铁路客运枢纽规划建设管理机制与设计理念

(铁道第三勘察设计院集团有限公司，天津300142)

铁路客运枢纽指以铁路客站为中心，与各种城市交通方式接驳而形成的综合客运交通枢纽。随着高速铁路(以下简称“高铁”)的快速发展，中国正处于大规模改造和建设铁路客运枢纽项目的时期。目前已取得显著成果，并得到社会的广泛认可。然而，由于建设速度过快，同时动工的项目数量过多，规划建设的经验教训未能得到及时总结。铁路客运枢纽的规划建设涉及诸多领域和专业，需要不同行业管理部门之间技术理念的相互交融，引发多主体利益博弈，在实际操作中也存在诸多困难。同时，中国幅员辽阔，地区差异巨大，铁路客运枢纽规划建设还面临如何因地制宜、适应自然和社会环境的挑战，盲目追赶特大城市铁路客运枢纽规划建设模式的现象时有发生。总之，铁路客运枢纽规划建设需要解决的问题主要体现在管理机制和设计理念两个方面。

1 管理机制

1.1 现状问题

1.1.1 铁路部门与城市规划部门缺乏协调

铁路客站作为铁路客运枢纽建设的核心环节，其区位选择、占地规模、站场布置、高程设计、服务设施等受到多方面影响，包括总体线网布局、客站在铁路系统中的功能定位、地形和运营组织等因素。铁路客站作为城市发展的触媒，与城市结构调整密切相关，是商业服务设施布局的重要依托；同时，铁路客运枢纽作为城市交通接驳换乘的聚集点，影响城市长途客运站、公交总站等设施的选址布局。上述双重属性，决定铁路客站在立项阶段即应建立与城市规划的密切协调机制。但在实际建设过程中，由于没有具可操作性的相关法律和技术准则对这一机制进行规范，协调机制往往以既有治理结构内部层级式的互动惯例为主。在这种环境下，较低等级城市的规划部门与铁路部门谈判的话语权逐渐削弱，导致铁路客站的建设与城市规划脱节的情况日益凸显。

以车站选址为例，一方面，高铁线路转弯半径的设计要求比较苛刻，为保证运营时速，铁路部门会优先选择在城市建成区边缘新建线路与客站，在满足工程建设标准的同时，降低拆迁成本，使得车站的选址远离城市中心区域。另一方面，高铁建设正逢城镇化建设快速发展时期，地方政府普遍把高铁车站的建设视为带动城市结构调整、刺激经济发展、实现城市经营计划的触媒；但由于既有建成区现状复杂，可供新建的用地过少，故在考虑基础设施有效支撑和商业氛围延续扩散的基础上，城市政府也会趋向于将高铁车站建在发展程度较低的地区，有时会为城市发展提供过于充分的空间，也会造成铁路客站建成时距离城市核心区较远的局面。

在实际选址过程中，省会及同级别城市具有一定的博弈资本，南京、苏州、济南等城市均通过这一轮博弈实现了城市结构的调整[1]。而地级以下城市对于高铁车站选址基本持但求拥有、无论远近的态度。受到省会城市大型高铁项目示范效应的影响，无论城市规模和等级如何，中国高铁客运枢纽与城市中心区的距离大多为10 km。这一距离对于副省级及以上城市而言，是建设新城市中心、疏散老城区建设压力的合理选择，而对于地级以下城市，则可能造成高铁新区人气不足、发展乏力、与原有建成区基础设施难以共享的困境。

1.1.2 枢纽核心区各建设主体和利益相关方之间缺少有效互动

在50～100 hm2的枢纽核心区，与铁路换乘直接相关的各类交通设施也存在一体化发展不足的问题。铁路用地作为行政划拨用地，常与周边城市用地相隔离。铁路用地与其他城市用地之间缺乏规范性的互动机制，铁路与周边换乘设施的整合程度往往受到管理体制、谈判机制、规划理念和运营模式等因素的影响。在省会及以上等级城市的高铁车站建设中，城市轨道交通车站及地下换乘空间、沟通铁路站场两侧的城市公共走廊等，已普遍采用立体布局模式，例如济南西站的人行公共通道及深圳北站上跨铁路线的人行通道等。但对于中小城市，多数高铁车站与周边城市空间的换乘及连接设施仍然采用简单的地面广场模式，造成枢纽周边人车混杂、土地资源浪费、换乘距离长、换乘空间缺乏连续性和整体设计等问题。

出于部门利益的考虑，城市中与枢纽结合的长途汽车站、旅游集散中心、公共汽车总站等设施也经常要求独立占地，以实现自身内部功能的完整性。例如，结合位于城市外围的高铁车站新建长途汽车客运总站，本身是增加城市对外交通集聚效应、方便铁路与公路联运的有效措施；但很多城市依托高铁车站建设的长途汽车客运站缺乏与铁路换乘一体化的考虑，占地面积过大，布局孤立。郑州东站、成都东站、济南西站的长途汽车站均选择在高铁车站外独立建设，占地面积均在4万m2以上，且乘客在高铁车站与长途汽车客运站之间换乘需要穿越机动车道。根据《汽车客运站级别划分和建设要求》(JT/T 200—2004)，一级、二级车站都应独立设置1.2～1.5 m2·人-1的站前广场，依托铁路客站的长途汽车客运站若按此布局，势必会出现重复建设的问题。

此外，铁路站场设计本身也存在功能整合问题。铁路部门更关注运输功能的实现，往往从工艺和管理的角度出发思考问题，这种本位主义的思路不利于城市功能与铁路交通功能的一体化衔接，也不利于城市公共空间与铁路站场共建的立体布局。同时，铁路内部各平行部门，如车务段、工务段、水电段、建筑段等，基于技术及部门管理便利等方面的考虑，均倾向于独立占地，自成一体，缺乏空间整合、集约发展的内部机制与动力。上述情况造成铁路客站占地虽大，但土地使用效率低，应有的土地经济效益未得到充分发挥。

1.1.3 公众参与和社会监督机制欠缺

作为公众最为关注的建设项目，铁路客运枢纽的建设通常由政府投资，城市中的每个人都可能是其使用者，因此，市民最有资格评判规划设计和运营管理的优劣。但是，综合客运交通枢纽规划设计的过程没有公众参与的环节，在枢纽的运营方面也没有合理的社会监督机制，规划建设与运营使用的脱节也是导致枢纽设计不合理的原因。出于管理方便和部门利益的考虑，在运营阶段常会改变一些规划时制定的方案。例如，为减少管理成本锁闭部分出入口和通道，造成旅客出行不便。此外，大而无当的广场以及节能效果差、造价高的超大空间等造成基础设施建设资金的浪费，在目前的建设管理水平下仍缺乏有效方法加以控制。总之，由于缺乏自下而上的反馈机制，规划设计时对于实际的运营情况未进行充分考虑，容易造成使用、管理上的不便而不得不对枢纽进行管理上的调整；社会监督机制的缺乏，使得枢纽在运营时能够轻易地改变原来设计的初衷，造成使用上的不便。

1.2 解决策略

1.2.1 铁路建设与城市规划部门建立衔接机制

铁路客站选址应与城市发展相结合，并纳入城市总体规划。各城市在制定城市总体规划时，应结合国家铁路网的规划开展铁路线路选线以及客运站场选址工作，并应及时与相关铁路主管部门协商。在详细规划层面，地方规划管理部门应在铁路客运枢纽建设前组织编制铁路站场及周边地区专项规划，确定土地利用性质、区域开发范围、地区空间形态、地下空间利用、综合交通规划、枢纽核心区一体化建设等内容，并将相应内容纳入控制性详细规划。在编制铁路站场及周边地区专项规划时，铁路部门与地方政府应密切配合，在枢纽工程建设前完成此项工作，为枢纽建设提供规划依据，避免一方单独开工建设带来的被动局面。

在工程设计阶段，建设管理部门应根据枢纽的控制性详细规划，加强铁路场站及周边地区各单项工程设计的管理，按照整体化、系统化的要求，加强枢纽中各项目(铁路客站、长途汽车站、地铁车站以及枢纽交通配套工程等)的初步设计审查。深化和细化铁路客运设施布局、地上地下空间布局、各类交通方式接驳、各类停车场地布局等，加强铁路客运设施与相关交通配套设施、城市功能空间的联系，强化枢纽与周边地区的融合。

1.2.2 出台统一的枢纽建设标准

铁路客运枢纽包括铁路客站、长途汽车站、城市轨道交通车站、公共汽车站、道路交通设施及商业开发多个项目，规划设计涉及铁路、建筑、道路交通、轨道交通、各种道路交通场站等多个行业，每个行业都会按照本行业的规范、标准进行设计。整合过程会出现多种规定相互排斥、干扰及界定不清等问题，造成不必要的浪费，甚至可能造成使用隐患。

与铁路客运枢纽功能、规模和布局相关的规范、标准多达20余项，但这些标准的制定均以某一特定交通功能为出发点，缺乏从城市整体角度的考虑，也缺乏基于换乘思想对不同交通设施间的布局关系进行规范。铁路客运枢纽与城市的关系日益紧密，铁路与各类交通方式的接驳关系更加复杂。随着以人为本、公交优先和集约用地等理念深入人心，目前的工作重点应从城市发展和集约换乘的角度整合各行业标准，形成能够指导各级各类铁路客运枢纽建设的标准与规范。综合标准的制定应致力于解决以下问题：1)在土建结构设计方面，统筹考虑建筑结构、桥梁结构、地下结构设计；2)在枢纽功能设施的设置标准方面，规范枢纽公共区域的设计标准；3)在枢纽建筑的防火设计方面，重点明确包含多种功能空间的超大型地下空间的安全疏散以及消防设施设置标准；4)深入细化道路交通设施以及枢纽地下空间环境控制标准。

1.2.3 建立一体化管理机制

国务院于2013年发布《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发[2013]33号)，国务院办公厅于2014年发布《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)，同时吸引民营资本参与城市基础设施建设的PPP模式得到大力推广。在此背景下，迫切需要有关部门打破行业、部门之间的界限，实现综合统一的规划设计、建设管理、运营管理。具体应注意7个方面的问题：

1）从工程可行性与合理性的角度研究确定枢纽规划设计方案。铁路、公路、轨道交通等建设部门在枢纽用地的地上、地下空间开发建设时，应与土地、规划部门充分沟通。实施过程中应注意避免由于项目的复杂性与建设周期的限制而在技术和措施上做出妥协，给规模庞大的工程留下遗憾。

2）将综合客运交通枢纽作为一个整体工程来考虑与管理，统筹制定前期规划、工程设计及工程实施方案，减少管理界面的接口，达到枢纽各部分工程衔接的顺畅。

3）在既有城市规划及土地利用管理体制的基础上进行创新。除允许枢纽部分具备一定比例的兼容功能外，国土管理部门可根据规划功能分层设立建设用地使用权与土地和房屋产权。分层设立的建设用地使用权，符合划拨土地目录的可按划拨方式供应，不符合的可按协议方式出让。

4）制定完整的工程建设时序并确定各项目的建设周期与开通使用时间，保证在枢纽建设过程中始终遵循统一规划、分步实施的原则，分阶段达到最终的使用效果。

5）研究确定合理的运营管理模式，明确在枢纽建成使用后各项目运营单位和管理单位之间的责任与利益关系。

6）统筹考虑紧急状态下枢纽中人员疏散及安全防范的措施。

7）在保证综合客运交通枢纽功能合理的前提下，统筹考虑各项目间的投资界面、建设管理界面、工程设计界面、施工管理界面和运营管理界面的划分。不应由于投资和使用主体的差异引起利益和要求的不统一，进而影响枢纽的整体功能。

1.2.4 设立合理的公众参与机制

枢纽规划设计至运营管理的全过程应置于公众的监督之下。在规划设计阶段，由规划建设管理部门将专家评议后的方案和设计分阶段进行公示，吸取公众意见后进行修改和完善。建设期间，枢纽的规划方案也应对公众开放，保证运营管理单位在枢纽投入使用后可以根据公示内容进行管理，避免人为改变使用功能，造成设计初衷无法实现。

2 设计理念

2.1 现状问题

与铁路客运枢纽规划建设相关的各地区、各部门，对枢纽规划建设思路的理解并不相同，这些在枢纽规划建设思路上的差异以及落后的规划理念，均会制约中国铁路客运枢纽发展。因此，尽快建立正确的枢纽规划建设理念并向社会推广是目前工作的当务之急。当前主要存在以下4个认识上的误区：

1）规划建设工程中将枢纽与城市割裂开考虑。枢纽规划部门和城市管理部门普遍认为铁路客运枢纽仅解决交通换乘问题，因此忽视枢纽与城市共生共荣的纽带关系。铁路部门希望尽量减少与城市的接触，便于管理；城市管理者希望铁路远离城市的主要区域，减少铁路对城市的割裂以及铁路客站对城市的干扰和影响。

2）对公共交通的重视程度不够。近几年，枢纽规划建设中虽然不断强调公共交通优先的原则，但实际情况却是在不遗余力地实现小汽车的进出便捷性。例如，将上跨匝道作为先进的枢纽设计理念；对常规公交不够重视，认为公共汽车会影响枢纽景观效果等。

3）建设规模普遍较大。从已建成使用的枢纽来看，虽然受开通运营初期客流未达到预期效果、周边区域的城市发展还处于起步阶段等因素的影响，但仍然反映出枢纽用地和规模偏大的倾向。在枢纽规划建设阶段，地方政府对枢纽的期望过大、热情过高，故对用地控制和规模控制显得过于宽松，也存在夸大枢纽作用的情况。

4）枢纽模式单一，缺乏地区特色。各地区各部门对于枢纽规划理念与认识的落差使得新建项目或毫无参照进行研究，或完全复制已有模式，无法体现不同地区、不同地点和不同建设条件下，各个枢纽所应具备的特点和特色。很多中小城市枢纽完全复制大城市枢纽的模式，没有体现不同城市规模下枢纽的差异性。一些地区对枢纽形象的关注大于对其功能的关注，使得本应具备丰富功能的枢纽沦为简单的城市名片，缺乏人性化设计的考虑给枢纽的使用带来不便。

2.2 解决策略

2.2.1 枢纽与城市一体化发展

铁路客运枢纽自产生之时起就具有鲜明的城市属性，应从城市的角度来看待枢纽和枢纽中铁路客站的作用。一方面，铁路客运枢纽作为交通节点，是城市交通功能最为重要的组成部分。另一方面，铁路客运枢纽因其便利性及可达性会吸引更多的城市功能向其周边集聚，所以它又是城市功能空间的一部分。综合客运交通枢纽能够促进城市功能的完善与发展，围绕铁路客运枢纽进行社会、产业等功能的开发，已成为城市发展的新方向。因此，突破单一的交通功能向多元化的城市功能拓展，是中国铁路客运枢纽发展的必然趋势。由于枢纽所处的城市区位不同，交通功能与城市功能的结合也面临不同选择。

在城市中心城区，由于建设年代较早的枢纽是在城市发展过程中形成的，大都受到社会历史、自然环境因素影响，与城市其他功能衔接紧凑，长期发展形成稳定的客流吸引，成为相对活跃的城市活动中心。对此类枢纽的改造建设，应整合城市空间并解决交通问题，同时优化区域环境，提升枢纽的综合服务功能，为地区的持续繁荣发展创造条件。例如，天津站位于城市中心，枢纽建设过程涉及周边大范围城市更新改造，枢纽建成后，周边地区也成为更具活力的城市中心[2]。

在城市新开发区域，随着综合客运交通枢纽的建设，区域交通便利性大幅提高，必将提升枢纽周边地区的商业潜力，带动土地升值。因此，要充分利用综合客运交通枢纽的建设契机，对周边地区的土地进行有计划的开发，通过建设大规模综合性设施，充分发挥枢纽的影响效应，实现地区经济和城市的发展。例如，上海虹桥综合交通枢纽利用建设高铁车站、扩建机场以及预留磁浮交通引入三大契机，结合地铁和城市配套交通形成特大型综合客运交通枢纽；借助枢纽的形成，上海市政府在周边划定26 km2的开发区域，形成临港新区，收到良好效果[3]。

从事枢纽开发建设的铁路、公路、轨道交通以及市政交通配套等建设单位，均应从观念上树立枢纽与城市一体化发展的概念，从城市的需求和发展出发，通过对枢纽的开发建设实现多方共赢的局面。

2.2.2 公共交通优先的发展原则

事实上，无论是对既有枢纽运营情况的观测，还是对枢纽内各交通方式分担比例的预测都显示，包含轨道交通在内的公共交通与铁路客运功能的接驳比例更大，一般超过50%。2004年调查显示，北京西站的公共汽车交通分担率为75.5%[4]，2014年地铁开通后，公共汽车和地铁的分担率仍达70%以上[5]。无论从枢纽功能实现还是城市发展的角度看，公共交通都应该作为枢纽的主要集疏运方式。根据《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发([2012)]64号)，要“突出公共交通在城市总体规划中的地位和作用，……加强与其他交通方式的衔接，提高一体化水平，统筹基础设施建设与运营组织管理，引导城市空间布局的优化调整。”枢纽中的公共交通方式主要包含公共汽车交通(常规公交、BRT等)和城市轨道交通(地铁、轻轨、有轨电车等)两种形式，在枢纽的规划设计中，应保证这两种交通方式与铁路客运的接驳最方便，步行换乘距离短，通道容量大且环境舒适。同时，从城市综合交通规划上也要给予有效支持，使公共交通能够真正成为旅客出行的首选方式。

2.2.3 集约利用土地资源与弹性发展

枢纽的建设及周边功能的发展都要经历一个过程，日本新宿站、横滨高铁站及大阪高铁站等在过去30年一直处于持续发展过程中，枢纽布局形态与开发模式也在不断升级。随着社会发展和科技进步，枢纽的建设理念也在不断更新，因此，枢纽建设在集约利用土地资源的同时，要充分考虑分期弹性发展的需要，使得枢纽周边地区能够可持续发展。为此，应从以下4个方面提升枢纽的规划技术和管理水平：

1）枢纽交通功能部分的规模应针对其区位和功能定位的不同进行深入分析，借用先进的量化技术手段，合理确定与交通换乘方式和客流量等功能性需求相匹配的空间规模。不应为追求空间气势而盲目扩大枢纽规模，造成使用浪费。枢纽商业开发部分的规模需求，要力求与交通功能及总体交通容量相适应，在达到交通与商业功能两方面平衡的同时，注重以分期建设的思路精心控制土地供应和空间安排。

2）在枢纽建设立项时，从总体规划层面严格控制枢纽的用地规模，同时对周边的土地也要进行控制，并对分期开发建设做出详细规定。在详细规划阶段，通过整合枢纽的各项功能，进一步提高土地利用效率。

3）尽快出台枢纽用地和规模控制的相关规定，从建设标准的政策法规层面上进行控制。

4）建立枢纽投资的成本概念，通过对建设和运营成本的测算，用市场的手段实现对枢纽规模的控制。

2.2.4 因地制宜、以人为本的规划理念

中国地域辽阔，城市间的发展程度不尽相同，建设条件千差万别，枢纽建设应秉承因地制宜理念，切忌追求形象目标而攀比建设规模。然而，从已建成的枢纽来看，中小城市铁路客运枢纽颇为雷同，未能很好地适应不同的建设条件和功能要求。很多中小城市的高铁客站效仿大城市的高铁枢纽建设模式，盲目追求站房面积和广场规模等指标，增加建设管理成本。

枢纽设计应从以人为本的角度出发，首先考虑乘客的使用体验，通过研究明确枢纽内各交通方式之间的换乘关系，在此基础上确定换乘空间的形态与布局，保证乘客换乘的环境品质。一些枢纽在规划设计阶段并未从乘客使用的角度出发认真考虑各交通方式的换乘关系，造成公共交通场站与铁路客站距离远、班次少、换乘不便、步行换乘空间缺乏人性化关怀等问题，应在今后的规划中尽量避免。

3 结语

随着中国社会经济的发展，可持续发展理念逐步深入人心，对枢纽的认识也在不断发展变化。随着高铁客流的高端化，铁路旅客对枢纽换乘便捷性与进出站环境舒适性的期待也与以往不同，对出行环境和质量有更高需求。同时，多项关于铁路客运枢纽建设文件的连续下发，标志着长期以来自成体系的铁路系统应做好与城市融合、综合开发的准备。这将对今后的铁路客运枢纽建设提出新要求。

为鼓励和支持铁路客运枢纽在规划建设中提出新思路，枢纽规划建设领域相关的各行业、部门和机构之间应该加强联系，形成跨行业的组织机构，以指导和推动综合客运交通枢纽的规划建设，使得对枢纽的正确认识得到及时的推广和有效的传播。同时，在因地制宜、以人为本、公交优先、可持续发展的理念基础上，通过不断总结、积累和创新，实现枢纽规划建设的多样化发展。

[1]段进.国家大型基础设施建设与城市空间发展应对：以高铁与城际综合交通枢纽为例[J].城市规划学刊，2009(1)：33-37.Duan Jin.National Grand Infrastructure Construction and Urban Spatial Development:A Case Study on High Speed Railway and Urban Comprehensive Transport Hub[J].Urban Planning Forum,2009(1):33-37.

[2]黄桂兴.天津站综合交通枢纽工程：设计—建设—运营集成管理创新模式研究[M].北京：人民交通出版社，2011：10-15.

[3]上海现代建筑设计(集团)有限公司.上海虹桥综合交通枢纽规划与建筑设计[M].北京：中国建筑工业出版社，2010：9-11.ShanghaiXian DaiArchitecturalDesign(Group)Co.,Ltd.Planning&Architectural Design for Shanghai Hongqiao Comprehensive Traffic Hub[M].Beijing China Architecture&Building Press,2010:9-11.

[4]赵杰，王昊，戴继峰，等.大型高铁综合交通枢纽功能设计关键技术方法研究[R].北京：中国城市规划设计研究院，2010.

[5]赖建辉.基于大数据北京铁路枢纽客流特征专题研究[R].北京：北京工业大学，2015.