新形势下农发行支持水利建设的思考——以农发行安阳市分行为例

摘要:大力推进水利兴修对于保障国家粮食安全，增强城市可持续发展能力具有重要意义。近年来，党中央国务院关于加快水利建设的一系列要求和部署，既为水利事业发展提供了机遇，也为农发行做好水利支持工作提供了指引。笔者结合农发行支持安阳市水利建设现状，就如何进一步加快支持水利建设步伐进行探讨。

水利建设周期长、投入大、回报率低，农发行作为国家政策性银行，应坚持把水利改革发展重点领域和薄弱环节作为信贷支持的重点，更好地履行政策性机构职能，服务国家发展大局和支持地方经济建设。

一、农发行支持安阳市水利建设的意义

(一)农发行支持水利建设是落实党中央国务院要求的具体体现

近年来，中央政府虽然在水利建设方面投入了大量资金，但仍存在城市供水压力显著增大、农村水利设施不断老化、水资源环境不断恶化，农业水利灌溉能力仍然不能适应农业生产发展需要等问题。特别是保障国家粮食安全，提高粮食供给能力，确保粮食生产实现13连增，加强农村水利基础设施建设迫在眉睫。连续几年的中央一号文件明确指出，农发行要加大对水利建设贷款的支持力度。国务院领导也多次强调，农发行要加大对重大水利工程的信贷支持。可见，农发行支持安阳市水利建设不仅有利于拓宽农发行信贷支农的范围，还是履行职责的必然要求。

(二)农发行支持水利建设符合安阳市情和水情的需要

安阳是传统农业大市。截至2011年末，全市农业人口达419万，耕地面积613万亩，人均占有耕地1.14亩。常年粮食面积稳定在800万亩左右，棉花30万亩左右，油料90万亩左右，瓜菜160万亩左右，是农业部规划的粮食、棉花、油料优势种植区域，国家优质小麦生产基地。增强农业可持续发展能力，保障国家粮食安全，加强水利建设就显得十分必要。全市水资源总量多年为16.4亿立方米，可利用水量11.94亿立方米。全市人均水资源占有量322立方米，仅为全国平均水平的1/7，亩均水资源占有量301立方米，仅为全国平均水平的1/6，属重度缺水地区。因此，大力加强以农田水利为重点的水利基础设施建设，有利于夯实农业发展基础，实现农业增效、农民增收。农发行作为安阳市信贷支农的主力军，大力支持水利建设具有重要现实意义。

(三)农发行支持水利建设是充分发挥政策性金融促进地方经济发展的必然要求

安阳市现有大中型水库8座，总库容3.87亿立方米，其中兴利库容1.69亿立方米；在建中型水库1座，设计库容2795万立方米；小型水库110座，总库容0.63亿立方米。随着安阳市城区的不断拓展和城市人口的不断增加，水利基础设施保障供给能力不强已成为制约城市发展的因素。《安阳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，“十二五”期间全市要大力推进农田水利基本建设，新增有效灌溉面积15万亩、旱涝保收田面积10万亩、节水灌溉面积50万亩，不断提高农业抗御自然灾害能力。新建滑县、内黄县引黄调蓄工程，增加地表水供水量0.66亿立方米，跨流域调水供水量3.34亿立方米。今年是“十二五”规划的收官之年，要达到规划所设目标，预计资金需求达数10亿元。如此庞大的资金需求，仅靠地方财政短期内是难以解决的。农发行作为政府调控宏观经济、实现经济社会快速发展的有力工具，及时加大对水利建设的资金投入，实现全市经济快速发展具有义不容辞的责任。

二、农发行支持安阳市水利建设现状

自2007年获准开办农业农村基础设施建设贷款、水利建设贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款业务等业务以来，农发行安阳市分行认真履行政策性金融机构职能，切实加大对全市农业农村基础设施建设重点领域和薄弱环节的支持力度，信贷支农成效显著。农发行的品牌形象日益凸显，在支持地方经济建设中的作用更加突出。2009年10月发放全市首笔水利建设项目贷款4000万元，用以支持林州市马家岩水库建设。截止目前，马家岩水库可蓄水150万立方米，供水30万立方米，浇灌近20万亩麦田，为促进林州经济发展和农民增收发挥了巨大作用。2012年，积极配合省分行营业部加强与豫资公司、水投公司等省级政府融资平台的合作，从省分行营业部为全市滑县、内黄、林州3个水利、土地整理项目引入资金7.6亿元，为促进当地经济发展和保障南水北调工程建设起到积极的作用。2014年11月，发放1亿元贷款支持汤阴县羑河治理项目。该项目建成后预计可减少洪灾损失1225.05万元，新增农业灌溉面积5.48万亩，新增农业灌溉面积5.48万亩，改善灌溉面积1.2万亩，还可以改善城市居民居住环境和水生态环境。2015年4月，发放7800万元贷款支持林州市第四水厂建设项目。该项目投产后可以大大缓解林州市水资源配置不平衡的局面，有效应对林州市潜在“水荒”问题，还能解决部分区域水质不达标威胁人民群众身体健康的问题，加快林州市城市基础设施建设，推动林州市经济快速发展。目前，农发行安阳市分行正积极与市水利局接洽，商谈通过建立政府和社会资本合作(PPP)方式支持引岳入安工程二期、安阳市第六和第七水厂建设等项目，以期尽快让项目落地开花结果。

三、农发行支持安阳市水利建设存在问题

2014年，国务院先后出台多项政策对地方政府举债，特别是通过融资平台贷款进行了严格规定，要求地方政府积极通过PPP、BOT等方式来推进水利建设、城市基础设施建设、棚户区改造。但是在项目营销和实践中，通过PPP机制支持水利建设存在以下困难：

(一)缺乏必要的法律保障

近年来，国家财政部、发改委出台了多项意见，鼓励金融机构和民间资本通过PPP项目支持水利建设。但是，这些政策仅为部门的意见，缺乏相应的法律安排，致使政策的权威性和实施力度不够，尤其是遇到如何保障金融机构和民间资本的权益和政府实行优惠政策扶持等深层次问题时，个别政府部门会回避此类问题，导致水利建设市场化进程发展滞后。这在一定程度上也影响到农发行支持水利建设的积极性。

(二)政策的可操作性需要加强

现有的关于水利建设相关政策文件只是框架性的指导意见，对一些关键问题，比如完善水利工程耕地占用税、建设项目占用水利设施和水域的补偿制度等，既缺乏可操作的具体实施细则，也没有明确的限定部门实施的权限，给地方政府落实政策造成了困难。在营销水利建设项目中，地方政府由于缺乏专业的项目运作人才，有时候在进行项目深层次合作时，经常面临很多制度层面的问题，使得农发行在营销项目时推进缓慢。

(三)价格形成缺乏政府规制

价格规制是政府规制的重要手段之一，而目前我国的公共事业定价及其监管力度不够，具有很大的随意性。比如城市供水价格按供水企业净资产回报率来确定，但我国缺乏专门针对公用企业的财务会计准则，由此对净资产、净资产收益的计算存在无规则可循的情况。由于水利设施具有自然垄断的特点，使得其他经营者很难参与。初始价格往往反映的是企业个别成本而非社会平均成本，这在收益层面也影响农发行对水利建设的投入。

(四)PPP项目监管体制不完善

目前PPP项目在我国应用的时间也不长，对项目全过程监管还处于探索阶段。首先是缺乏专门的项目监管法律。《招标投标办法》和《建设工程质量管理条例》等法律提及了政府监管的部分内容，这些规定偏向于原则性和纲要性，在实际操作中缺乏指导性。这种针对项目监管法律情况的缺乏，导致在实施监管过程中缺乏政策指导，致使监管力度不够。其次在PPP项目中政府既是规则的制定者，又是项目的参与者和建设者，此种情况导致整个监管过程缺乏公平性。最后是缺乏社会舆论监督。社会舆论对公共项目的监督有助于减少腐败，提高工程质量。目前，我国的基础设施建设透明度很低，在项目建设期间对项目的名称、作用、预算和资金使用情况等信息进行全面的披露，缺乏完善的举报制度，监管者责任感的缺乏弱化了监管效果。监管过程的不透明在一定程度上影响农发行投入资金的安全性。

四、几点建议

(一)加快水利建设体制改革步伐

建议地方政府加快水利设施市场化建设步伐，大力推进水利产权的流转和重组，通过拍卖、租赁、承包、股份合作等方式盘活存量资产,筹集资金用于新的项目建设，为农发行准入提供基础，吸纳更多的非财政资金参与水利建设。建议政府积极推进水利投融资改革工作，加快推进PPP、BOT等水利融资建设方式。做好水利投融资平台作用,争取地方政府注入土地等实物资产进行抵押贷款,或以水利工程特许经营权、收费权质押等方式融资贷款。

(二)发挥财政资金和农业政策性金融支持水利建设的合力

建议地方政府创新水利建设项目融资机制,扩大水利建设项目资金来源渠道，积极引导社会资本、民间资本、金融机构加大对水利建设的信贷支持力度。要充分发挥政策性金融机构作用,实现财政资金与政策性金融资金有机配合，提高资金使用效率，降低地方政府融资成本，提高资金的总体利用效率。

(三)加强金融产品创新，加大信贷支持水利建设力度

农发行要用足用好各类政策，在恪守国家政策边界的同时，做好水利建设项目贷款的制度流程和管理办法设计。要针对不同水利项目的特点，量身设计相应的金融产品。如春耕小型农村水利建设贷款在风险可控的前提下，降低项目资本金比例。要根据大型水利工程和小型水利工程建设周期、还款来源的不同，制定科学严密的水利建设信贷进入标准。要创新服务方式，抽调精干力量，成立大项目服务组，专题营销和辅导重点水利建设项目。对临时性水利建设资金周转贷款，要简化办贷条件，加快投放速度，以满足水利建设的需要。

(四)通过政策性银行代理财政支农资金

在水利基本建设资金有限的情况下，地方政府要积极落实公共财政投入政策，建立健全水利建设稳增长机制。要加大水利建设项目财政贴息力度，通过财政资金投入带动政策性资金支持水利建设项目贷款持续增加。要拓宽农发行信贷资金来源渠道，及时将国家支农、惠农、富农政策落到实处。

(五)打造良好的金融生态环境

建议地方政府不断优化金融生态环境建设，为农发行支持水利建设创造良好外部环境。要抓紧规范完善各类投融资平台，按照PPP、BOT等运作方式要求向公司类实体转变。特别是公益性水利建设项目，建议地方政府抓紧注入优质资产，达到国家对地方政府融资平台的标准。要加强项目的贷后监管力度，创新工作措施，引导贷款企业树立诚信意识，合规合法使用农发行贷款。