疾病应急医疗救助法律责任问题研究

郭飞飞

(首都医科大学卫生管理与教育学院，北京 100069)

· 卫生法制 ·

疾病应急医疗救助法律责任问题研究

郭飞飞

(首都医科大学卫生管理与教育学院，北京 100069)

疾病应急医疗救助制度是保障少数弱势群体基本应急医疗需求的制度设计，是实现社会公平正义和落实和谐社会的要求。建立和完善疾病应急救助制度必须明确各主体的法律责任，避免或减少现实中拒绝救治、抛弃急救患者的悲剧发生。在疾病应急医疗救助中，政府应承担主要保障责任，医疗机构承担医疗服务提供责任，其他相关部门和个人承担相应的配合协调责任。

疾病应急；医疗救助；法律责任；政府责任

疾病应急医疗救助属于基本医疗保障系统，是保障少数特定困难群体基本医疗服务需求的制度安排，在整个医疗保障体系中起到“兜底”作用，是医疗保障的底线制度设计。2013年，国务院办公厅下发的《关于建立疾病应急救助制度的指导意见》（国办发〔2013〕15号）明确提出要建立国家疾病应急救助制度，并将疾病应急救助对象确定为在中国境内发生急重危伤病、需要急救但身份不明确或无力支付相应费用的患者。研究疾病应急医疗救助法律责任，明确政府、卫生服务机构以及其他相关部门的责任，对制定和完善我国疾病应急医疗救助立法具有积极的作用。1 政府在疾病应急医疗救助中的保障责任

医疗有别于一般的消费行为，是人类维持生命健康的基本需求，作为公共利益代表的国家有义务在病人无法负担医疗费用时为其提供救助。同样，在疾病应急医疗救助中，政府承担着主要责任。应急医疗救助从属于医疗保障，本质上属于社会保障范畴[1]。《中华人民共和国宪法》第45条明确规定了政府在社会保障中的义务。在应急医疗中，由于情况紧急，急重危伤病、需要急救但身份不明确的患者以及虽然身份明确但无力承担相应医疗费用的患者，需要得到国家的救助。国家作为公共利益的代表机构，在实现其政治职能、经济社会职能中，

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[14] 侯胜田,张永康.患者满意度测评在中国医院管理中的应用与问题[J].中国医院管理,2012,(5):35-36.必须保障弱势群体的基本权利。在人民的基本权利中，生命权、健康权是最基本的权利，应急医疗救助制度就是为了维护特定少数患者生命、健康权，确保他们没有支付能力，或身份不能确定时在急救过程中仍然能够得到救治。政府的这种救助保障责任主要包括疾病应急医疗渠道救助（规划、制度设计等）、应急医疗费用救助、应急医疗救助制度监督等。

（本文编辑：闫云丽）

我国的疾病应急救助制度正处于创立阶段。2013年《国务院办公厅关于建立疾病应急救助制度的指导意见》就如何建立地方疾病应急救助制度进行了指导，明确了建立疾病应急救助制度的意义、疾病应急救助的对象和范围，提出分级设立疾病应急救助基金的措施，对疾病应急救助基金管理进行了部署，明确了行政部门、医疗机构、基金管理等机构的职责，要求各地区、各有关部门要做好疾病应急救助制度的实施工作。目前我国疾病应急救助制度还存在的一些问题，其中政府的保障责任落实不到位也是主要问题之一，疾病应急医疗救助基金不充足（财政投入不够、与社会捐助衔接不畅等原因），医疗机构急救费用追缴困难，这需要政府进一步落实其保障责任，完善疾病应急医疗救助制度，推进医疗保险制度，加大政府在疾病应急医疗救助中的财政投入[2]。

英国、美国和德国等发达国家较早就建立了疾病应急救助制度，并且在疾病应急医疗救助中承担保障责任。英国通过《济贫法》、《国民健康保险法》和《国家卫生服务法》等法律对医疗救助进行了规定。英国1964年颁布的《国家卫生服务法》，规定英国实行国民卫生保健制度（National Health Service,英文缩写为NHS），规定对所有公民提供免费医疗[3]。英国政府提供绝大部分的医疗费用，但还有一少部分费用如接受NHS治疗的路费、牙医费、视力检查费、配镜及修理费、处方费等需要个人支付。为了保障弱势群体的医疗权利，国民卫生保健制度也规定了低收入者资助的规定，“NHS低收入方案”根据患者的收入情况和应支付的自费费用情况，为低收入者提供国民卫生保健自费费用资助，有费用全免和部分免除两种形式。如果低收入患者家庭有成员享受收入救助、养老金补助或待业收入津贴则可以全部免除相关自费费用，其他情况则部分免除[4]。美国在《综合预算调节法案》（Comprehensive Omnibus Budget Reconciliation Act），其中专门规定《医疗急救和分娩法案》（Emergency Medical Treatment and Active labor Act），就医疗急救救助作了规定。《医疗急救和分娩法案》规定接受联邦资金支持的医院对要求急救医疗服务的个人必须实施紧急诊疗救治，医院必须为所有进入急诊室的病人提供合理的医疗检查，不论他们是否具有支付能力。在病人转诊和出院之前，医院必须稳定病人的病情,否则医疗机构将受到监管部门的处罚和病人的起诉[5]。美国的急救救助资金来源于医疗保险，对于老人和孕妇、儿童等特定人群通过医疗照顾制度（Medicare）和医疗救助制度（Medicaid）提供的医疗保险来进行支付。具体来说，医疗照顾制度对65岁以上的老人、残疾人、需要肾透析的末期肾病病人提供医疗保险。医疗救助制度主要对收入低于联邦最低收入线的几类贫困人口提供医疗保险，包括孕妇、老人以及符合联邦附加保障收入的残疾儿童和成年人。 医疗照顾制度由美国联邦政府提供资金支持，医疗救助制度则由联邦和州政府共同提供资金，其中联邦提供的资金份额一般为州政府出资的50%～70%[6]。德国在20世纪后期建立起较为完善的急救法律体系，联邦和16个州均制订了急救医疗服务法。德国联邦层面的急救法律有《德国联邦共和国基本法》、《健康保险法》、《共同急救业务规则》等。德国主要通过发展社会保险来保障政府应急救助责任的落实[7]。德国的社会保险法律要求除收入在一定水平之上的市民可以自由选择不加入医疗社会保险外，其他所有的就业者必须参加医疗社会保险，父母加入医疗社会保险后，子女随父母享受相应的医疗保险。对经济困难的弱势群体政府可以通过减免其保险费资助其加入医疗社会保险(如失业者的医疗保险费由劳动局支付,养老金领取者的医疗保险费由养老保险机构承担)，但入保后弱势群体享受同等的医疗保险待遇。德国的社会的医疗社会保险覆盖面广（达到90%以上，另外的9%左右的国民则选择私人医疗保险）、保障范围宽，患者的急救费用基本通过社会医疗保险来支付[8]。

2 医疗机构在疾病应急救助中的医疗服务责任

经济学理论将不完全具有非竞争性和非排他性的社会产品称为准公共产品。准公共产品具有公共产品的一些基本特征，在消费上具有低弹性和消费的必需性特点,使准公共产品成为强制性消费品[9]。为了维护广大民众的利益，实现社会公平正义，政府对准公共性服务提供者给予了较大的约束，其中就包括了准公共产品提供的强制缔约义务[10]。按照准公共产品理论，医疗服务（这里的医疗是狭义的医疗，是指医院提供的医疗服务）就属于准公共产品（当然公共产品、准公共产品会发生转化）。医疗服务的消费目标是为了维护人体生命健康或提高生活质量，属于必需消费品，因此也受强制性缔约要求。

医疗机构在疾病应急救助中的医疗服务责任也是这种强制性缔约义务的要求，但不同于一般医疗，在疾病应急救助中的医疗服务责任更为严格，要求医疗服务提供者必须提供救助，不论患者是否具有支付能力。我国对于医疗机构在疾病应急救助中的医疗服务责任在《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国医疗机构管理条例》、《中华人民共和国医疗机构管理条例实施细则》和《国务院办公厅关于建立疾病应急救助制度的指导意见》中均作出了规定。《医疗机构管理条例》第31条规定“医疗机构对危重病人应当立即抢救。对限于设备或者技术条件不能诊治的病人，应当及时转诊”；《中华人民共和国执业医师法》第24条规定“对急危患者，医师应当采取紧急措施进行诊治；不得拒绝急救处置”；《国务院办公厅关于建立疾病应急救助制度的指导意见》规定“各级各类医疗机构及其工作人员必须及时、有效地对急重危伤患者施救，不得以任何理由拒绝、推诿或拖延救治。”美国在《医疗急救和分娩法案》中也赋予了参加医疗保险（Medicare）的医疗机构（几乎涵盖了美国医院总数的98%）医疗服务法律责任，具体包括：①医院必须对前来就诊的每个病人执行医疗筛选检查（MSE），来确定患者是否处于紧急医疗状况（EMC）；②如果患者存在紧急医疗状况，医院工作人员必须或者尽他们的能力稳定病人的病情，无治疗能力的医院可以将病人转移到另一家有适当救治能力的医院；③有特定的救治能力或设施的医院如果他们有能力治疗病人被要求接受转诊移送来的患者。

医疗机构如果违反了应急医疗救助中的医疗服务义务，是要承担法律责任的。我国的相关法律法规规定，违反应急救助法律规定的医疗机构要成承担行政责任、民事责任，甚至刑事责任。美国的《医疗急救和分娩法案》中也对医疗机构违法急救义务的法律责任作了规定，行政责任有对违法行为的处罚（包括罚款和不允许参加医疗保险计划），民事责任规定医疗机构对病人造成的任何伤害均可以被起诉，病人的诉求得到法院的支持后一般能得到民事惩罚性赔偿[11]。

当然，医疗机构在疾病应急救助中的医疗服务义务要得到很好的履行，还必须有相应的制度予以保障，特别是救助资金的保障[12]。德国等实行社会医疗保险的国家，由于社会保险和私人保险近乎全面的覆盖，急救资金基本由医疗保险来支付，所以医疗机构的急救服务责任实施良好。美国由于实行市场化为主、政府为辅的医疗保障制度，也存在急救资金紧张，医疗机构急救费用追缴的问题[13]。美国法律规定医疗机构可以在诉讼时效内起诉急救受益者本人，如果急救受益者为贫困人口，无力支付急救费用，医疗机构可以就欠费起诉政府福利部门。就我国而言，医疗体制改革以后，医疗机构的国家财政支持力度减弱，在应急救助中由于急救欠费增多，追讨急救欠费困难，影响医疗机构的正常运行[14]；急救中相关制度、部门等衔接不畅，这需要继续完善我国的疾病应急救助制度，确保医疗机构在疾病应急医疗救助中的经费支持，解决医疗机构的后顾之忧。

3 其他相关机构和人员的配合协调责任

完善的疾病应急救助制度不仅要求政府确实履行应急医疗救助的保障责任，医疗机构积极提供应急救助医疗服务，而且还需要其他相关机构和人员的配合协调，构建完善的应急救助组织机构和顺畅的应急医疗救助协调制度[15]。

疾病应急救助涉及到的相关机构有卫生部门、财政部门、交通部门、民政部门、公安部门和社保管理部门等。卫生部门要监督医疗机构及医务工作人员应急医疗救助服务义务的落实，提供紧急救治的培训、规范和要求等；财政部门要每年根据疾病应急医疗救助工作的实际需要，结合国家财政的实际，按照预算法的相关规定，安排应急医疗救助资金，保障政府在应急救助中的财政支出等；交通部门要确保应急救助交通渠道的优先安排和交通顺畅，对不避让急救车辆、占用紧急通道等违反交通法规的行为进行严厉处罚等；公安部门要落好核查急救患者的身份，查处应急救助资金诈骗、套取等犯罪行为等职责；民政部门要配合核实患者经济情况，做好患者是否有负担医疗服务费用能力的鉴定，对符合医疗救助的患者、民政部门和财政部门主动提供医疗救助基金帮助，对于经济困难的患者提供救助等；社保管理部门要保障参保患者按规定享受基本医疗保险待遇，并顺畅提供医疗救助基金等。疾病应急救助涉及到的相关个人有医疗机构的接诊医生、接受急救的患者等。医疗机构的接诊医生和医疗机构一样，负有在相应医疗能力范围内的强制诊疗义务，否则要受到行政处罚。接受急救的患者如果有经济支付能力的，应积极缴纳急救费用；如果经济困难没有支付急救费用能力的，应配合民政部门、公安部门的调查和要求，通过城乡医疗救助基金、疾病应急救助基金等来支付急救费用。接受疾病的患者如果隐瞒自己的真实经济情况，有能力支付急救费用而不支付的，在法律上就医疗机构的急救费用承担民事责任,构成刑事责任的，甚至追究可以被追究刑事责任。

我国疾病应急救助制度中也提出要建立多方联动的工作机制，就相关部门的职责进行了明确，提出要加强合作，多方联动的工作机制，但由于我国的疾病应急救助制度的建设正处于起步阶段，相关的制度还需要进一步细化和完善。美国在急救协调制度方面的建设已经比较完善，有《国家公路安全法》、《急救医疗服务系统法》、《紧急医疗服务支持法》等就各部门的职责和协调问题进行了规定。其中2005年的《紧急医疗服务支持法》就是专门针对急救工作中遇到的各部门相互协调的问题立法的，在这部法案中，美国建立了由交通部、国土安全部、健康与人类服务不等相关部门组成的“急救协调委员会”，来协调急救相关部门。为此，在完善我国疾病应急救助协调制度中，我们可以借鉴美国等其他国家的一些先进经验来完善自己。

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（本文编辑：邹 钰）

Research on legal responsibility of emergency medical aid

GUO Fei-fei
(Chinese Capital Medical University, Beijing 100069, China)

The emergency medical aid system is a system designed to protect the basic emergency medical needs of minority vunerablegroups, and it is the requirement to realize social justice and implement a harmonious society. To establish and improve the emergency medical aid system, it must be clear the legal responsibility of the main body, to avoid or reduce tragedy happened of refusal treatment and abandoning the emergency patients in the reality. In the disease emergency medical aid, the government should take the main responsibility, medical institutions should assume the responsibility of medical services, other relevant departments and individuals are required to assume the corresponding coordination responsibilities.

disease emergency, medical aid, legal responsibility,governmental responsibility

R197.1

：A

：1003-2800（2015）11-0698-04

2015-08-14

首都医科大学校社科基金资助项目“应急医疗救助法律责任问题研究”（2015SK03）

郭飞飞（1983-），女，陕西榆林人，博士，讲师，主要从事卫生法、经济法方面的研究。