论我国流浪乞讨救助管理制度的构建与完善

李晓瑜

（中原工学院信息商务学院，河南 郑州 450007）

论我国流浪乞讨救助管理制度的构建与完善

李晓瑜

（中原工学院信息商务学院，河南 郑州 450007）

文中立足于当前我国流浪乞讨救助管理的工作实践，对各级救助站十余年来的工作成绩和创新模式进行了细致分析、对比，总结经验，发掘不足。在坚持现有的“合理扩大救助范围”、“主动救助与被动救助相结合”、“物质救助与精神救助相融合”等原则的基础上，建议对救助功能重新定位，增加“救助与管理并轨”等内容，并且依照流浪乞讨的不同类型，分别对比各地、中外救助规范与体制，提出了拓宽救助途径与经费来源、增设返乡流浪人员跟踪回访机制、完善救助听证程序、加大对“利用未成年人乞讨”等恶性流浪乞讨的管理规制等具体完善措施。

流浪乞讨；郑州模式；分类管理；跟踪回访；救助听证

针对流浪乞讨现象的形成原因和不同表现类型，2003年我国《救助管理办法》和《救助管理办法实施细则》在遵循无偿、自愿、临时性原则的前提下，对救助的对象和具体救助措施作出了较为详细的规定。十余年来，国务院相关部门及各地政府也依据实际情况相继出台了诸多规范性文件，探索创造出了一些典型的救助模式，对救助机构、救助对象、救助经费、救助程序、站内管理、跨省跨部门合作等进行了细化和完善。

一、救助管理实务中的有益探索

（一）郑州模式

郑州救助管理站，依据救助对象年龄的不同，首创了针对有劳动能力流浪乞讨人员的“安置就业模式”和针对流浪儿童的“郑州模式”。

1.“就业安置模式”

由于《救助管理办法实施细则》中明确规定，救助站实施的救助乃临时性，救助期限一般不超过10天，对于能够查明原籍的流浪乞讨人员，处理措施就是发给乘车证明送回原籍。我们知道，导致行为人流浪乞讨的根本原因在于贫困，遣返原籍的做法并不能从根本上解决他们的实际困难，避免再次外出流浪乞讨，此做法治标不治本。并且还会形成“流浪乞讨——临时救助——返回再乞讨——再救助”的恶性循环，白白浪费了国家财政和工作人员的劳动，各地救助站中反复求助人员占了将近1/5。

2004年郑州市救助管理站开始探索“救助工作进社区活动”，并选择基础条件较为良好的金水区经八路办事处作为试点。充分利用社区的信息资源，积极寻找适合流浪乞讨人员的就业岗位，如垃圾清运、家政服务、物业管理、废品回收等技术含量不高、群众需求量大的低门槛职位，对救助管理站中救助的有劳动能力和就业需求的流浪乞讨人员进行筛选、登记，由办事处下辖的“社区服务发展中心”和“社区服务站”进行体检、面试、技能培训、就业安置、工资发放等服务管理工作。通过有针对性的就业帮扶和技能培训，既有效解决了流浪乞讨人员反复救助的问题，又解决了社区的用工需求，受助人员在自尊自信和精神面貌上大为改观，郑州救助站的反复救助率从原来的18%降为8%[1]。应该说，这种全方位、从源头上进行救助管理措施，效果良好，值得推广。

2.针对流浪儿童救助的“郑州模式”

2001年民政部与联合国儿童基金会开展合作项目，并选择了郑州市救助管理站下设的“郑州市救助保护流浪少年儿童中心”作为执行单位。该中心创设的“郑州模式”主要是指，以救助保护流浪少年儿童中心为依托，以“全天候街头救助点”为纽带，以“类家庭”和“家庭寄养”为途径，以“技能培训”为手段，以达到救助一名流浪儿童回归主流社会、成为一个健康人为目的。[2]

“全天候街头救助点”是一个24小时全天候、完全开放的救助场所，内设电视、儿童读物、饮食、医疗、咨询等娱乐设施和救助服务，配有2名辅导员与来站的儿童进行沟通交流。救助点完全尊重儿童的自主意愿，来去自由。“类家庭模式”则主要是针对年满6周岁、不满16周岁的有家难回、屡送屡返的流浪儿童设置的。类家庭中设有工作人员担任的“爸爸”、“妈妈”，24小时与孩子生活在一起，集寄样、看护、教育、疏导、行为矫治于一体，通过给予家庭般的温暖和言传身教，对流浪儿童进行影响和教育。对于能够进入正规教育的儿童，送入公立学校读书；不适合进行正规教育的，送入专设的“救助小学”上课；愿意返家的，及时安排返乡。对于那些被遗弃、无家可归的幼小流浪儿童，则委托有爱心、有教育能力的社会正常家庭进行养育，由政府每月支付寄养费，让孩子过上正常的家庭生活，此即“家庭寄养模式”。

（二）广东省“省级救助安置中心”和重庆“模拟学校”

1.广东省“省级救助安置中心”的设置

自上世纪60年代以来，各省市都曾建立了承担强制收容教育安置的“外流人员安置农场”，通过劳动与思想教育的方式改造教育收容人员。2003年《收容遣送办法》废止后，这些安置农场的强制收容教育职能消失，但安置农场本身仍然存在，如何充分利用原有的机构和设施，结合《救助管理办法》的原则和职能定位，解决流浪乞讨人员的生存就业问题，就成为一个现实的问题。

广东省在实践中，将原来的杨村收容站、省收容安置中心分别改建为广东省第一救助安置中心和第二救助安置中心，集中承担救助安置工作。其中，第一救助安置中心主要负责粤东粤北地区的救助安置和跨省接送；第二救助安置中心主要负责粤中西部的救助安置和跨省接送。救助安置中心与各地市救助管理站分工合作，各地救助站负责短期救助，救助安置中心则集中人力、物力，加强软硬件设施建设，较长时间对无法查明户口、安置有困难的老弱病残受助人员进行规范化管理，而非直接送福利院了事，帮助这些受助人员克服心理障碍和实际困难，妥善安置返乡。时间最长的，曾有受助人员在救助安置中心被安置5年后，才打开心结说出家庭地址返乡的案例。

2.重庆市“模拟学校”的建立

2010年重庆市流浪未成年人救助保护中心基于“立德、立志、修身、助长”的教学宗旨，成立了针对流浪儿童的“模拟学校”教育方式。学校针对未成年人流浪的时间和次数，进行分类管理、角色管理和个案管理。区分初次流浪、流浪半年以内和多次流浪、流浪半年以上的儿童分开管理，避免流浪儿童之间在不良习性上的交叉感染；摒弃应试教育的弊端，根据每个流浪儿童的性格特点，分别给予班长、卫生监督员、图书管理员等职位和角色，培养儿童的责任意识，发掘能力提高自信；每位流浪儿童都备有独立的管理档案，针对个案因材施教，满足一些儿童的特殊需求。

“模拟学校”在教学内容和教学流程上，依据每位儿童的年龄、智力、阅历、受教育水平等逐个进行入站摸底和分析评估，分设初级班和高级班，分别进行基础文化教育、体育保健、行为矫治和素质拓展，尤以行为矫治为重点。整个教育周期刚好持续站内救助的10到15天时间，保证入站接受救助的每一位流浪儿童，不仅受到生理的照顾，更感受到精神上温暖和感化。

（三）救助社会工作的合作

在流浪乞讨救助管理工作中，积极引入社会工作方法，运用专业知识、技能来解决专业问题，推动救助管理工作的专业化发展，也是一项有益的探索。如重庆市救助管理站与西南政法大学青年志愿者协会合作已十年有余，每周一下午该校师生都会定期到流浪未成年人救助保护中心进行法学知识的讲授和文化课的辅导[梁洪霞.城市流浪乞讨人员行政救助制度研究[M].北京：法律出版社，2014.122.]；与重庆师范大学开展“救助社会工作合作项目”[罗飞.成人管理区社会工作汇报[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/e378c6b7 69dc5022aaea008c.html，2015-03-26.]，则以成年流浪乞讨人员为服务对象，采取个案辅导和小组活动等形式，进行社会工作的探索。其他省市的救助站也多选择与当地高校签订实习协议等形式展开合作，由高校师生和志愿者定期来救助站开展流浪乞讨人员课程辅导、娱乐沟通、心理咨询等具体工作。

一些民间救助组织在流浪乞讨人员救助管理中也起到了积极的推动作用。例如北京的“关爱儿童之家”、上海的“流浪者之家”、香港“露宿救济会”等组织和2011年于建嵘教授发起的“微博打拐”、“随手拍照解救乞讨儿童”活动等。2013年毫州市救助管理站曾面向社会公开招聘志愿者，具体包括方言识别、街头劝导、心理疏导、教育矫治、专业护理以及特殊技能培训等志愿工作，切实加强救助管理的专业化，与社工志愿服务有机结合。多地救助管理机构积极探索通过政府购买服务等方式，为流浪乞讨人员提供更细致的生活照料和专业救助，社会效果良好。

二、当前我国流浪乞讨救助管理取得成绩和进步

总体而言，我国目前在流浪乞讨人员救助管理方面，基本做到了法律制度完备、机构设置合理、救助程序规范、部门联动合作、社会工作参与的系统化和常态化，无论是纵向的“市——区——街——社”四级联动救助机制，还是“民政部——省级民政厅——各级救助站”三级网络互联的“流浪乞讨人员救助管理信息系统”，抑或19部门联合下发并严格执行的《关于加强流浪未成年人工作的意见》，及其联席会议、联动机制，在体现一般救助与特殊救助、被动救助到主动救助、救助与管理相结合等方面，得到了大幅提升。

（一）救助对象与范围实际扩大

我国《救助管理办法实施细则》第2条规定，救助的对象仅限于“因自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障或农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日的人员”，但实践中在救助管理站寻求救助的人员中，有超过3/4的人员是没有流浪乞讨行为的，常见的求助原因有：财物被偷、被骗或务工不着，无钱买票的学生、游客、外来务工人员；遭遇家庭暴力离家出走、被虐待、被遗弃，无处食宿的人员；接连上访无处安身的人员；突发疾病倒落街头、急需就医的老人、危重病人、精神障碍患者等。对于这部分人员，救助站工作人员也实际进行了救助，提前干预避免他们沦入流浪乞讨度日的境地。地方政府针对这种情况也及时通过规范性文件，对此做法予以了肯定，如《都江堰市城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作暂行规定》等。

（二）从被动救助向主动救助转化

实践中，救助站在严寒、酷暑、突发自然灾害等特定时期，还采取了主动救助、街头救助等服务。如武汉市、上海市在酷暑时节，要求全市救助机构设置临时避暑场所，救助站工作人员协同城管、公安等部门上街进行巡逻、广播、发放传单和救助卡等方式，劝导流浪人员进站避暑、接受救助。2012年发生了郑州市“流浪汉冻死桥底下”和贵州毕节“无名男童冻死垃圾箱”等事件以后，当地政府在严寒时节的救助方面更加细致和人性化，积极为不愿到救助站的流浪人员发放棉被、衣物、饮水等物品和就近食宿。在一些重大会议召开前后或节假日，救助站会同相关部门，在桥梁、涵洞、地下通道等流浪乞讨人员集中的区域，加强夜间巡查和重点救助，对有生命危险的老年人、精神病人、危重病人等采取“先救治、后救助”原则，妥善安置。此外，针对一些极端天气或突发状况，各级救助站如陕西省民政厅，一般都制定了应急预案和24小时主动搜寻机制，基本上能够做到在接到报警或求助信息后，1小时之内到达现场进行救助。

（三）区分情况分类救助

针对不同类型的流浪乞讨人员，各地救助管理站都采取了区别对待、分类救助的模式。具体包括以下几种：

1.对有劳动能力的流浪乞讨人员进行职业技能上的救助和开放式管理

流浪乞讨人员中不乏进城务工和偶发经济困难、无力支付食宿的人，如果确系偶发财务危机致生活一时困难的，救助站一般采取的都是核实身份、住址信息后，发给乘车证明帮助返乡。这种临时性救助基本可以解决问题。如果在救助期限内离开救助站的，尊重其自主意愿，不阻碍离开（未成年人除外）。对于那些因缺乏基本的就业技能、在城市中难以找到工作立足的进城务工人员，则协同劳动部门、社区等对其进行必要的就业辅导、技能培训和法律援助等，帮助其找到合适的就业岗位，从源头上遏制再次流浪乞讨。

2.对无民事行为能力或限制行为能力、生活无着的孤老伤残、精神障碍流浪乞讨人员，实行收养救助和帮扶式、约束性管理

依《救助管理办法实施细则》的规定，救助站的救助期限一般不超过10天，特定情况下需要延长的，必须报上级部门批准。对于无劳动能力的老年人、残疾人、精神病人等，在法定救助期限内仍然找不到其户籍地、不能核实其身份、无法与家属取得联系等，救助站也并没有直接推出门外，而是超出《救助管理办法》的职责，在同级政府给出安置措施之前，给予了无限期救助，救助站这时依然破格扮演了福利院、养老院、精神病院等角色。对于站内的这些受助人员，救助站也在生理和精神上给予了必要的照顾，对有可能危及受助人和他人生命财产安全的行为或疾患，进行适当的治疗和约束。符合条件、能够进入养老院、精神病院、福利机构的，积极与有关部门协作，送入专业机构，实施收养救助。

3.对不满16周岁的未成年流浪乞讨人员，交流浪儿童救助保护中心进行保护性救助和监护式管理

对于年满16周岁不满18周岁的未成年流浪乞讨人员，有劳动能力与就业意愿的，给予职业技能培训，帮助其走上工作岗位，实现自食其力、自力更生。不满16周岁的未成年流浪乞讨人，因其自身仍属无行为能力或限制行为能力人，需要适格的监护人的监护。能够联系到监护人或有愿意承担监护职责的亲属的，依照法定程序交由监护人监护抚养；确属监护人履行职责不当，致未成年人离家出走、在外流浪的，协同居委会、村委会等基层自治组织对监护人进行批评、劝导，帮助改正；对于无家可归，长期、多次在外流浪或监护人因犯罪等原因不能、不愿、不适合承担监护职责的，多地推广了郑州的“类家庭”模式和“家庭寄养模式”；对于站内的未成年流浪乞讨人员，同步开展文化教育、技能教育和心理疏导、行为矫治、法律援助等，对其行动自由进行必要的管束，防止脱逃和盗窃、斗殴等违法行为的发生，实际承担起了临时监护职能。实践中，有些流浪儿童多次反复被送往救助站，救助站实际上成为了他们的一个家，如石家庄市救助站内曾有6名流浪儿童持续滞留站内半年以上。对于其中无法查明家庭成员的、不满6周岁的儿童，一般是通过部门联动，直接送往儿童福利院等，由国家和政府承担监护职能。

三、我国流浪乞讨救助管理机制中的美中不足与完善建议

（一）功能定位有待重新确立，救助对象亟需扩大

2003年《救助管理办法》出台时，其救助功能就准确地定位为“临时的物质帮助与生活帮扶”，其主要作用在于“救危救急”，救助的内容也多为“送其回家”。正如笔者上文所述，实践中，救助管理站内受助的人员，并非都是严格符合《救助管理办法实施细则》中的特定标准的“城市生活无着的流浪乞讨人员”，甚至一些上访户、醉酒的人、一时外出迷路找不到家的老人、打拐解救出的妇女儿童等也曾被公安机关送到过救助站。况且，流浪乞讨本身就是行为人的一项行为选择自由，公民有权利选择“劳动——财产——维持生存”的方式，也有权利选择“物质请求——国家帮助——维持生存”的方式[杨雅华.乞讨的法学思考[M].北京：法律出版社，2012.123.]。对于那些暂时处于经济困境，但尚未作出或流浪、或乞讨、或流浪兼乞讨选择的公民而言，法律不应该将其一概地排除出救助范围。国家在对公民进行救助管理时，更应该着眼的是行为人是否“生活无着”，而非“流浪乞讨”。

此外，除城市中存在大量的流浪乞讨人员需要行政救助管理外，中国的广大农村地区也存在着流浪乞讨人员，其数量虽不及城市，但不应该被无视。遗憾的是，目前在农村地区发现的流浪乞讨人员，并没有专门的机构对其进行救助管理，而只能选择由发现人向公安机关报案，或村委会暂时照管，抑或任其流浪。同样是基于贫困、疾病或偶发财务危机等所致的生活无着，城乡差别甚大，实在令人唏嘘。

再者，对于站内受助的流浪乞讨人员而言，因其受流浪乞讨文化、不幸的生活遭遇、自身性格特点、违法犯罪经历等多种因素的影响，在生活习性、纪律约束、与人相处、接受教育、行为特征等方面往往呈现出“不入群”的特征，有些受助人员屡次撒谎、编造落难经历骗吃骗喝骗车票、酗酒、盗窃、斗殴、打骂救助人员等不法行为时常出现，救助站的工作人员为维持正常的工作秩序和其他受助人的安全，采取必要的管理措施也是符合法理和逻辑的。《救助管理办法》及其《实施细则》虽然规定了救助管理站的“检查权”、“制止权”、“同意权”等，但对于受助人“赖站”、“未经同意离站”、“经劝说仍不停止违纪、违法行为”等情况，并没有给出相应的强制、惩罚权力及措施，受助人的罚则性条款空白。忌惮于“孙志刚案件”的影响，管理立法迟迟不到位，这样“有责无权”的立法尴尬，使得救助人员在工作上一直有所顾虑、捉襟见肘。

建议根据行政救助管理的宪法、行政法理论基础和救助原则，对我国行政救助管理的功能进行重新定位，确立“生存救助为基础、脱贫救助为补充”、“主动救助与被动救助相结合”、“物质救助与精神救助相融合”、“救助与管理并轨”的基本原则，将救助的对象扩大为“城乡生活无着的人员”，淡化“流浪乞讨”的行为特征，对真正意义上的贫困型流浪乞讨人员施以救助。如：

（1）无固定经济来源和居所，依靠乞讨、捡拾废旧物品等维持生计的无业人员；

（2）因地震、洪涝、疫病等天灾人祸致贫，背井离乡生活无着的人员；

（3）因遭受家庭暴力离家出走、被亲属遗弃无人赡养、家庭变故无人监护等在外漂泊流浪的成年人、老年人、未成年人、残疾人、精神障碍患者等；

（4）因被盗、被抢、被骗、寻亲不遇、务工不着、迷失走散等原因暂时陷入经济困顿、生活无着的流浪乞讨人员。

对拒不提供或不如实说明个人信息的、职业性流浪乞讨、无正当理由6个月内2次以上到救助站求助、有违法犯罪嫌疑须由公安机关处理的等流浪乞讨人员排除在外。

对于站内受助人的违纪违法和其他危及他人安全的行为，在遵从比例原则的前提下，建议通过立法的形式赋予救助管理站少量的强制隔离（针对身患传染性疾病的人）、强制约束人身（针对有暴力倾向的精神病患或疑似人员、不满16周岁的未成年人）等少量强制措施，对有轻微违法行为的受助人，可以予以警告和训诫等处罚措施。在有条件的救助管理站，设立警务室和警务联络员，加强与公安机关的协作，及时处理上述行为。

（二）救助途径单一，跟踪回访机制缺失，救助内容与监督机制有待完善

流浪乞讨的形成原因多样复杂，流浪乞讨人员既存在共性又保有各自的特性，在具体的救助管理过程中，不能简单地一刀切，不可机械地进行“输血式”救助，而应切实调查分析、个案处理，实施针对性的“造血式”救助管理。

实践中，针对那些遇到急难、一时生活陷入无着境地的人员，帮助返家就可以解决根本问题，采取给予食宿、车票等临时救助方式是适当的。但针对那些因遭受家庭暴力、被遗弃、被虐待离家出走的流浪乞讨人员来讲，返家不仅不能给予他们暂时的庇护，反而有可能落入新一轮的悲剧，对这些人员应该在解决食宿的基础上，增加法律援助、心理辅导等精神救助。对于那些丧失劳动能力、又无家可归的孤老病残流浪乞讨人员，建议由民政部门移交福利院，或者通过政府购买服务的方式，交由寄养家庭或民间慈善机构协助安置。当然政府在福利院的设置与新建、民间社会工作引入等方面需要更加积极主动，在财政投入、政策优惠等方面要有所倾斜。

对于有劳动能力的流浪乞讨人员，建议结合各地实际情况推广、创新郑州的“就业安置模式”和广东省“省级救助安置中心”的做法，协同劳动部门、社区、企业、公安机关、城市管理等部门，进行不同的就业培训，帮助介绍工作岗位，真正实现自食其力。对于重病流浪的精神病人、恶性疾患流浪乞讨人员，则当第一时间拨打急救电话，由专业急救医护人员护送至定点医院，“先救治、后救助”，民政部门、卫生部门、财政部门、公安机关等相关单位，应该就医疗费用等支出问题做好事先的统筹安排，形成制度，避免因为经费推诿扯皮现象的发生。对于那些在街头以卖艺形式流浪的行为人，当首先尊重其对生活方式的自由选择，在不影响自身及他人安全、不违背社会公序良俗、不扰乱国家社会公共秩序的前提下，对其流浪乞讨时间、地点、方式等进行合理引导，甚至是秩序方面维护。

当下我国各级救助站内都会为受助人员设置一定的文化娱乐设施，但文化娱乐的内容基本停留在看电视、读报等方面，方式比较单一。英国政府在这方面做得比较细致，英国的救助机构专门为无家可归者组织了足球队，带领他们参观美术馆，参与社区活动等，切实提升流浪者的成就感和归属感，在精神上帮助他们重建自信。为了减少和避免“同情疲软”现象的出现，美国政府并不是直接向流浪者发放食品，而是在承诺税收优惠的前提下，由爱心企业提供食物，并以食品券的形式发放给包括无家可归者在内的穷人，由其在指定的商店免费或低价购买，既解决了无家可归者的温饱需求，又同时覆盖到了其他的经济贫困者。此做法对于我国救助那些不愿到救助管理站求助的流浪者而言，不失为一个好的例子。这些做法都值得我们借鉴。

需要说明的是，对于流浪乞讨的未成年人，除了进行上述救助之外，还需要特别重视对这些人员的行为矫治、法律帮助和特殊教育工作。除了笔者介绍的“郑州模式”、重庆“模拟学校”等典型创新之外，同样是发展中国家的巴西，则在《青少年法案》和《巴西宪法》中明确规定，政府每年拿出20%的财政预算投入到教育中；为避免儿童流浪和乞讨，巴西政府实施“家庭补助金计划”，[靳尔刚.巴西、古巴的社会保障制度及启示[J].中国民政，2004,(2).]强制领取政府补助金的贫困家庭，必须将适龄儿童送入公立学校就读，否则不予补助。建议我国政府一方面要继续加大在教育方面的投入和对低收入家庭的困难补助，地方政府设置留守儿童救助专项基金，教育部门切实做好失学儿童的统计和复学劝导工作，将流浪乞讨救助管理与教育扶贫有机衔接，另一方面配备专业教师常驻未成年人救助保护中心，合理开设课程，因材施教，进一步完善针对未成年流浪乞讨人员的特殊教育机制。

不论针对哪一类流浪乞讨人员的专门性救助管理，都必须关注到救助后的实际效果。当下，救助管理站在对站内人员实施救助并协助返乡、就业等以后，“输出地”的县、乡级政府则很少能够严格执行《救助管理办法实施细则》第18条的规定。地方基层政府在解决返乡人员的生产生活困难、孤老病残返乡人员的抚养、赡养安置方案等方面做得还很不到位，这也是返乡人员再次流浪乞讨的原因所在。归根结底，其症结就在于对返乡人员的跟踪回访机制、监督机制和责任追究机制缺位，缺少对返乡人员家庭情况、安置效果等后续情况的摸底、跟踪和监督，“外出流浪乞讨”甚少作为地方政府考核的内容之一，返乡人员的安置问题不被重视。建议在“全国流浪乞讨救助管理网络信息系统”中增设跟踪回访板块，做好流浪乞讨救助管理与农村养老保障、城乡医疗救助、住房保障和未成年人机制的衔接工作，既方便先期救助对受助人员个人信息的汇总、查找，又利于对比“复讨率”，落实基层政府安置返乡人员的工作责任制，纳入年终治安综合考核范畴，实施相应的奖惩措施。

（三）救助站软硬件条件亟需优化，救助程序存在明显瑕疵，对恶性乞讨打击力度有待加强

在救助管理范围扩大、救助内容更加多样化的现实情境下，现有的救助管理站的软硬件设施和水平就显得明显滞后了。依照《救助管理机构基本规范》第4条的规定，我国各级救助站一般都设置在“交通便利、容易查找、远离危险”的城市郊区，中心城区的救助点数量毕竟有限，各地救助站在规模、设备建设与维护等方面标准并不统一，全国达到救助三级以上水平的救助站仅有118个，总占比太小。站内的消毒设施、安全检测设备等性能不佳，维护不利，不利于工作开展。此外，站内工作人员在专业性、服务意识、网络信息化建设水平等方面仍存在较大不足和人员缺口，救助经费来源基本仍依靠国家和地方政府财政，经费缺口导致救助管理工作推展受阻，流浪乞讨人员输出地与输入地之间在跨省合作方面因经费推诿的现象屡有发生。建议在保证政府财政的基础上，大力吸收社会捐助，修改完善《公益事业捐赠法》，以税收优惠等措施鼓励企业捐赠；对于受助人及其亲属自愿的还款和捐助，建议设立专门的账户和专款专用制度。此外，还可以吸收社会福彩收入等作为救助管理的资金来源之一，多方位、多渠道增加救助管理经费，面向社会招聘更多的专业人才和方向对口的志愿者，培养社工理念，加大社工培训，大力提升救助站软硬件水平。

理想的救助程序应该包含以下几个环节：（1）救助前，通过网络、公告栏、宣传单、广播等多种形式向市民、流浪乞讨人员进行宣传、劝导、告知等，使得流浪人员知悉自己的权利和求助的途径。（2）救助过程中，对采取的具体救助措施、资金使用等信息、数据，通过网络、新闻发布会、报刊等进行公开，保障公众知情权，主动接受社会监督；对于救助过程中不符合救助标准、拒绝救助的情形，应当通过法定的意见听取程序，即听证程序，向当事人充分说明、解释，并认真听取当事人的辩解、陈述；当事人对于处理结果不服的，除依照《救助管理办法实施细则》等可以进行举报、投诉外，还可以通过行政诉讼等途径实现权利救济。（3）救助后，要同步启动返乡流浪乞讨人员跟踪回访机制和监督机制，充分衔接城乡教育、养老、医疗、低收入保障等工作。显然，我国当前救助管理程序中的救助信息公开、救助听证程序处于空白状态，这些关键程序的缺位，使得受助人权利的保护丧失了一重保障，建议在《救助管理办法》修订中，增设救助信息公开、救助听证程序的法定范围和具体步骤，尽可能完善立法，保障受助人权利和公众知情权。

除了确属生活无着的贫困型流浪乞讨外，实践中遇到的流浪乞讨80%是职业乞丐，并有增多趋势，这些人群的存在不仅影响行政管理，而且存在一定的社会危害性。常见的恶性乞讨，大多表现为：（1）伪造学生证、残疾证，冒充失学、受灾、重病等身份，虚构悲惨遭遇博取同情，骗取钱财。（2）坐、卧在人流量大的繁华地段，衣衫褴褛，以故意向路人展示残疾部位等令人不适的方式行乞；或者主动出手，以拦截交通、生拉硬拽、拖手抱腿、强制消费等方式纠缠行乞；甚至在遭遇拒绝后寻衅滋事、公然侮辱行人，以弹唱等方式围堵行人、商户强行乞讨等。（3）以暴力、胁迫等方式组织未成年人、残疾人乞讨，或携带、“租用”未成年人、残疾人乞讨，甚至以乞讨为名，行盗窃、抢夺、诈骗之实，触犯刑律的。

巴西有句口号：“不要给小钱，要给他们做人的机会。”对于如上恶性乞讨，我们呼吁公众要加强辨识能力、不要盲目施舍，鼓励市民向法定的机构进行捐赠而非直接给予财物。公安机关在执法时要加强力度，对触犯《治安处罚法》、《刑法》的侵略性乞讨不能手软。建议在修订《治安处罚法》时，以列举的方式对欺骗性乞讨、侮辱性乞讨、侵犯性乞讨、不文明的乞讨、强制性乞讨等违法行为进行细化。对于父母携带未成年子女乞讨、“租借”“雇佣”未成年人乞讨行为，依法纳入“利用未成年人乞讨”范畴，依照《治安处罚法》第41条的规定进行行政处罚；必要时可以依照《民事诉讼法》的规定，起诉剥夺这些父母或亲友的监护权，变更监护人，交由民政部门行使监护职责。有涉及暴力、胁迫等强制手段的，一律依照《刑法》第262条规定处以刑责，并且建议将“租用未成年人、残疾人乞讨”纳入该条保护范围，有效打击幕后操控人员。

[1]梁洪霞.城市流浪乞讨人员行政救助制度研究[M].北京：法律出版社,2014..

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D632.9

A

1671-5136(2015)04-0024-06

2015-09-16

本文系中原工学院信息商务学院2013年度科研项目《科学构建河南省流浪乞讨救助制度之法学思考》的阶段性研究成果。

李晓瑜（1981—），女，河南林州人，中原工学院信息商务学院政法与传媒系法学讲师、法学硕士。研究方向：刑事法学、宪政法学。