浅析部门预算管理中的问题及解决措施

云南省昭通市绥江县财政局 李兴灵

一、部门预算管理过程中的问题

(一)部门预算编制和批复环节的问题

预算编制的过程短，时间紧，准备不充分，质量低。县级部门预算在每年的十月份左右才布置，很多单位不通知就不准备。编制时，在往年基础上增加，狮子大张口，尽量编项目，时间要求又非常紧，草率上报，一上数据给财政部门下达预算控制工作造成很大压力和工作量。

财务部门与其他职能部门之间缺乏有效沟通，预算编制与预算执行，预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等经济活动脱节。在预算编制过程中，仅由财务部门一两个人和单位负责人就把下年度预算的编制工作完成，没有与业务部门进行有效沟通，工作不对接，导致执行中存在相互脱节。

预算项目不细、编制粗糙，随意性大，导致预算约束力不够。由于时间紧，基础工作不够，没有对预算项目进行认真细化测算，导致预算数据不准确，在执行过程中不严谨，预算约束力不够。

预算审批时间紧，审查不严格。由于人民代表大会会期短，相关专业人士又溃乏，在审查过程中，不能做到以专业的视角一一核实，基本上同意财政部门的列报，原则上都是一致通过。

预算批复较晚，给预算执行造成困难。人民代表大会2-3月份召开，本级预算4-5月份下达，而上级专款得下半年甚至年末下达，但预算执行从1月1日起已经开始，预算项目不能得到及时实施。

单位内部预算指标分解批复不合理，甚至内部不分解不批复，导致内部各部门财权与事权不匹配，影响部门职责的履行和资金使用效率。

(二)部门预算执行中存在的问题

预算执行是预算管理中的重要环节，预算编制的再好，如果预算执行做得不好，等于前功尽弃。当前，预算执行实行国库集中支付、政府采购等一系列改革，取得一定的成效，但是，预算执行中仍存在着资金收支和预算调整随意无序，无预算、超预算等问题，影响预算的严肃性。

1、预算执行经常超支

一方面由于公用经费标准制定不合理、定额低，在编制工作经费预算时考虑支出需要也不够充分；另一方面预算执行受到的政策性、突发性因素的影响多，预算执行中存在着不确定性大，很多部门的实际支出总会大于预算支出。

2、预算到位不及时

传统预算安排思想及财政收支年初不确定性影响着预算的下达进度，预算分次下达。很多项目都是上级下达，要求本级配套，但上级指标迟迟不到，很多项目不能按时实施，导致年终支出压力大。

3、随意调整预算，人大批准预算钢性约束力不强

因部门预算上年末编制，且随意性大，突发性因素多，不确定性情况容易发生，也致财政部门不能按年初预算一次性下达预算指标，财政部门在预算执行时还要把一部分精力投入到追加预算上。人大批准的预算失去了钢性约束，导致许多部门在预算执行中只想着如何争取财政资金，而不重视有效使用资金，造成了追加预算不透明和财政资金分配不公平。

4、政府“收支两条线”管理不严格，非税收入实质上仍游离于预算外

已经实行了多年的非税收入“收支两条线”管理，但是在编制部门预算时，少报或隐报收入，以便在预算执行中增加灵活性。非税收入并没有真正意义上属于预算内财政资金，作为返还性经费安排。因此财政部门经常在追加预算，也造成追加预算不透明和财政资金分配不公平。

5、部门对预算执行缺乏分析，沟通不畅，导致预算执行进度偏快或偏慢

部门、单位在预算执行过程中，财务部门与业务部门没有进行很好地沟通，不对预算的执行情况进行分析和内部公开，事权与财权相分离，管钱的与做事的不在同一步调上，没能对项目实施进度与资金支付进度进行有效的统一，导致基本支出进度偏快，项目支出进度偏慢，年终形成较大的结余资金。

6、财务监督不到位

很多地方现行的会计集中核算实际上就是会计代办制。政府各部门、单位的会计是财政部门的人员，但他们是在为别的单位做账，宽严都为难，不好定位自己的角色，就干脆纯粹地记账。这使得日常会计核算在空间上和时间上与会计监督脱节。当会计的责任主体不明确时，一旦出现财务管理上的问题，会计集中核算中心与具体的经济行为单位间会相互推诿。再者，日常财务管理不参与单位的具体经济业务，这容易出现财务监督管理盲区。许多政府部门认为自身不负责财务收支管理，与自身部门关系不大，因而没有主观能动性做好财务管理监督工作。

7、审计监督滞后

审计都是在预算执行年度结束后才进行，只能对无法掩盖的违法违规行为进行事后查处。发现时已造成财政资金的浪费，难以弥补。就算违规支付的资金能追回上缴国库，但预算年度已结算，无法冲销以前年度支出，不能复原，如作非税收入上缴，虚增以前年度支出和以后年度收入。

(三)部门预算在决算阶段存在的问题

未按规定编报决算报表，不重视决算分析工作，决算分析结果未得到有效运用，单位决算与预算相互脱节，导致预算管理的效率低下。目前的部门决算报表的编制工作注重的是“编”。决算工作期间，因上级各种各样的考核指标，如：农林水投入增长率必须达到多少个百分点，教育支出必须占到当年地方GDP的百分之几，国防、公共安全支出必须保持多少个百分点的增长，三公经费支出必须在去年的基础上压缩多少，财政年终结余不能超过当年财政支出的百分之几等等，如此之多的要求，报表只能“编”。另外，部门决算工作只作为一项独立的财务工作，并不对决算数据进行细致深入地分析，不能为预算管理工作提供有力的数据信息，预算与决算相互脱节。

未按规定开展预算绩效管理，评价结果未得到有效应用，导致预算管理缺乏监督。预算部门、单位并未把预算绩效管理提上工作日程，财政部门安排绩效评价工作，也是单位财务人员填报表、编报告，应付了之，更谈不上评价结果的有效应用，审计、财政检查不到的地方就是监督的盲区。

二、对于上述问题的解决措施

(一)提高认识，转变观念，重视部门预算的编制工作

1、加大对部门的预算知识、内部控制制度的培训普及力度

知识就是力量，要提高部门、单位对预算编制工作重要性的认识，必须先普及相关知识，从知识层面来改变对预算工作的看法和认识。通过当地电视、广播、干部会议、单位会议等多途径、多次数、分步骤向政府机关工作人员灌输相关知识。

2、将预算编制质量与财政资金分配挂钩，从切身利益出发来关注预算编制工作

部门预算编制的质量好坏，直接关系到自己下一年度经费需求的保障程度、各项工作任务是否能正常开展和顺利完成。故可以从预算编制质量上来逼迫部门、单位认真对待预算编制工作。

3、预算工作早准备、早安排，按时编报

早日提醒并敦促预算部门做好下年度预算编制工作的准备。首先从人员配置上做准备，单位领导应亲自主持预算编制工作，组织一批政治素质好、业务能力强、具备一定专业知识的人员来集中汇审编制预算。其次根据政府工作规划、部门下年度工作打算以及对以前年度财务数据的细致分析等方面做准备，一要充分考虑各项业务所需资金，二要考虑财力可能，不要盲目大张口，要项目，三要把握工作重点，对所需资金进行合理排序，保证重点工作的开展，在财政部门规定的时间内上报高质量的部门预算。

4、提高人大审批预算的约束力

政府应在人民代表大会召开前提前向大会财经委提交预算草案，给人大以充足的时间进行审议。人民代表应对各部门工作情况进行充分调研，人民代表大会财经委应加强财政、预算等知识的学习更新，以更快、更准确地对预算草案进行审议，提高预算的钢性约束力。预算的编制和审批环节都要求高质量，预算的法律效力和钢性约束力才能得到有效保障。

(二)加强预算过程管理，提高预算执行力度。

1、加强预算执行过程监督

财政、纪检、审计联动，分小组，分领域对当年预算项目进行跟踪监督，促进项目实施进度与资金支付进度，从过程中减少违法违规行为的发生，及时发挥财政资金应有的效应，促进社会各项事业的有序发展。

2、早日下达预算

严格执行新预算法关于预算下达的规定，加强监督，建立违法处罚机制，及时分解下达人大批复的预算，确保预算的执行进度。对于已经人大批复的年初预算中的经常性项目、当年必须开展的项目早日下达预算指标。

3、加强预算执行情况分析

财政部门、预算部门要指定专人在年度预算执行中定期和不定期地对预算情况进行分析，查找问题，并在单位内部一定的范围内公开，大家监督，大家敦促。对于预算执行中的偏差及时查找原因，提出解决措施并研究落实。

4、严格控制追加预算

除突发性因素、政府特殊工作安排追加项目外，不得随意追加工作经费。

(三)加强决算管理与绩效评价

1、重视决算的编制与分析，有效利用决算分析结果

预算部门、单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全部门、单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。

2、加强预算绩效评价管理

建立严格有效的预算绩效评价与管理制度，财政部门应敦促预算部门、单位加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。以较好的预算绩效管理实现财政资金的使用效益。

(四)建立健全内部控制制度，提高资金使用效益

内部控制制度的建立健全和有效运行是单位资产安全、防范财务风险的重要措施，敦促各部门、单位认真学习2014年1月1日起施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并建立健全单位内部管理制度，将内部控制制度的完善与财政资金支付相关联，把内部控制贯穿到预算管理的全过程、嵌入到预算管理的每一个环节，并随时检查内部控制制度运行的有效性，使预算管理的各环节形成有效的制约机制，保证会计核算的真实性和准确性，确保资产资金的安全。对预算执行的过程实施跟踪问效，及时采取措施，防止管理漏洞，从每一环每一扣来制约，从而提高财政资金的使用效益。

总之，要有效发挥财政预算资金的效益，促进社会的和谐发展，必须以预算管理为主线，从预算管理的每一道关口、每一个细节入手，无一疏漏，严格执行各项财经制度，多角度监督，提高预算管理效益。