地方政府债务风险控制研究

摘要:随着人们对风险问题认识的不断深化，怎样对财政风险进行防范，使财政稳定性与可持续性得以保持，是全世界面临的一个研究课题。近几年来，我国对财政风险的研究也日益深入，学者们开始普遍关注地方政府债务问题。当前我国财政风险最主要、最突出的来源就是政府债务风险，财政风险集中体现为一系列与之紧密相关的债务风险，因此识别政府债务风险，尤其是地方政府债务风险，并且防范和应对政府债务风险不仅是十分必要的而且是相当迫切的。

一、引言

最近几年，我国开始深入研究债务风险，在对债务风险的认识上，各地方政府与理论界都已经发生了很大的变化。中国地方政府债务的具体数量目前还没有一个精准的官方统计，但就一些地方财政实际数字和专家们的观点普遍显示，中国相当部分的地方财政肩负的债务很可能是一个数额巨大的黑洞，当中蕴含的风险不容忽视，并可能随着时间的继续而不断放大。地方政府债务风险的过度累积便是个十分令人头疼的问题。随着日益激化的地方财政收支矛盾，财政收入增长机制比较欠缺，刚性增长的财政支出，长期化、大数额的财政赤字，日益加重了债务负担。由于政府的政治目标是高增长的经济，而地方政府为了发展区域经济，普遍采用了债务手段。对因此造成的债务风险，地方政府还缺乏深刻的认识，更没有对债务风险引起足够的警惕从深层次上分析原因。

二、地方政府债务风险的形成机理

(一)经济体制改革尚未到位所引发的地方政府债务风险

主要包括：一是地方政府“越位”、“缺位”行为造成的政府债务风险。地方财力有限的情况下，地方政府过去一些长期“缺位”的领域，比如生态环境保护、社会保障、义务教育、社会治安等，又不得不投入大量的资金，使得地方财政支出呈刚性化，进而使大量的地方政府债务风险得以诱发。二是地方政府错位及不对称的财权和事权导致的地方政府债务风险。基于职能的履行需要，在既定法律框架内，为了实现融资与投资，地方政府采取了很多变通的办法，从而和政府关联的债务大量出现。三是基层税收的真实性存在着极大的隐患。目前在我国基层政府财政之间买卖税收的事己不是新闻了，为了使税收入库的任务得以完成，一些基层政府将所谓的“税收提成”给代征、代扣、代缴单位，更有甚者，有些贫困地区为了确保财政收入，将税票从税务干部处强行征收上来，私自将个人所得税税票开给个体及私营经济的增值税收入，截流并挪用本应属于上级政府的财政收入。

(二)财政体制改革尚未到位所引发的地方政府债务风险

主要包括：一是严重滞后的地方政府债务管理制度，缺乏相应的偿还机制。二是各自为政、条块分割的地方债务管理体制，有效的量化管理债务风险比较欠缺。三是地方政府缺乏与之相对应的举债权和融资渠道。

三、政府债务风险防范机制的构建及对策建议

(一)加快经济体制改革的步伐增强财政保障能力

1、加快经济体制改革，尽快实现经济性分权

针对竞争性领域，地方政府必须尽快退出；用“服务市场”行为代替“替代市场”行为，是地方政府经济行为的突破点。针对初具规模的区域性市场，过多替代市场机制的地方政府，会使地方经济发展的后劲得到削弱。所以，一方面，地方政府要对各类市场的硬件建设紧抓不放，另一方面，向健全市场正常运行所必需的各类软件进行转变才是工作的重点。

2、加快经济发展，提高财政收入总量

本区域财源建设要继续搞好。基于市场经济与公共财政制度的要求，要实施财源建设思路的转变，在对国有经济布局进行调整的基础上，向基础产业与高科技产业（国有经济优势比较明显）配置资源。依法治税务必严格，在财政收入上体现出经济增长的成果。财政收入必须要落实到位，虚收空转一定要避免，预算管理制度的制定与执行必须严格，使政府实际调控能力通过财政收入得到反映。

3、多渠道筹措资金

基于不良债务的不再增加，在短期内，出售劣质国有企业与闲置国有资产、转让土地使用权、对中央扶持进行争取等是地方政府解决短期风险问题的几种途径。

(二)进一步健全完善财政体制减小体制因素造成的债务风险

财政体制体现了上下级政府之间的分配关系。所以，要化解地方债务风险或者说大范围的化解地方的财政风险，在财政体制上就应做出调整。

1、明确界定政府间的事权划分，分清偿债责任

对各级政府间的事权和支出职责的划分进行合理界定，基于一致性的决策责任和筹资责任，使当前事权错位的问题得以解决。公共政策的制定与实施成本的责任在原则应由决策主体来承担。

2、加快费税改革步伐，完善地方税体系

对地方税的范围进行明确界定，对当前以隶属关系为依据分配各级政府之间收入的不规范办法进行改革，以税种为依据对中央收入和地方收入进行划分；加强地方税主体税种的建设。如用统一的房地产税对不同房地产税、房产税及土地使用税进行合并，征收要全面，对税基定期进行重新评估，从而让其成为地方税的一种主体税种；将一定的税收立法权赋予地方政府，让其能以本地区的实际情况为依据，开征新的税种。

3、建立完善的转移支付制度

对于一般性转移支付，改进和完善现行基数法，逐步以因素法取代；对县乡财政风险受各项新政策的影响进行评估，对部分转移支付措施进行配套实施，与税费改革相结合等政策，实施配套性的部分或全额转移支付措施，增加对农业、农村义务教育方面的投入。

4、调整财政支出结构

按照公共财政的要求，应对财政支出结构进行调整，对非必要的项目支出进行压缩，在改善与当地政府正常运行与社会稳定及外部经济环境条件相关的方面投入有限的财政资金转移。一方面，对不必要开支进行压缩，使国有企业亏损性补贴得以减少，另一方面，使农业与教育方面的支出得以增加，同时使社会保障资金账户尽快得以充实。

第一，应扩大养老保险覆盖面，改善基金收支状况；第二，提高统筹层次，增强整体保障能力；第三，建立基金投资运营新机制，提高保值增值水平。

(三)建立与地方政府举债相应的管理与风险防范机制

推进地方政府债务管理体制的强化，要使地方政府债务风险得以控制，就必须推进地方债务风险信息披露制度、预警指标体系及风险处理机制的建立健全。

1、建立地方政府债务信息公开披露制度

债务管理工作的基础是披露地方政府的债务信息，基于此，地方政府决策者能够使债务风险在最大程度上得以避免，有利于持续的稳定

地方财政。要使地方政府债务风险得以防范与化解，就要推进严格风险披露制度的建立健全，同时直接债务与或有债务、显性债务与隐性债务都应该是信息披露的内容。这里面，确定和估算或有债务有一定难度，是十分关键的，可以建立地方政府或有债务报告，由各级地方政府上报，并公开发表，便于社会公众了解政府的活动范围和方向，加强民主监督。

2、建立地方政府债务风险的预警指标体系

一般来说，经济环境指标、财政收入指标、财政支出指标、综合评价指标（收支关系指标、债务负担指标、政府间财力转移比例）等四大类指标共同构成了国际通性的财政风险预警指标体系，以指标为依据对对地方财政风险的程度与产生的原因进行分析确定。因为该指标体系在我国还没有正式建立，所以在选择指标时各地可以以本地的实际需要为依据，财政风险预警指标体系的建立要与本地区的实际相适应。

四、结束语

随着我国改革开放的日益深入，在这一过程中一系列从未遇到的新问题逐步出现，风险因素与风险程度日益增多增高。当前，财政风险在我国的存在形式有很多种，就像收入方面的风险、债务风险、支出方面的风险、与财政政策风险等。政府财政的各种形式的债务风险是财政风险最主要、最直接的表现形式，亦即政府财政清偿能力的严重匮乏。这是因为其他形式的债务风险都有可能最终转变为政府债务的增加，从而最终演变为实际意义上的政府债务风险。相比中央财政来讲，地方财政没有独立的发债权，财政困难更为严重。随着日益激化的地方财政收支矛盾，财政收入增长机制比较欠缺，刚性增长的财政支出，长期化、大数额的财政赤字，日益加重了债务负担，使得地方政府债务风险成为一个令人十分头疼的问题。正因如此，本文的所有研究始终围绕着地方政府债务与债务风险这条主线展开，并结合实际，以防范和化解地方政府债务风险为最终落脚点。