国有企业监事会制度建设研究

摘要:《公司法》明确了监事会的职能和法律地位，但在国有企业中，普遍存在监事会形同虚设，监事会制度建设落后的现状。笔者分析了监事会职权弱化的原因，并以此为基础，对监事会制度建设，监事如何有效发挥法定职权和监事素质要求提出了充分的建议，对完善国有企业监事会制度建设有借鉴意义。

根据《中华人民共和国公司法》，国有企业普遍建立和实现了现代企业制度，建立了以股东会、董事会、监事会“三会”为代表的企业法人治理结构。监事会作为企业法人治理结构体系中履行监督权的重要职能机构，是公司治理结构中的重要一环，监事会制衡和约束企业董事和高级管理人员滥用权力，保障企业规范健康发展。但目前国有企业的状况是监事会职权弱化、监事会“不作为”或“强董弱监”现象非常普遍，这将导致国有企业权力制衡关系的失衡，国有企业高管腐败事件频频发生。本文就目前国有企业监事会制度建设问题进行以下研究和探索。

一、监事会的法律地位和职能

监事会的法律地位：履行出资人监督权的机构。基本职能：监督公司经营活动和董事、高级管理人员的行为。主要方式：财务监督、业务监督、合法性监督、重大决策监督、过程监督。特点：完全的独立性。2005年修改后的公司法，增加了监事会的职权，由原来的5条增加到7条，增加了向股东会提出提案和对董事、高级管理人员提起诉讼的职权，完善了监事会会议制度，进一步强化了监事会的作用。

二、目前国有企业监事会制度建设及现状

根据《公司法》规定，国有企业改制后，应设立监事会，监事会成员包括股东代表和适当比例的职工代表。由于国有企业改制后监事会成员基本是上级国资部门委派或者是企业自己选派，监事除列席董事会会议外，很少单独召开监事会会议，监事仅仅是通过列席董事会会议来了解公司的经营情况和管理情况，虽然公司章程明确了监事会的监督职权，但企业并没有建立监事会监督制度，如检查公司财务，这是监事会的一项基本的监督职权，但客观上这项职能并没有真正落实。由于公司最高权力机构股东会不是常设机构，事实上监事会是从属于董事会的，其独立性大打折扣，大部分企业的监事会形同虚设，或者只有在公司出现严重的违纪问题时，监事会才能介入，监事会对公司经营活动及董事、高级管理人员的行为监督，只是流于形式，实际上很难履行其监督职权。

三、监事会职权弱化的原因

(一)监事会的权利和责任不对称，监督权没有制度上的保障

《公司法》赋予了监事会明确的监督职权，但并没有说明其监督不力所要承担的责任，也没有说明如何从制度上保证监事会的监督权。这就导致即使监事会不履行其监督职权，也不会承担法律责任的。此外，如监事会得不到董事会、经营班子的支持配合，则无法实施监督权。

(二)监事会虚化或“强董弱监”现象非常普遍

股东一般很重视董事会和高级管理人员的组成，特别是董事长和总经理配备的规格较高，而监事会的组成规格普遍低于董事会，即监事的身份或级别较低，这就从客观上造成了“强董弱监”的现象，让级别低的监事监督级别高的董事及高级管理人员是一件很难做到的事。

(三)缺乏独立性、信息短缺

监事会作为监督机构必须具有独立性，并了解和掌握公司的财务状况、经营状况等。但大部分监事会一般都依附于董事会会议来了解情况，企业经营班子没有单独向监事会汇报企业相关情况的义务，监事会在履行职能时，必须依赖于经营班子，如履职必须的经费，相关检查也需要经营班子的配合，监事会无法独立履行职能。

(四)监事本身综合素质和专业化水平较低

作为履行监督职权的监事，必须有较强的综合业务素质，要懂经营、懂财务，具有较高的专业化水平，否则无法实施监督。但实际的状况是监事的综合业务素质普遍较低，不能和董事及高管在一个层面上，导致不知道如何监督，或者提不出监督意见。

上述原因导致监事会不作为，或仅仅是提供参考意见，不能充分履行监事会的职权，公司权利制衡关系失衡。

四、监事会制度建设

要保证监事会充分履行《公司法》赋予的监督职能，企业必须建立和完善监事会制度，依据《公司法》，从制度上明确监事会的职权，并保证监事会能够实施和履行其职权。

(一)监事会的组建

企业必须按照《公司法》的规定组建监事会。即有限责任公司设监事会，其成员不得少于三人；股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一至二名监事，不设监事会；国有独资公司设监事会，其成员不得少于五人；股份有限公司设监事会，其成员不得少于三人。监事会成员中应包括股东代表和和适当比例的职工代表，监事会中的股东代表由公司股东会选举产生，监事会中的职工代表由公司职工代表大会、职工大会选举产生。监事会设主席1人，由全体监事选举产生。监事会的组成应按照人员隶属关系、代表性、工作特点等，可以有外部和内部、职工代表和股东代表、专职和兼职的区别。公司董事、高级管理人员不得兼任监事。

(二)监事会的法定职权

《公司法》赋予监事会的职权：检查公司财务；监督董事和高级管理人员的职务行为；对违反法律、行政法规、公司章程或股东决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；当董事、高级管理人员的行为损害公司利益时，要求公司董事、高级管理人员予以纠正；提议召开临时股东会会议，向股东会提出提案；对违反法律、行政法规，损害股东利益的董事、高级管理人员提起诉讼。按照国家工商登记部门的要求，上述职权必须写入企业的《公司章程》，《公司章程》是每个企业的宪法，这就从法律上赋予了监事会的法定职权。

(三)监事会的独立性

监事会是与董事会并行的两个独立机构，只不过是职责分工不同，监事会能否发挥其职权，履行监督的职能，取决于监事会是否具有独立性。所谓独立性就是监事会不受任何干扰，能够独立的履行其职责，独立的做出判断。要保证独立性首先是监事与公司的决策者不存在着一种行政隶属关系，监事的选任提名权不受到董事或经理的影响；且行使监督权的必要经费要保证，不依赖于公司财务，即要强化监事会在财务及人事方面的独立性。

(四)监事会的组织机构及会议制度

监事会应该设监事、主席、监事会秘书、监事会办公室。监事会是通过会议方式行使其职权，股份有限公司监事会每六个月至少召开一次会议，有限责任公司每年至少召开一次会议，除监事会定期会议以外，为处理特定事项监事会可召开临时会议。监事会应对所议事项做出会议记录，出席会议的监视应当在会议记录上签名。会议记录是监事会行使监督权的确认基础。监事会会议应对公司财务报告、公司重大事项等做出决议。

(五)列席董事会会议

监事列席董事会会议，这并不是一般的会议制度，而是监事在履行职权时的一项重要权利，所以《公司法》、《公司章程》都作了明确规定，从监事来说是享有列席董事会的权利，作为董事会来说，是对监事会承担的法律义务。监事通过列席董事会会议了解公司重大事项，对公司重大事项决策的合法性进行监督，并对董事会决议事项提出质询和建议。

(六)监事会议事规则

为规范监事会的运作，监事会应依据《公司法》、《公司章程》等制定监事会议事规则。议事规则应包括以下主要内容：监事会的组成和职权，会议召开和议事范围，会议的表决和决议，会议记录等内容。

(七)监事会行使职权的费用承担

监事会行使职权时所发生的费用应该由公司承担，《公司法》对此已作出明确的规定，这就确保了监事会行使职权的经济能力，强化了监事会的独立地位，公司应该依据法律规定保证监事会行使职权的费用。

五、监事会如何有效履行法定职权

如何有效履行法律赋予监事会的法定职权，是监事会制衡和约束企业董事和高级管理人员滥用权力的行为，以保障企业规范健康发展的关键。要防止滥用权力，就必须以权力制约权力，定位决定地位，有为才会有位。监事会应该理直气壮的承担自己的职能，大胆的工作，依据其法定职权，并结合企业的实际情况，制订监事会履行监督职权的具体措施，并将其制度化。

(一)检查公司财务

公司财务是公司经营状况的全面反映，也是股东利益、国有资产保值增值的体现。检查公司财务，是监事会的首要职权，公司应将公司的财务制度、公司的各类财务报表及时报送监事会，每年的监事会议，应对公司的财务状况、财务报表做出评价和决议，并将决议抄送股东会、董事会及经营班子。行使此项职权时，首先要对公司的财务报表进行核查，检查其真实性、合理性。一般包括：筹资、对外投资、利润分配、资金使用、资产处置、会计核算等，上述内容关系到股东利益和资产的安全完整。其次是对公司财务制度建设情况、财务制度执行情况进行检查，检查财务制度是否规范和完整，经理是否严格执行财务制度。监事会在进行财务检查时可以聘请会计师事务所协助检查，费用由公司承担。

(二)检查公司董事和高级管理人员的职务行为

检查公司董事和高级管理人员的职务行为是否合法合规，是监事会的又一项重要职权。行使此项职权时，要以合法性和妥当性为主线进行监督，首先要对公司董事和高级管理人员的职务行为是否符合国家的法律、法规、政策进行监督和评价，对是否符合公司章程和公司内部各项规章制度进行监督和评价。其次是对董事和高级管理人员的经营行为，是否符合公司和股东的根本利益进行监督和评价。对违反法律、法规、公司章程、公司规章制度或股东会决议的董事、高级管理人员，应向股东会提出罢免的建议。

(三)当董事、高级管理人员的行为损害公司利益时，要求其予以纠正

监事会在履行此项职权时，最关键的问题是对损害公司利益行为作出正确的判断。《公司法》第149条明确规定了董事、高级管理人员不得有挪用公司资金等8项行为，这8项行为是判断董事、高级管理人员损害公司利益行为的准绳。

(四)通过监事会年度报告做出监督评价

监事会年度报告是监事会一年来履行监督职权工作成果的重要载体，是监事会通过对公司财务检查、风险防范、内控制度、公司重大事项、股东会议执行情况等进行客观分析和评价后发表的独立意见。该报告应报送股东会，同时抄报公司董事会和经营班子。

六、监事的素质要求

监事应具备两大素质要求：一是职业素养。即诚信、有良好的品行、正直可靠、坚持原则、廉洁自律、对公司负有忠实和勤勉义务；二是专业素养。即有符合职位要求的专业知识和工作能力，如具有一定的财务专业知识、法律知识、公司主体专业知识，具有较强的独立工作能力和分析能力等。

七、结束语

监事会作为代表国资部门履行监督职能的重要机构，能否真正有效履行其监督职权，制衡和约束企业董事和高级管理人员滥用权力的行为，是保障国有企业规范健康发展的关键环节。笔者通过大量的调查研究，就国有企业监事会制度建设进行研究和探讨，希望能够对完善国有企业监事会制度建设提供借鉴。