政府绩效审计之绩效研究

内容摘要：随着经济的迅速发展，国家在经济社会中的影响日益显著，政府职能也进一步扩大，政府的绩效审计也越来越重要。现阶段，我国政府绩效主要是从经济性、效率性和效果性三方面进行评价的，但是由于我国独特的市场经济环境，如果只是开展3E审计，似乎并不能真正评价政府的管理效率。目前国内的研究众说纷纭，都是站在不同角度进行考虑的，并没有从整体上进行把握，也没有形成一套完整的评价体系，本文就是在总结前人的基础上，提出自己的一些观点和建议，希望对政府绩效审计研究做出一些贡献。

关键词：政府审计；绩效研究；评价内容

作者简介：郑甜甜，首都经济贸易大学会计学院，100070；

一、政府绩效审计的现状

我国政府绩效审计经历了一个漫长的发展阶段，从1982年恢复政府审计后，1985年《关于审计工作的暂行规定》中指出对财务收支及其经济效益进行审计监督，也包括了对经济效益的评价，但是这种对经济效益的评价仍局限在企事业单位、金融机构的财务收支方面，并不包括政府机构。1988年的《审计条例》更进一步，把政府部门财政收支的效益列入审计范围。但是1994年的《审计法》似乎关注的财政、财务收支审计，对政府审计开展经济效益审计并未予以充分重视。但是我国政府在实务中开展政府绩效审计还是做了大量的工作，在2003～2007年审计工作发展规划中提出实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量；在2008～2012年审计工作发展规划中进一步提出全面推进绩效审计，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。可以预见，绩效审计在我国一定会有一个更全面的发展。

但是与西方发达国家相比，我国绩效审计总体上依然有很大的差距。广度上，我国绩效审计只局限在某些财政开支的使用上，如教育资金的使用、扶贫资金的使用、部分建设项目资金的使用等，几乎并未涉及军事、环保等经费的使用；深度上，我国绩效审计一般只是在事后才对财政资金的使用进行审计，并未在事前对所使用的财政资金进行可行性分析，事后审计大多也只关注合法性或合规性，很少关注有效性；此外，对组织机构的设置、人力资源的利用、职能部门的考评在我国更是尚未涉及。

二、政府绩效审计的涵义

从国外开展绩效审计的情况来看，绩效审计主要是对被审计单位业务活动的经济性、效率性和效果性进行审计，现阶段我国政府绩效审计大多也采用了这种3E审计。随着时代的发展，很多学者也提出了5E审计，即也对环境和公平性审计。但是根据我国国情的不同，如果只在表面开展3E或5E审计，似乎并不能真正评价政府职能的管理效率，也不利于政府长期工作的展开。要想提高政府績效审计工作的效率，首先要搞清楚“绩效”是什么？

从字面意思分析，绩是成绩、业绩的意思，包括目标管理也包括职责要求。目标管理能促使企业向着目标前进，实现目标或超额完成目标就能受到奖励，比如加薪、奖金、升职等；职责要求是对员工个人日常行为的要求，例如市场满意度调查、市场分析等，这些体现的就是工资。效就是效率、效果，体现员工完成目标的速度和成效。效包括纪律和品行，纪律是指企业的规章、制度，遵守纪律的员工可以得到认可和荣誉；品行跟品德挂钩，是一种道德要求，只有业绩突出品行良好的人才能得到重用和提升。绩效，从管理学的角度讲，是一个组织期望得到的结果，是为实现目标而在不同层次不同方面的投入产出比。

政府绩效包括政府公共政策的选择，以及公共政策运行中资源的耗费、公共政策选择的运行效果等，从而使政府行为和政府目标受制于国家和人民的利益，便于人民监督和评价，以最大限度的缩小政府机关或政府官员与公众之间的利益分歧，使政府职能和目标以及政府的公共政策选择达到最优化。

三、政府绩效审计的内容

绩效是一个多维结构，观察和测量的角度不同，结果也会不同，因此政府绩效绝不是由一个简单的因素体现出来的，它主要包括了政府机关的整体绩效、重点绩效、单项绩效等多个层次。在审计实践中，可以从以下三个层面进行评价：

（一）评价公共部门的绩效

公共部门是指利用财政预算的公共支出，生产公共产品和提供公共服务，以满足社会公众对公共产品的需要的单位或组织。因此，对公共部门的绩效进行评价时，不仅要评价公共部门资源消耗的绩效，也要综合考虑其职能履行的情况，是否存在有资源消耗却没有履行职能的情况，及评价公共部门管理的绩效。

1.公共部门资源消耗绩效评价

公共部门的资源包括人力资源和消耗的物质资源。评价人力资源的绩效时，要考虑人力资源配置是否适当，是否存在闲岗、一岗多人的情形；也要考虑人力资源的质量和效率问题，员工的职业道德和能力水平是否达到了岗位的要求，出勤率、人均劳动生产率是否达到预期。物质资源消耗主要评价固定资产的购置制度是否健全，是否与其所承担的公共管理和服务的任务量相适应，评价经费预算编制的科学性和规范性；也要评价经费的使用效果，业务工作量的完成程度和对社会经济的印象程度，即公众的满意度。

2、公共部门管理绩效评价

评价公共部门管理绩效时，主要考虑公共部门的资源消耗是否合理，其目标是否兼顾近期效益和长远效益，以长远效益为主；是否兼顾微观效益和宏观效益，以宏观效益为主；是否兼顾经济效益和社会效益，以社会效益为主。也需要考虑公共部门组织系统的设置是否与组织目标和管理层次相关，分工是否明确，是否具有实际的控制力和执行有效，还需要对社会的贡献程度、公众的满意度和社会福利的促进度进行评价。

（二）评价重大投资项目的绩效

重大投资项目是以政府为主体的资源分配，目的是为了满足公共的需要，因此重大投资项目的绩效可以从前期决策绩效、管理绩效和效果绩效三个方面进行评价。

1.重大投资项目前期决策绩效评价

前期决策绩效主要评价项目的公共性、决策程序的合规性、项目的经济可行性和项目社会效益、生态效益目标的可行性。主要评价项目是否为国家所有，是否为社会公众共同享用；是否按国家规定进行项目建设的可行性研究，是否经过专家评审，是否经过有关部门审批；是否节省投资，资金利用是否合理；是否对其未来社会效益进行预测论证，是否对其周边地区的生态环境造成影响。

2.重大投资项目管理绩效评价

管理绩效主要从项目实施规范和项目执行两方面进行评价。项目实施要检查是否存在项目建议书、可行性研究报告，是否有恰当的规划设计，是否执行了招投标程序，是否有规范的合同和监理，是否有适当的质量控制，是否存在初验、试运行和最终竣工验收等；项目执行要评价概预算的执行情况，是否存在概预算之外的项目，其存在是否合理，评价合同的执行率和项目进度，是否可以按时取得资金，是否可以按预算工期完成项目，是否存在违反国家有关规章、制度的情况，是否符合国家安全标准。

3.重大投资项目效果绩效评价

评价效果绩效时不能只关注经济效益，还应将重点放在社会效益和生态效益上。对社会效益进行评价时，主要评价其是否有利于人民安居乐业，是否有利于防洪、减灾等，是否有利于社会经济的持续发展，也可以从对国民经济发展的贡献率、人民生活水平改善情况、是否节约资源和是否兼顾效率和公平原则方面进行评价。对生态环境的效益进行评价，可以考虑是否造成土地退化、是否对生物多样性造成影响、是否破坏森林资源和对水资源造成浪费和污染、是否造成较多的废弃物、是否埋下自然灾害的安全隐患等。

（三）评价公共资源利用的绩效

公共资源按其性质可以分为自然资源和社会资源，所以对公共资源利用的绩效进行评价时，就可以从自然资源利用绩效和社会资源利用绩效两方面进行评价。

1.自然资源利用的绩效评价

自然资源利用绩效可以从土地资源和矿产资源利用的绩效方面进行评价。土地资源利用绩效主要评价是否给人民带来物质产品和货币价值，是否在持续利用土地方面是稳定的，是否有利于生态系统的保护，是否能给土地使用人带来经济效益，是否能满足人类的需求等等；矿产资源利用的績效主要评价矿产资源的开发利用水平，是否合理利用，是否有利于地区发展和社会发展，还要评价对环境的保护程度，是否只为了开采资源却以牺牲环境为代价，是否正确处理污染物的排放，是否有利于可持续发展等。

2.社会资源利用的绩效评价

评价社会资源利用绩效时，可以从公共教育资源、医疗卫生资源、社会保障资源和财政资金这几项的利用方面进行评价。公共教育绩效评价主要评价教育资源人、财、物的投入水平、教育资源的产出水平，评价是否发展了科学能力，是否提高了服务社会的水平和提高了教育社会效率，评价学校的师生比、毕业率和就业率、教师的人均科研经费、学生质量的社会评价；医疗卫生资源绩效评价主要评价卫生机构是否合理设置，数量是否满足需要，医院病床数量是否合理，也可以从人民疾病发生的频率和构成比例，疾病的防治效果等方面进行评价；评价社会保障基金利用绩效时，可以评价是否执行了合理的预算和决算，评价社保基金的征收效益和拨付使用效益、评价政策执行情况和管理控制系统的有效性；财政资金绩效评价主要评价公共资金分配是否符合宏观调控需要、财政预算是否科学、是否有利于实现宏观调控目标，评价基本建设财政支出服务环境和公众满意度，是否具有发展创新能力和战略，是否对社会形成综合贡献等。

四、政府绩效审计的难点

绩效审计是一个存在很多争议的领域，选择合适的评价标准十分困难，除了评价标准选择的困难，还有对人的评价也是一个难点。人不同于机器，人有思想，会变通，每个人的能力大小不一样，对风险的喜好也不相同。简单的业绩评价，仅仅考核任务的完成程度，并不能完全说明情况，而应根据个人能力的大小，放在特定的环境中，实际判断任务的完成情况。我国目前并没有形成系统的评价方式，绩效评价指标的构建也是从不同的角度进行的，为提高绩效审计的效率，还需进行大量的研究。

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