维稳视角下的流动人口及特殊人群的管理问题初探

皇甫闪

（昌吉学院社会科学系 新疆 昌吉 831100）

随着经济建设的快速发展，我国各民族之间受经济利益的影响交往频繁，流动人口的规模不断壮大，并且青少年群体的比重逐年增加。其中少数民族青少年也逐年增多，他们作为一股新鲜能量，在促进了流入地城市经济快速繁荣的同时，也给社会的发展带来了严峻挑战。“在当今大家都比较关注留守儿童的社会背景下，他们作为同样是由于人口流动而产生的对社会发展有更大影响的特殊的弱势群体，也应该引起社会的高度重视，并针对产生的问题进行合理有效的解决。”[1]由于流动人口中的少数民族青少年与汉族青少年存在许多方面的差异，由此带来的一些问题不但不利于该青少年人群的健康成长，还对社会的和谐稳定发展带来阻力，所以对他们进行教育管理意义深远。

据第六次人口普查的数据显示，2011年全国流动人口己达到2.3亿，相比第五次人口普查，流动人口10年间增长逾80%。在“一个差异，三大差距”的影响和国家政策的引导下（“一个差异”即民族差异，“三大差距”即城乡差距，地区差距和贫富差距），城市化进程中的少数民族人口流动除了在“规模”上继续扩大外，在结构上也呈现一些新特点、新情况。“少数民族14岁至28岁的青少年流动人口比重明显高于汉族，而流动于经济发展相对落后地区的少数民族青少年人口数量较少，流动于发达城市中的少数民族青少年较多，他们逐渐成为人口流动的主体，并呈持续增长趋势。”[2]他们作为年青的可塑性极强的群体，由于他们在语言、文化、宗教信仰、生活习俗等方面与流入地城市居民存在差异以及对城市管理规章的不甚了解，给流入地城市的管理工作带来了一定难度。同时，国际上的西方敌对势力并没有放弃和削弱对我国的“西化”和“分化”，他们的渗透遍布社会的各个群体，极力的动摇着流动人口中的少数民族青少年。所以，社会各界应该加大对该青少年人群的关注力度，流动人口中的少数民族青少年的教育管理势在必行。

一、流动人口中少数民族青少年特殊人群的管理难点问题分析

（一）流动人口中一部分少数民族青少年素质偏低法律意识淡薄导致管理困难

流动人口中的少数民族青少年作为一个特殊的社会群体，和汉族青少年相比，有着独特的民族心理素质。由于观念的冲突，不断加剧的学习、生活、就业压力、贫富差距的不断拉大等市场经济的负面效应，对流动人口中少数民族青少年的价值理念产生了许多不良影响，加上本身的文化水平较低，没有接受相应的法制教育，又没有条件接受专门的劳动技能培训，导致了他们对国家和流入地的法律法规不了解。“一部分青少年在遇到有关损害自己权益的事情时不能采取正当的法律手段维护自己的合法权益，而是釆取一些不当的手段进行解决，最终给社会带来不良影响，给家庭和个人带来严重伤害；一部分青少年价值观念偏离，为了贪图金钱和享受，不顾法律和道德的制约，不劳而获，从而给社会的治安管理工作增添了压力和难度。”[3]

（二）民族特点和差异加大了流动人口管理难度

首先，宗教信仰差异。各民族在社会的进步变化中，保留着本民族的宗教信仰，流动人口群体在其流动过程中，也将本民族的宗教信仰带到了流入地。在城市化进程中，汉文化对城市的发展起到了越来越重要的影响作用。具有宗教信仰的少数民族在汉文化为主的城市中生活，其传统的宗教生活，因缺少宗教场所变的不那么方便，有时甚至显得有些格格不入。“民族问题掺杂着宗教问题一起影响着社会政治稳定，经常使一般性的纠纷成为复杂的民族问题而变的敏感，加大了发展城市管理的难度。”[4]不仅如此，因宗教信仰的不同，一些教徒也许会受境外不法分子的蒙蔽蛊惑和利用，产生危害社会的行为举措。受三股势力等境外组织的蛊惑，非法聚会点不断增加，大力组织所谓的家庭聚会，危害了合法宗教活动的开展。其发展成员多为外来务工人员、收入微薄的贫困人员等，以所谓的信仰蛊惑人心，与社区组织形成对立，影响基层组织开展正常的活动。其次，生活习惯差异。因宗教信仰的问题，少数民族与汉族在习俗、婚俗、食俗、节俗等习惯上有明显较大的差异。这些差异表明了民族文化习俗的独特性，也反映出民族的一些习俗上的禁忌，而且一些少数民族的禁忌，又是非常敏感的问题，一些不经意的言行，就有可能演变成大的社会矛盾。而这些矛盾的产生有时又是难以预料和控制的，这给管理带来了一定的难度。

（三）存在着民族隔阂与民族矛盾

各民族的文化传统不同，生活背景也不同，在语言习俗和信仰上都存在差异，不同民族的流动人口流动到一起时，就会产生不相适应的现象和相排斥的心理，有些人由于排斥的心理不愿自觉相互尊重民族习惯，有些人由于族别意识高于法治意识，经常置法律和社会道德于不顾，制造破坏民族关系的事情和言语。此类事件虽小，但对破坏社会稳定的影响极大，社会矛盾纠纷的总量仍处在高位徘徊，由人民内部矛盾引发的群体性事件时有发生，且规模不断扩大，参与人员成份日趋复杂，呈现出组织串联和连锁反应的特点，导致处置难度不断加大。同时，敌对势力和三股势力插手，利用人民内部矛盾制造事端的情况明显增多，社会矛盾的关联性、聚合性和敏感性不断增强。如乌鲁木齐市7·5事件后，民族隔阂与民族矛盾更是敏感话题，所以处理好民族关系是融合流动人口与城市的关键。

（四）少数民族青少年有别于其他流动人口的特点

由于流动人口中的少数民族青少年从小受民族文化、宗教信仰和风俗习惯的影响，他们本身就有着不同于其他青少年的思想特点。再加上从家乡流动到异地陌生的环境和较长的适应过程使他们的思想特征更加鲜明和特殊。具体表现在：“第一，缺乏安全感和归属感；第二，心理压力大，容易冲动；第三，民族意识比较强；第四，法制观念比较弱。”[5]

（五）网络的盛行极大地推动了青少年思想的变化发展

由于网络监督管理机制的不完善，使来自网络的正面信息和负面信息同时充斥着该青少年人群的思想和心理，对他们造成极大地影响，甚至把一部分青少年带进网络犯罪、沉溺网游的深渊。与此同时，西方反华势力联合达赖喇嘛、“东突”等分裂组织，试图利用宗教信仰和民族意识对少数民族群众进行恶意渗透，达到破坏民族团结、分裂我国的目的。同样，他们锁定的渗透对象也包括流动人口中的少数民族青少年。而本身就缺乏安全感和归属感的他们极容易受到不良思想的影响而发生动摇，这不但危害了他们自身的健康成长，给民族团结和社会稳定也带来隐患。该青少年人群只有更坚定的政治立场才能抵制不良思想的入侵，在科学的三观引领下更好地适应新环境、接受新观念、适应新形势，从而促进流入地城市的稳定，社会的和谐发展。

二、流动人口中少数民族青少年管理坚持的原则

（一）坚持民族平等与民族团结原则

我国的民族政策包括：民族平等，民族团结和各民族共同繁荣。其中民族平等原则主要是指各民族之间的地位、权利、义务都是平等的，不存在对任何民族的民族歧视和民族压迫，这一平等地位是受我国法律保护的，不受民族间的经济发展水平差异、民族人口的多少、宗教信仰的不同和民族文化的差别的影响。民族团结原则主要是指各民族之间通过共同交流而建立的和睦、和谐、友好的相处关系。各民族共同繁荣主要指各民族在实现民族平等、民族团结的基础上共同发展。民族平等和民族团结是实现民族共同繁荣的前提和基础，三者之间相互联系、相互依存、不可分割。因此，各管理职能部门要将这一原则落实到管理工作的实践当中，努力维护各民族之间的平等和团结，确保我国社会的稳定繁荣。

（二）坚决防止民族问题扩大化

作为一个统一的多民族国家，各民族相互交融，互通有无，在丰富了人民群众的生活的同时，也难免会遇到一些不和谐的因素，比如一些矛盾纠纷、民事纠纷等，这些现象也是民族融合过程中必然会存在的社会问题，这主要与各民族之间的民族文化、民族习惯存在差异有关。但对于这些常见问题的处理，却是在考验相关管理部门的管理能力和大局意识。如果相关管理部门在问题发生时不能及时有效的对问题进行引导和处理，就容易导致本来可以控制好、解决好的一些小问题朝复杂、敏感的大问题演变。所以说要处理好这类问题，对于管理部门来说，必须把握好一个原则：依法管理，坚决防止民族问题扩大化，坚决把一些可能涉及民族问题的矛盾纠纷尽可能向普通问题转化。这就要求，管理人员要在法律所规定的框架内依法解决问题，不姑息、不纵容，牢固树立法律面前人人平等的执法意识。在法律所允许的范围内，选择合适的方法，来解决问题。相关管理部门要在这一原则的指导下对于涉及到民族关系的问题要及时、有效的给予解决。

（三）坚持教育与管理相结合

教育作为社会柔性管理的一个重要组成部分，它对协调不同利益群体的矛盾、建立良好的人际关系、维护社会稳定起着至关重要的作用。它主要是通过政治教育、思想教育、道德教育和心理教育使人们形成共同的积极的世界观、人生观和价值观，从而增强人们的集体意识和社会责任感，参与和接受社会管理，也就是说教育偏重于意识层面的管理。但是对于流动人口中的少数民族青少年居住分散、整体素质参差不齐、宗教信仰和风俗习惯大多不同等特点，再单纯使用教育这种柔性管理方式就显得力量单薄，效果不佳。这就迫切需要社会刚性管理的加入，合理运用行政手段、法律手段等强制手段来实现对该青少年人群的统一管理，不仅稳定性强而且速度快。当然，刚性管理也有缺点，它覆盖面小、严密性差。所以，把柔性管理和刚性管理结合起来，使教育与社会硬性管理紧密结合，使它们相辅相成，共同发挥积极作用，最终实现社会的稳定、和谐。

（四）坚持管理与服务并重原则

经历了三十年的行政体制改革历史，使得我国政府在管理理念上也发生了巨大的转变，逐渐将服务理念和治理理念融入到现代的公共管理中，政府由传统的“门难进、事难办、脸难看”的政府转向“开门办政府”的服务型政府。“管理的重要性是为了更好的为民众提供服务。因此，服务与管理之间是密不可分的，管理部门认真落实管理与服务并重原则，使公共权力更好地为社会大众利益服务。”[6]当然在面对少数民族流动人口的管理中，管理的同时必须将服务理念纳入其中。城市相关部门对于少数民族流动人口开展的管理更侧重于保证少数民族人口在城市流动的有序性，同时为其在城市中的发展提供合法的、公平的城市环境。服务功能是管理部门为少数民族流动人口青少年的特殊需求给予高度的重视，尤其涉及到民族习惯方面的需求要给予充分的满足，给这一群体在城市的发展提供有利环境，保证少数民族的宗教信仰自由和民族习惯、民族文化的传承，使他们在城市中得到充分的尊重和支持，减少这一群体融入城市的阻力，拓宽不同民族之间沟通交流的渠道，为城市的发展提供和谐稳定的社会环境。因此，在对于少数民族流动人口青少年的管理中，相关部门必须坚持管理与服务并重的原则，努力为这一群体提供良好的生存环境和发展环境，保证其为城市的发展贡献自己的力量的同时得到城市的充分尊重，只有这样才能保证其充分的融入到城市中，降低管理难度。

（五）宗教信仰引导与民族团结教育相结合的原则

宗教是古今中外普遍存在的重要精神力量，不容忽视，同时它也是一种很复杂的社会文化现象，是民族文化不可分割的组成部分。从当前流动人口中的少数民族青少年的思想实际看，思维活跃的该青少年人群本身大部分都有宗教信仰，在社会各种思潮的影响下，很容易受一些新鲜事物的吸引和干扰，所以需要教育工作者对他们进行正确的引导。教育的目标是培养“四有”新人，为社会主义现代化的建设提供新的能量。因此，要坚持对流动人口中少数民族青少年进行无神论的宣传和教育，引导他们正确地认识和合理地评价宗教，消除和减少宗教对该人群的消极影响。新时期中国共产党宗教工作的基本方针是全面正确地贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。这里需要强调的是“宗教信仰自由政策”在强调保障人们信仰自由的同时、也强调保障人们有不信仰宗教的自由；“依法管理宗教事务”，不是把对宗教事务的管理与宗教信仰自由和独立自主自办结合起来。管理的目的是为了更好地保护正常的宗教活动和宗教界的合法权益，有利于防止和遏制不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，也有利于抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透，从而保护宗教活动健康正常的进行。在对该青少年人群进行教育的过程中，应该坚持马克思主义宗教观，分析宗教的两重性，引导他们对宗教的事实做理性的分析，加强宗教观的理论基础和方法论基础。发扬宗教的积极因素，抑制消极因素，这个态度是我们今天对流动人口中少数民族青少年进行教育的立足点和出发点，并用理性和宽容来对待宗教信仰，使宗教信仰与民族团结在无形中潜移默化、有机结合。所以对于流动人口中少数民族青少年在与当地居民融合过程中产生的宗教文化冲突，需要我们教育工作者在保证正确贯彻宗教信仰自由政策的前提下，积极引导宗教信仰与民族团结相结合。通过网络平台、社区、学校或家庭大力宣传以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，弘扬爱国主义、集体主义、社会主义，使他们积极的融入到当地的生活文化之中，为社会的和谐发展服务。

三、流动人口中少数民族青少年管理的途径

（一）完善针对流动人口中少数民族青少年的管理服务体系

首先，国家应该积极引导少数民族青少年有序流动。在当前社会主义市场经济体制下，受经济利益的驱使，人口流动遍布全国各地，并且基本上涌向经济繁荣的城镇。“虽然他们在流动过程中大多有很大的自主性，但市场经济复杂多变，市场信息又有滞后性，再加上目前我国的劳动力和人才市场还处于发展阶段，尚不成熟，所以流动人口往往对市场信息辨别不准。”[7]该人群从信息闭塞的流出地过渡到信息灵通的流入地城市，跨度比较大，他们对流入地城市的政策管理规定并不十分了解，流动带有极大的盲目性。因此，流入地政府应该动员少数民族青少年聚居区的社区、街道办事处以及与少数民族生活密切相关的部门对该青少年人群进行相关的社会形势、党的路线、方针、政策教育，使他们及时、准确的对流入地城市的现状和政策有一定的了解和把握，清醒地分析市场信息。比如可以通过出版发行《科学流动指南》等公益性手册加强他们流动的有效选择，减少该青少年人群流动的盲目性；还可以成立少数民族流动人口联络组，逐步使城市少数民族流动人口从无序到有序过渡，从而促进流入地城市的稳定和谐、市场经济的有序进行。

其次，利用社区、街道办事处居委会、村民委员会等加强完善对流动人口中的少数民族青少年的服务体系。具体从两个方面展开：一方面对该青少年人群进行有效统计，修订诸如《城市民族工作条例》等各种管理规则。既能使该人群受到管理和约束，还可以保证他们的合法权益得到维护，给教育工作的顺利进行提供坚实保障。管理规则由各个社区、街道办事处居委会，村民委员会等认真学习，严格执行，做到及时了解发现该人群的问题，及时解决，认真做好流动人口中少数民族青少年的登记管理和数据收集工作；关注该人群的就业问题，及时搜集社会信息，定期对该人群进行免费职业介绍、培训、指导，建立求职登记等。同时加强相应工作要求、政策、法律意识宣传，净化就业环境；还可以利用革命节日、国际性节日、民族节日，举行丰富的纪念和庆祝活动，鼓励该人群积极参与，他们在参与过程中受到感染和教育，切实感受民族凝聚力加强民族自豪感。例如，在流动人口中少数民族青少年频繁出入地，如车站、居民区和人才市场专门设立宣传栏，宣传国家的大政方针、法律常识、民族精神和民族团结，寓教育于文化建设、娱乐之中，强化其思想意识的提高，营造良好的社区秩序和氛围。另一方面加强城市少数民族流动人口青少年社会保障体系建设。健全我国现有的社会保障制度，由城市居民占主体地位的保障体系向流动人口中少数民族青少年这个边缘人群延伸，使该青少年人群也享有与他人一样的保障待遇。比如对于该青少年人群工作条件比较恶劣，伤害事故容易发生的特点，建立针对该人群的工伤保险制度、医疗保险制度、失业保险制度，一旦出现意外，该人群可以得到有效的赔偿，权益得到保障。此外，该人群的社会保障制度还包括权益保障制度、养老保险制度等。这是我国经济转型时期的重要工作，是关系到该人群身体、思想两方面亟待解决的事情；还需要建立针对流动人口中少数民族青少年的法律援助制度。由于他们对流入地城市的一些法律、法规了解不多，面对那些侵害自己合法权益的行为不懂得用法律合法地保护自己。如果能够提供针对他们的法律援助，使相关部门积极配合对他们进行宣传教育，让他们对制度进行了解，在一旦遇到权益受到侵害的事情发生时，能够自救和强化司法的公正性。同时也宣传、普及了国家的法律法规、提高了该青少年人群的自我保护能力。使他们的综合素质得到提高，这将为流动人口中少数民族青少年的生存增添一份保障。

（二）占据网络文化阵地，加强正面宣传的广度和深度

发布健康、进步、有益的信息，宣传党的路线、方针、政策，对流动人口中少数民族青少年开展形势与政策教育，理想与信念教育，爱国主义教育；对该人群宣传科学理论，传播先进文化，塑造美好心灵，帮助该人群辨别是非，抵制假恶丑，达到对该人群进行思想政治教育的最终目的。例如，利用该青少年人群喜爱的话题和焦点问题作为主题，引导他们进行正确的判断和分析，参与讨论有意义的人和事，弘扬社会中的积极方面；建立诸如流动人口中少数民族青少年互动平台，通过网络互动定时对该青少年人群的基本情况进行统计，对他们在实际中遇到的困难给予及时的关注和解决，从思想上和心理上对他们进行呵护。其次，建立专门的流动人口中的少数民族青少年服务网站，把各种规章制度及时发布到网站上，使他们加强了解，对不利于该青少年人群健康成长的信息进行监督和屏蔽，完善网络监督管理制度。再次，可以将青少年人群需要的学习、生活、就业信息在网站上及时发布，给他们提供可靠丰富的信息资源，为解决该青少年人群的实际问题提供良好条件。

（三）正确引导宗教信仰与民族团结教育紧密结合

宗教信仰问题一直以来都是各级各类学校进行教育工作过程中较为棘手的问题。相当多的学者指出，现代科学知识的传播和教育工作应该是唯物主义教育，而不应该具有宗教性质，但是实际上，少数民族人口却基本上都有自己的宗教信仰，并且根深蒂固，影响着他们的工作、生活和学习。若简单的予以禁止或者忽略，将会极大地削弱教育的实效性，也将是国家团结与和谐能否顺利实现的最大隐患。由此可见，必须使流动人口中少数民族青少年的宗教信仰得到正确引导。在马克思主义宗教观和党的宗教政策的引领下，根据实际情况充分利用各个民族的重要节日组织集体活动，从中贯穿民族团结教育，普及民族知识，学习科学理论，让该青少年人群进一步了解党和国家民族政策的优越性，加深他们的爱国热情，使宗教信仰的正确引导与民族团结教育有机结合，从思想和行为上提高贯彻执行党和国家民族政策的综合素质和能力，使社会主义精神文明建设顺利进行。具体以民族团结教育为例，各类学校应该从解决该青少年人群的实际问题入手，从根本上寻找到解决问题的源头。教育者应该将宗教政策融于民族团结教育之中，只有正确贯彻党的宗教政策，保护该青少年人群的宗教信仰自由，当然要保证抵御各种以“宗教”为幌子的反动行为，确保团结教育的顺利进行，从而使他们做到爱祖国与爱民族相统一。

（四）加强自我教育

思想政治教育工作的顺利进行不管是通过社会、学校还是家庭，都是外部条件的促进，起到外因的影响作用，而最关键的还是流动人口中少数民族青少年自身的教育意识和觉悟。只有教育工作的种种努力内化为该群体的自发的主体能动性，才能成为自身的教育者。正如苏霍姆林所说的，最好的教育就是让受教育者达到自我教育。教育的至高境界就是不教，也就是成为自己的教育者。思想政治教育也是如此。自我教育有群体自我教育和个体自我教育。群体自我教育是指某个群体范围之内相互帮助，互相教育的过程，这里重点说个体的自我教育。

［1］张敏杰.中国弱势群体研究［M］.长春:长春出版社,2003.

［2］卫晓晓.流动人口中少数民族青少年的思想政治教育研究［D］.东北林业大学,2012.

［3］汤夺先.论城市少数民族流动人口的权益保障［J］.西北第二民族学院学报,2008,（5）80-82.

［4］任光辉.做好学生稳定安全工作的思考——从少数民族学生群体角度［J］.教育观察,2011,（1）19-20.

［5］蔡叶利.论流动人口犯罪的特点与控制［J］.法制与社会,2008,（5）72-73.

［6］徐建军,陈迎明,欧旭理.教育细化管理细致服务细心——切实做好少数民族学生教育管理工作［J］.思想政治教育研究,2009,（2）:67.

［7］杨正喜,杨慧.社会变迁背景下我国流动人口产生动因及状况分析［J］.社会科学家,2009,（3）45-46.