英国公私合作（PPP）的演进及其启示

摘要:2015年的政府工作报告中指出，要将增加公共产品和服务供给作为培育和催生经济社会发展新动力，同时，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式，我国公共产品供给中的公私合作改革势在必行。英国是全球公私合作实践的领头羊，对其公私合作历史的梳理会得到一些有意义的启示，相关经验的借鉴有利于我国降低改革成本，提升公共产品供给效率。

英国的公私合作实践中最有特点的当属私人融资计划（PFI），PFI鼓励私人部门参与公共项目的设计、建造、融资及运营，旨在为纳税人提供高品质的公共产品和良好的资产维护服务。PFI被运用与众多公共服务领域，包括医疗与卫生、国防部门、教育、公共交通、环保及农村事物部门、文化和体育、公共秩序及其他部门。自从实施以来，PFI在公共基础设施及服务领域的投资总额中占比不大，但却是重要的组成部分，是被运用最频繁的公私合作模式。过去的20多年，在公共产品供给领域内，英国不断探索公共部门与私人部门合作的新方式，是全球公私合作实践的领头羊。

一、英国公私合作的历史概况

20世纪70年代末，撒切尔夫人上台执政，开始推行大规模的民营化改革，将原来由政府垄断供给的电力、电信、煤气和自来水等服务以不同形式转让给私人资本经营。由于教育、医疗、交通等领域与民生联系密切，在民营化改革中遭到公众强烈反对，政府保留了这些领域的供给权利。

部分公共服务领域的民营化改革仍然缓解不了财政的巨大压力。一是财政开支依然巨大，这使得紧缩的财政政策难以维持。二是公共投资效率不高，传统政府采购弊端重重，工时超期和成本超支现象普遍。三是资本预算约束，政府债务到达一定规模时，受资本预算约束，很难再提高。资本预算约束实际上限制了政府的财力。

到1990年梅杰担任英国首相时，英国陷入周期性经济衰退期，迎来连续七个季度的经济负增长。1990-1992年，为刺激经济复苏，扩张型财政政策不可避免，政府由此陷入赤字财政的处境。1991-1992财年，英国财政赤字为143亿英镑，1993-1994财年，赤字高达460亿英镑，是国内生产总值的7.25%。1992年，为缓解财政赤字压力，保守党推出私人融资计划（PFI），开始公共服务领域全面的民营化改革。

英国对公私合作的推动可从公共组织与管理上看出。1993年在财政部下设私人融资工作组和私人融资办公室；1997年在财政部设立专门工作组，负责PFI推广工作；1999年成立了由政府持有全部股权的英国伙伴关系（Partnership UK）组织，并替代了前期的财政部工作小组；2001年该伙伴关系组织进一步完善为由政府和私营部门共同持有股权的PPP管理模式的组织；2011年，财政部设立基础设施局（Infrastructure UK，即IUK），全面负责PPP工作。2012年，为适应经济环境变化，弥补PFI中令人担心的不足，英国政府推出新的私人融资模式PF2（Private Finance 2），以提高公私合作效率。

二、英国政府对PFI的完善

从1992年保守党推出PFI到2012年PF2颁布的20年时间里，PFI在实践中逐渐暴露出一些问题，导致一些项目次优的资金价值（VFM值）。政府也已经采取了一些措施。

(一)PFI在实践中的缺陷

从已有项目经验表明，PFI不尽如人意的地方在于，对公共部门和私人部门来说，PFI的政府采购进程往往太慢，并且昂贵，这导致交易成本增加，减少了纳税人的VFM；项目运作阶段，PFI合同缺乏足够的灵活性，这使得公共部门服务要求的更改变得困难；对于纳税人来说，PFI项目所带来的未来债务缺乏足够的透明度，同时，投资者的收益回报也不明晰；公共部门将不合理的风险转移给私人部门，导致后者向前者索要更高的风险溢价；PFI项目中的权益投资者被认为获得暴利，这引发人们对项目VFM的忧虑。此外，PFI被经常用于并不适合的公共项目，这些项目要么缺乏未来需求的稳定性，要么技术变革太快，以至于无法确定长期的具体需求。

(二)英国政府已采取的改革措施

为解决PFI模式的高成本、缺乏弹性、透明度不够等历史问题，同时应对2008年金融危机后严峻的经济形势，政府采取的措施有：

1、统一政府账户

为增加PFI债务的透明度，2011年7月，政府首次公布了整体政府账户（Whole of Government Accounts，即WGA）中PFI债务的审计报告，标志着PFI债务信息披露的突破性进展。PFI项目的年度统一费用由三部分构成，即服务费用，具体包括清洁、餐饮、维护及安保花费，固定资产建设费以及资本利息。WGA统一了大约1500个公共机构的账户，包括中央政府、事业单位、公共医疗机构、地方政府以及国有企业。

2、运营类PFI项目的成本节约计划

2011年7月，为改进运营类PFI项目的成本效率、VFM以及透明度，政府致力于实现全国15亿英镑的成本节约，该计划在女王Romford医院和三个国防部项目的试验中得到积极评论。成本节约的实现途径有，对项目资产更有效率和更灵活的使用、服务领域的扩展、重新审核融资和管理成本以及吸纳投资并节省开支，所有节约的资金由采购部门持有。

3、废除PFI信用制度

PFI信用用来补贴项目的资本开支。为了给所有政府采购方式创造公平的舞台，2010年第三季度，政府废除了PFI信用，从而消除了政府的预算激励。PFI信用废除以后，想要支持PFI项目的部门不得不从自己的预算中预留金费。这意味着部门不得不考虑PFI项目的经济状况并将其与同类方式进行比较，从而有助于政府发包部门筛选出能带来最大VFM的实施途径。

4、重大项目的审计与核准

为确保PFI采购路径在最适合的条件下使用、加强监管以及控制支出，中央政府于2011年4月引入新的联合审计与批准制度。在新制度下，重大项目局的审批必须和改进后的财政部审批流程完全对接。其中，财政部对重大项目的审批分为三个商业案例阶段，即战略规划案例阶段、业务概要案例阶段以及具体业务案例阶段。作为财政部的内置机构，基础设施局（IUK）为财政部审批流程和重大项目局提供论证支持，特别是涉及到基础设施与PPP部门的项目。

5、PPP项目的临时贷款计划、资金注入以及政府担保

在金融危机和欧元区主权债务危机的环境下，为确保公共项目进展不受高昂融资成本的影响，2012年7月，政府为PPP项目启动了新一轮临时贷款计划，以缓解市场的资本容量约束。在信贷市场不景气的情况下，400亿英镑的担保资金为基础设施管网领域的优先项目提供了金融支持，这些项目的来源领域包括公共交通、市政事业、能源和通信。

三、PF2对PFI的改进

尽管英国中央政府已经对PFI采取了一些改革措施，对PFI模式全面基本的重新评估仍然必要。在咨询机构、投资者、承包商、服务公司、学术组织及公共部门等利益相关者的建议下，中央政府推出PF2，涉及六个方面的改革，所有改革都旨在提高效率，增加VFM。

(一)股权融资

为增强公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系，中央政府在未来项目中将扮演合伙投资者中小股东的角色。公共部门合伙投资的优势有，两个部门的目标将更加统一，都致力于改善项目绩效和管理风险；创造真诚的合作环境，两个部门更能理解对方的观点；作为股东，公共部门有权掌握更多信息，这提高了项目的透明度，包括项目公司的财务状况；由于公共部门可以分享未来的投资回报，总的公共成本得到减少，VFM得到提升。

(二)项目采购效率

在不牺牲品质与竞争的前提下，为保证PP2项目的采购更快、更节省，中央政府的改革有：通过强化IUK的授权与支持部门间集中采购来提高公共部门的采购能力；在中央政府精简采购的原则下，引入标准化和高效化方法，使采购过程变得流畅，并发布综合性标准文件；建立严格的采购时间规划制度，部门向财政部提交项目申请时必须附上精确的时间表；建立额外的财政部审核制度，加强PP2项目准备阶段的监管，确保项目准备阶段的充分竞争。

(三)服务合同的灵活性

为增加服务供给的灵活性，PF2模式在四个方面进行了改进。一是减小合同中服务的范围，软服务被排除在外。软服务涉及项目的日常运转，如清洁、餐饮、搬运、洗熨、安保、邮件收发、垃圾处理等。软服务将通过短期合同提供，或直接由公共部门提供。二是合同签订时的灵活性。一些服务项目是否放进合同取决于公共部门的利益权衡，如有更低的供给成本或有现存的公共资源。三是合同期限内“选择性服务”供给的灵活性。“选择性服务”一般以年度发生为基础，如便携式设备检测、定期的重新装饰、外部玻璃清洗、大雪清除、地面保养等，它们的成本要在政府采购部门允许的标准内。四是合同终止时的灵活性。PF2合同中，公共部门会继续规定项目转手时的条件，但条件有调整的空间，特别是项目更好满足了公共部门的要求或节约了成本，这有利于提高项目转移时的残值。

(四)项目透明度改善

透明度将是PF2安排的核心，政府将采取大量措施来改善项目透明度。项目信息需求者包括纳税人、私人部门以及公共部门。相应的措施有，发布项目完整信息的年度报表，对于政府参股的项目，公布财务信息；要求私人部门公布实际和预期的权益报酬信息；披露债务信息，通过控制PF2合同的表外业务来实现对PF2项目未来债务的控制；建立业务追踪机制，通过公共部门的审批流程，将项目的进展情况及时在财政部网站上更新；保证采购部门或其他地方代表在项目公司董事会会议上的观察员身份；最后，确保所有项目信息的易于获得与理解。

(五)风险分担机制

相较于PFI，PF2模式下的公共部门将承担更多风险，因不可预测的法律政策变更引起的成本上涨风险将由公共部门承担；市场需求风险将由公共部门承担；由于公共部门提供建设场地，其被污染的风险将由公共部门承担；公共部门将分担项目运营过程中核心的必要保险，减少私人部门应对市场波动的储备。同时，政府将探索保留材料损毁和业务中断的风险。

(六)未来债务融资

PF2将会采取的措施有，拓宽长期债务与权益资源的范围，保证私人融资项目的收益；确保银行在PF2项目融资中扮演重要角色，或者通过长期贷款，或者通过工具支持机构投资，包括建立担保或提供信誉支撑；鼓励债务融资资源的使用和评估，如公共和私人债券、商业银行债券、混合债券产品等等。

四、启示

英国公私合作实践源于财政约束和公共投资效率低下，在相当完善的市场制度环境里，财政部和地方政府的不断改革使公私合作逐渐走向成熟，这种成熟具有阶段性和整体性，表现在专业机构的设置和分工、公私合作业务细分及其合同的精细化、完善的信息披露机制、更加合理的风险分担、融资结构的合理性、效率和VFM的改进等等。我国正处于公私合作起步阶段，相关经验的借鉴能降低改革成本，提升公共产品供给效率。