兰州市城乡环境治理规划实施效果的调查分析

□姚 硕 王婧潼

一、《兰州市城关区农村环境保护规划》出台背景与决策目的

《兰州市城关区农村环境保护规划》立足于兰州具体环境情况，受经济、政治等多种社会因素的综合影响。兰州为大型内陆城市，在地理上降水稀少，黄土性地质构建，生态环境脆弱，而其作为甘肃省省会以及西北地区重要经济、政治中心的城市定位，使得城市的规模化扩张需求与生态利益的矛盾日益明晰，尤其为配合国家兰州新区战略建设，如何在实现自然与社会生境可持续发展的基础上，为经济发展拓展更大空间是兰州环境规划的主要内容。

《兰州市城关区农村环境保护规划》是兰州市在深入贯彻落实科学发展观的基础上，进一步推进城关区农村环境保护工作，统筹城乡环境保护的宏观性规划纲要。主要以兰州市黄河谷地与生态环境脆弱的实际情况为考量，进一步改善市区扩张过程中对城乡结合地带所造成的固体废弃物污染，声噪污染等城镇化遗留问题，在加强农村环境污染治理力度，解决农村地区脏乱差的状况方面形成合力，实现农村生境改善，资源节约、环境友好的农业生产体系构建突破。

该规划将兰州市的城乡环境治理工作分为三个主要内容各有侧重的阶段进行，规划时限为2011～2015年(以2010年为规划基准)，2016～2025年为规划红利与展望年限。监控范围涉及农业土壤、工业污染、禽畜养殖、饮用水等五项主要内容八项着力点，涉及范围广，监测力度大，对兰州市整体城乡环境统筹治理与标准制定提供有效依据。

二、《兰州市城关区农村环境保护规划》预期环境红利与实际状况对比调查

《兰州市城关区农村环境保护规划》覆盖兰州城关区东岗、青白石等18 个行政村，以五年为治理周期，城关区农村环境整体上有所改观，水管道作为居民生活基础设施入户率达到百分之百;生活废弃物的定时清理制度得到确立，城乡绿化带建设如火如荼;城郊与市区之间道路交通体系日渐形成，公共交通、地下轨道交通等交通方式趋向于多元化，很大程度上有效实现了城区人口分流。

但从实际调研状况而言，兰州市的环境惠民工程中低质产品与无效设施占比仍旧较大，许多规划造福民生的基础设施项目不但没有起到方便民生，提升居民生存环境质量的目的，反而因质量问题或线路规划缺陷引发更多潜在的次生污染。如东岗水管道水压不足问题突出，出于饮用水定时供水与水质污染的考量，地窖存水仍是当地水源主要供应方式，由于兰州地区自然降水波动性大，含沙量高，易发生水质二次污染的隐患。

在农村生活污染治理方面，《兰州市城关区农村环境保护规划》指出“到2015年，农村生活垃圾收集率、清运率分别达到90%。实行农村生活垃圾‘户分类、村收集、街转送、环卫集中运输和卫生处理’的运行机制，彻底改变农村环境‘脏、乱、差’的面貌。”但笔者在调研中发现，城关区在废弃物处理上的组织职能分工混乱未能与规划形成有效配套，极大制约废弃物处理工作效率，如东岗当地民众反映，在生活废物处理上，负责机构由原村委会转移至区环保部门，但因区环保局辖区范围广，工作任务重，各行政村的废物处理滞后，甚至引发土壤污染等次生灾害的现象突出。

在兰州市扩大环境治理基础设施覆盖范围的同时，相关制度软件、行政执法等配套缺陷对规划实现的制约作用日益凸显，集中表现为:当地居民的环保意识缺失，社区污染物排放导致严重的交叉污染，城郊地价低廉的相对优势，吸引更多规模化生产企业入驻，而对其的行政监管不力与配套制度缺失，均使城乡结合地带环境生态进一步恶化。

针对《兰州市城关区农村环境保护规划》“到2015年，全区现有农村自来水普及率达到100%，生活饮用水卫生合格率达到100%;现有农村畜禽粪便利用率达到100%，生活污水的集中处理率达到70%以上;生活垃圾清运率达到90%以上;农村改水、改厕工作顺利推进，农村卫生厕所普及率达到90%;全区现有农村绿化覆盖率达到65%以上”的目标。经调查发现，2015年规划执行完毕之年，城关区农村的环境状况与目标要求仍有很大差距，不仅自来水的便利性因供水时限和水质饱受质疑，生活废弃物处理滞后等突出问题外，因沼气设施不健全，地区受高海拔因素影响温度不达标问题等实际情况的制约亦直接关系禽畜粪便的资源转化利用效率。同时，由于南山路和相关配套居民区的建设，下水管道开挖导致农村改厕任务无法如期完成。农村绿化65%的要求也显然脱离兰州半干旱地区的实际，《2013年兰州市环境状况公报》指出“兰州市2013年绿化率为36．2%”可见，农村地区在2015年绿化率实现65%难度偏大。兰州市规划与实际执行效果上存在脱节。

三、城关区城乡环境统筹发展及可持续道路构建方式

经过调研，笔者认为:兰州的城乡环境统筹可以从“制度先行，软硬协调，科技辅助，经济转型”四个方面进行，形成规模效益，营造良好的生态政策支撑环境，释放积极引导的政策信息与社会红利。

(一)制度先行，坚持经济发展与生态发展和谐统一的科学发展策略。以生态可持续为视角，以地方立法为手段，将治理环境问题规制在法律框架内，科学合理地治理环境。规范企业成立时的排污设施标准，将治理的每一步都纳入法治化进程。统筹优化现行行政组织机构，避免在环境治理问题上的扯皮推诿，既要实现多方力量的统一配合，又要划分细致，规范责任范围，确立严格的污染角色责任制度和公示公开制度。

(二)软硬协调，重新分析，合理规划城关区农村布局状况。在硬件上，依居民点分布，适当分配环保基础设施资源，依照地区经济需求、人口密度等多方面因素对其的基础设施需求进行加权分析，使设施最大限度满足当地居民需求，亦不造成资源闲置与地区不合理差异。从软件而言，一是提高企业准入门槛，政府部门严格企业入市标准，对企业废弃物排放能力进行先行评估。二是检查排污治理情况，综合运用行政手段、刑事手段等对企业市场行为进行规制，对于涉及社会公众利益，覆盖面广，影响恶劣的污染事件，探讨新民事诉讼法框架下公益诉讼的新应用。

(三)科技辅助，加大科技投入，用科技手段治理污染。科学技术是第一生产力，只有不断进行科技创新、改进治理措施才能减少成本，谋求更好的发展。科学使用化肥，兰州市城关区城市化进程速度较快，农业收入不到所有经济收入的1%，要根据实际情况落实规划内容，因地制宜，解决正面耕作过程中滥用化肥导致的作物侵害、土壤盐渍化、土壤板结问题。

(四)发挥新兴技术对新能源建设的指导作用。合理分配沼气、生物能、太阳能在城乡能源利用结构中的占比，推广太阳能及沼气池与养殖、种植、厕所相结合的四位一体的生态农业模式，探索太阳能作为可再生清洁能源的新型利用方式，兰州市为我国内陆高海拔城市，太阳能资源优质丰富，探索城市用电类型转型升级，投入更多财政性资金健全太阳能能源转换与存储体系，不仅有利于有效控制PM2．5 等污染物，提升兰州空气质量，亦有利于节省相关电力配套设施占地以及对外资源依赖。生物能是以生物为载体将太阳能以化学能形式贮存的一种能量，它直接或间接地来源于植物的光合作用，其蕴藏量极大，提供低硫燃料，减少对环境的污染，且生物资源来源丰富，可以利用农作物残渣、柴薪、牲畜粪便等多种方式产生生物质能。

(五)经济转型，发挥各区域优势，兼顾经济与生态的统筹发展。发展循环生态经济《兰州市城关区农村环境保护规划》指出“2012年，全区农业总产值达到1．3 亿元，南北两山农民人均纯收入超过1 万元，非农产值占农业总产值60%以上，力争80%的行政村集体经济纯收入年均递增10%左右，街道、村建有产业协会或专业经济合作组织，覆盖农户达到80%以上，生态休闲观光旅游业收入年均递增20%以上。率先在全市建立城乡一体化，及养老、医疗、失业等基本保险制度。”

(六)将因地制宜发展特色经济产业摆放在十分突出的位置。优化稀缺资源在不同地形地貌，经济条件，政策倾向地域的分配。如青白石地区以优质苹果、桃、枣、杏而出名，可以发展农林特色经济林建设，形成经济林果规模化、品牌化、产业化，并进行树种调整，培育新品种，促进农村经济发展;而秦王川兰州新区可以凭借保税区航空港的政策，设施优势，发挥向白银、银川甚至内蒙古西部的辐射带动的地缘作用。

(七)大力发展循环农业，走可持续发展道路。循环农业就是运用物质循环再生原理和物质多层次利用技术，实现较少废弃物的生产和提高资源利用效率的农业生产方式。单向式资源利用向循环型转变，改变传统农业“资源—产品—废弃物”的单程式线性增长模式，以产业链延伸为主线，推动单程式农业增长模式向“资源—产品—再生资源”循环的综合模式转变。最大限度提高资源利用率，最大限度减少污染排放。

四、结语

我国的新农村建设已经逐步纳入法治化轨道，且在治理污染方面、建设生态农业方面已经有了明显的进步，但是仍有很多不足，而且在未来发展中还会遇到更多阻碍，城市化进程在不断加快，政府要守住环境保护的底线，严格按法律规定办事，平衡代际间的资源需求，不走“先污染后治理的老路”。在注重官民合作的同时还要重视科技所发挥的作用，提高治污技术、提升效率，利用科技实现经济与环保的双赢，充分发挥科技的力量，需要政府加大投入，支持关于改善环境的新技术。政府还可以利用招商引资的方式，解决当地治理环境资金不足的状况，同时也给村民增加就业机会，增加居民收入，从而带动经济，发展服务业，将城关区农村的环境加以改善，实现人与自然和谐发展。

［1］陈小龙．新农村建设中的环境问题及对策研究——以兰州市城关区为例［D］．兰州大学，2012

［2］赵莎莎，陈小龙，杨婷．城郊农民市民化对兰州市城关区农村环保规划编制的影响［J］．安徽农业科学，2010

［3］王鹏波．农村环境保护规划环境影响评价研究——以兰州市农村地区为例［D］．兰州大学，2010

［4］王红娟，陈兴鹏．兰州市城关区城乡一体化发展对策研究［J］．甘肃科技，2012

［5］张嘉泽．兰州城乡一体化战略规划及发展对策研究［D］．兰州大学，2010

［6］姚硕．现代知识产权法律保护背景下的民族技艺传承原生保护机制研究——以甘南、临夏为例［J］．法制博览，2014