有利于提高服务效率。

4、社会组织的交流功能，能够柔化社会治理的刚性

传统社会管理的重要路径是通过政权组织强化社会的控制职能，政府职能部门都是刚性的执行者。市场经济则又倾向于将一切商品化，甚至于人都是被简化为抽象的生产关系中的“生产者”、“消费者”，视为“生产要素”。但是人作为有情感的社会性动物，有“群”的需要，需要在“群”中获取交流，得到归属，尤其是与那些在兴趣、志向、年龄、籍贯、职业、行业等方面具有较强同质性或者比较接近的人交往。况且，随着改革的不断深化，一方面，我国原有“单位制”逐渐断裂，个体的组织化程度降低；另一方面则是社会流动加剧，社会日益“陌生化”，这样，人们也就更加有归属的需要。再加之，政府职能的转变，带来了政府“不管领域”的不断扩大，社会治理逐渐由过去的对“单位人”或“村中人”的严控管理逐渐转变成对“社会人”的宽松治理。社会组织较之于政府部门更能贴近基层，如老乡会、同学会等联谊性组织，社工机构、志愿服务团队等公益性组织以及行业协会等，都可成为基层社会群体互动的媒体平台，在互动中，将其思想观念、理想信念、行为规范等融于其组织宗旨或行为指南之中，使千千万万的无组织可言的“社会人”重新回归到组织的管理和约束之中，促进社会和谐发展。

三、社会组织参与社会治理的实然局限

相对应然功能而言，社会组织参与社会治理过程中，就其面向法律制度的社会承担、服务目标群体、社会公众等不同层面，尚存实然局限。

1、登记制度已改进，但社会承认仍不足

社会承认，就是社会对于社会组织的角色定位与角色期待，核心在于社会组织是否具备与其角色身份相符的法律责任和社会责任的基本要求。我国长期以来采取双重管理体制，强化了对社会组织监管的同时，也制约了部分社会组织合法身份的获取。近年来，党和国家进行了社会组织管理体制的不断探索，“十二五”规划纲要明确指出要“统一登记”、“改进社会组织管理”、“建立健全统一登记”[5]；十八大报告首次正式提出加快形成“政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制”；2013年《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）更明确了“关于社会组织三个行政法规修改的宗旨、主要内容及时间表，明确指出成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”[6]。至此，取代双重管理体制的统一直接登记体制初步成形。随着社会组织参与社会治理创新和社会建设的顶层设计逐渐成形，各地纷纷尝试对社会组织登记制度进行改革，但通过比较各地最近两年出台的专项法规、政策、条例等，不难发现社会组织直接登记准入等方面依然存在不少实际局限。一方面，制度惯性依然存在，社会组织的身份工具性倾向明显。社会组织的本质定位应该是与政府同样作为社会治理的重要主体，是政府协同社会治理创新的重要“伙伴”，不是“伙计”。但实践中，不少政府有关社会组织改革仍将仅期望其发挥好工具性功能，做好政府的帮手。另一方面，登记制度缺乏系统性，配套政策尚需跟进。“徒法不足以自行”[7]。对社会组织实行直接登记改革，各级政府的专项政策都提出了支持和推进。但试点过程中，对社会组织实行直接登记所采取的配套政策相当不足，尤其是推进直接登记的过程中，“充实登记管理力量”、“加强监管能力”、“建立健全评估机制”等方面的现实需要都没有及时跟进，也就使得部分地区的社会组织直接登记政策尚流于程序性的形式，并未能通过简化登记程序而有效促进社会组织在提供公共服务、参与社会治理创新层面更进一步。因此，整体而言，当前社会组织直接登记的配套政策措施亟需跟进、完善。

2、深处社会系统博弈，社会组织参与社会治理的服务质量还不高

社会组织参与社会治理的能力，通常是指社会组织参与社会治理过程中为公众、社区、社会所提供的优质服务能力，主要涉及到资源整合能力、专业技术能力等。目前社会组织在与政府的博弈中，事实上的相对弱势影响了专业服务能力。一定程度上，仍处于“强国家-弱社会”模式之下，政府是主导，社会组织成为附属，两者形成事实上的依附性合作关系。附属地位的影响，导致社会组织过于迎合政府需要。比如，当前推行的政府购买服务，就其本质而言，应该是通过政府购买服务模式，社会组织应该是替代政府为社会提供更好的公益服务，但鉴于经费资源的局限，社会组织为了自身发展，往往不是把提高服务质量作为核心目标，而是将重点放在迎合政府的需要，美化形式，做好汇报，搞好关系，最大限度地获取资源。而某些政府职能部门，也未必完全理解政府购买服务的初衷，或者基于局部的、部门的利益，采取“选择性执行”的策略，服务转移了，但资源还继续掌控，或者寻租性地选择“信得过”的社会组织。这样，不仅强化了其对政府的依赖，而且将直接影响服务。

3、管理不完善，社会组织参与社会治理的公信力不足

社会公信力通常是指社会组织获得社会公众及利益相关者信任的能力。具体而言，即社会组织在承接政府购买服务、参与社会治理过程中不断保持社会公益形象、增加社会信任、提高信誉，并为之加强自我监督、建立品牌效应等，从而具备良好的社会信誉。社会组织尤其是公益类社会组织的资源很大程度上来自于社会公众无私支持，其社会信誉理应成为其安身立命之本。社会组织要借助其公益行动绩效以及组织运作过程中通过透明、诚信和可预期行为，获得社会广泛信任和支持。实践中，社会组织通常也有增强公信力方面的行为准则或制度安排，但在执行过程中往往因“选择性执行”而被有意或无意忽略掉，影响其社会信誉的有效形成，导致公信力受损。社会信誉维持能力不强，不仅会影响到社会组织的社会形象，而且会吞噬其持续承接服务的能力。近年来有关慈善公益领域的负面事件带来的影响就是明证，引发了人们对社会组织信誉及责任的深层思考。

四、结语

我国社会组织伴随着改革开放的历史进程而兴起并发展壮大，在进一步深化改革和创新社会治理中，社会组织必然成为重要的社会主体，且具有不可替代的应然优势。但是，社会组织所面临的主客观因素，导致其整体构成复杂、形式多样、服务参与能力不强、社会承认不足等方面的实然局限也将长期存在。因此，坚持以党的十八大提出的“形成现代社会组织体制”为目标，从体制改革、制度创新以及促进社会组织的良性发展等角度，结合实践需要，探讨我国社会组织如何有效发挥社会治理功能，具有现实而长远的意义。

[1]邓伟志.社会组织与政府改革[N].学习时报，2005-08-01.

[2]王名.非营利性组织的社会功能及其分类[J].学术月刊，2006, (9).

[3][美]斯蒂格利茨.经济学（中译本）[M].北京：中国人民大学出版社，1997.

[4][英]迈克·赫德森.未被开发的“域”[A].李亚平,于海.第三域的兴起[C].上海：复旦大学出版社，1998.

[5]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要[Z].

[6]国务院.国务院机构改革和职能转变方案[M].北京：人民出版社，2013.

[7]《孟子·离娄上》.

P632.9

A

1671-5136(2015)04-0030-04

2015-12-10

本文为民政部“中国社会组织建设与管理”理论研究课题（课题编号：MZACR001-1215）、湖南省哲学社会科学基金项目（课题编号：14YBA032）阶段性成果。

侯国凤，女，黑龙江鹤岗人，长沙民政职业技术学院副教授，研究方向：社会工作教育、社会工作服务。