加强高校基建、修缮工程事前审计监督的思考

□施 晴

随着社会主义市场经济的发展和教育改革的深化，高校普遍处于大发展阶段，招生规模不断扩大，在校生数量剧增，院校硬件建设力度也相应增大。伴随着校区整合的进展，改造、扩建、装饰、修缮等工程项目越来越多;特别是新校区建设的启动，大批新建工程开工，基建项目投资逐年增加。如何保证建设资金使用安全、防范风险，确保工程投资的真实性、合法性及效益性，是高校工程审计人员面临的重要问题。但许多高校在这方面的工作仍停留在事后审计环节，即主要集中于对工程结算的审计，而对事前的项目决策、招投标、合同订立以及对事中的工程变更、现场签证的审计监督等环节重视不够。事实上，建设项目的前期和实施阶段的管理环节较多且至关重要，若职能部门出现工作失误，再加上相关部门把关不严的话，将导致招标过程、合同订立、工程变更及现场签证等方面管理不规范，由此造成的损失在工程结算阶段将很难挽回。本文就如何在新形势下加强高校基建、修缮工程事前审计监督谈几点看法。

一、把好项目“源头”关

高校的建设项目在工程开工前进行的项目论证、项目可行性研究、立项审批、初步设计等过程，审计部门都应参与其中进行审计监督。建设项目在工程开工前，相关部门必须办理好开工前的审计手续。项目开工前的审计，主要由监察审计人员会同学校的主管领导、国资处、财务处、基建处及相关部门审核项目的基本建设程序执行情况、项目建设的规模、项目的批准总投资情况，核验有无超规模、超标准的情况及项目建设资金来源渠道的合法性，弄清楚当年资金的落实情况及已到位资金的真实性，确保项目前期资金使用的合法性、合规性，同时，完成相关法律、法规、规章制度中指明需要审计的其他事项。综上所述，对项目建设在事前作出科学的决策，选出最优的实施方案，是从源头上把关，能使得项目资源的配置更为合理。

二、以项目招投标工作为抓手

(一)招标中采用工程量清单。我国《建设工程工程量清单计价规范》(GB 50500—2003)自2003年7月1日起正式实施，随之取代了传统的定额计价制度，它符合我国当前工程造价体制改革的要求，即“控制量、指导价、竞争费”的原则，满足了竞争的需要，有利于实现风险的分担，更有利于建设单位对投资的控制。GB 50500—2008 规范在此基础上进一步推进工程量清单计价改革，完善市场形成工程造价的机制。规范强调，全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的建筑、装饰、市政等工程建设项目，必须采用工程量清单计价。GB 50500—2013 规范则进一步强调招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责。使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价，同时国有资金投资的建设工程招标，招标人必须编制招标控制价。投标人必须按招标工程量清单填报价格，投标人的投标报价高于招标控制价的应予废标。由此可见，编制高质量的工程量清单及准确的招标控制价，对于保证招标工作的顺利开展、工程建设有序实施、工程造价控制、索赔责任区分、工程结算都具有重要意义。工程量清单计价模式要求建设单位在招标前编制出统一的工程量清单，与招标文件一起发给投标人，建设单位就此承担工程量是否完整、准确的风险。由于目前高校基建部门专业技术人员数量不足，一般新建工程项目的招标工作常常依赖招标代理机构完成。基本程序为:由基建处公开招标确定一招标代理机构，负责编制工程量清单、招标控制价及招投标相关事宜，然后由监察与审计处再委托一家具有相应资质的工程造价咨询机构审标。根据以往的情况，有些项目用来审标的费用占到编标费的30%～40%左右，且实施后的效果也并不理想。目前改进后的做法是:由上述两部门分别选择两家工程造价咨询机构，同时背对背编标。编标完成后将咨询成果提交委托方，然后再组织核对。主要针对分部分项工程清单工程量、项目特征描述是否准确、清晰，有无漏项;措施项目中单价项目、总价项目的确定是否恰当;单价的套用是否合理，重点核对换算定额单价项目及补充定额项目套价差异;费用的计取是否准确，是否根据当地工程造价管理部门颁发的文件及规定、招标文件相应条款确定取费费率。若核对结果出现较大偏差，则按照协议扣减相应的编标费。实施结果证明，这样操作提高了招标控制价的准确度，也减少了审标的工作量，并且最大限度减少投标方与招标代理机构串通的可能。

(二)严格投标报价的审核，杜绝不平衡报价。对于为数不多的高校新建工程项目，招投标工作一般在工程所在地的公共资源交易中心完成。以2014年12月完成招标工作的江苏工院学生公寓15#楼为例，招标控制价为1764．56 万元，中标价为1341．01 万元。评标采用的是经评审的合理低价法，且为资格后审式，评标委员会的成员共5 人，其中招标人代表1 人，专家4 人。评标专家确定方式为:在政府组建的专家库中随机抽取，抽取结果采用语音系统自动通知。所有程序均按相关法律、法规和制度执行，全过程接受公众监督，杜绝了违法违纪行为发生。对于绝大多数修缮、改造项目，一般由院国资处组织招投标工作，所有工作在学院内完成。通常评标委员会由基建处代表、院内专家或院外聘请专家组成，国资处领导、监察与审计处派人员全过程参与监督。采用工程量清单来实施招标工作，可以将所有的工程量清单统一公布出来，便于对各投标人的报价进行比较，也给后面的评标工作带来方便。一般情况下，高校采用的是经评审的合理低价法，即在资格条件、专业技术水平、施工组织、项目管理机构人员配备均满足招标工程需要的前提下，将投标价格作为各投标人的重要竞争点。在对项目的价格评审中，不仅要评审项目的总报价，而且要详细分析项目中各子项的报价情况、措施项目及其他项目的报价情况，检查这些项目报价是否合理。重点审查工程量大、主要材料单价较高的子项，分析其单价构成是否合理，有无严重不平衡报价。力争选择出一家报价合理，既不低于成本价、也不存在严重不平衡报价且技术力量强、信誉良好的施工单位中标，确保工程质量，节约工程投资。在结算审计中，要防止中标单位通过不平衡报价来获得超额利润。不平衡报价是相对通常的平衡报价(正常报价)而言的，指在总报价不变的前提下，抬高项目中某些分项工程的报价，而降低另外一些分项工程的报价。这是一种投标策略，是投标人获得更大利润的一种手段。具体来说，对于一个有经验的承包商，他通过研究招标文件和现场勘查，可能比业主更清楚实际即将发生的工程数量。当发现招标工程量清单存在漏项或两者之间有较大差别时，就可以通过采用不平衡报价法获得超额利润。对于目前院内一些工期较短的修缮、改造工程来说，不平衡报价主要表现为“多收钱”，一般通过分项工程数量变化来调整综合单价实现。为了防止这一现象发生，建议在保证编标质量的前提下，评标时做好以下电子清标工作:一是将各投标单位的投标报价的各子目的合价和综合单价与平均价或标底价进行比较，然后列出综合单价偏差率超过±10%且合价金额与平均值或标底值的偏差金额大于一定数额的条目;二是对超过总造价一定幅度的主材进行清标分析，计算与基准价的偏离值;三是实施报价合理性扣分，与合理性分析基准值相比较偏差率超过±10%且合价偏差金额超过一定数额的子目，每项进行扣分。综上所述，从源头上约束投标方的不平衡报价。

(三)力求招标过程的公开、公平、公正。高校建设工程项目招投标是为了在公平、公正的原则下通过公开竞标的方式来选择合适的承建单位，从而使项目的投资效益实现最大化，并避免徇私舞弊。在对建设工程项目招投标监督过程中，应严格执行国家的法律法规及学校的各项规章制度及管理办法，规范运作。一是严格审查招标文件，并对评标、定标办法提出建议和意见，完善招标文件会审、会签制度，强调职能部门不得以时间紧为由，规避事前审计，对报审后招标文件的内容，职能部门不得擅自作实质性的修改;二是对确定为邀请招标的项目，审查是否符合招投标法及本单位的相关规定;三是对于投标人方面，重点审查是否有不具备资质的投标人参与投标，严禁质级较低的施工企业为了承揽到工程项目挂靠在质级较高的施工企业名下，在项目中收取高额费用，又不能确保工程质量，从而严重损害了建设单位的利益;还应审查有无投标人与招标代理人串通或投标人相互串通，以弄虚作假的手段中标的情况。

三、提高合同审计的重视度

施工承包合同应按照相关法律、法规订立，明确承包内容、范围、价款、工期和质量标准等;明确承发包双方的职责、权利和义务，合理分摊承发包双方的责任风险。合同文本应力求做到依据确凿、条款清晰、措辞准确，以保证合同的顺利履行，避免施工中和结算时发生争议。

(一)重点审查合同中关于施工质量、工期等方面的条款，明确合同价款约定。施工承包合同从起草到签订、执行的全过程，监察与审计处必须参与审计监督。重视合同审计，除认真审查合同的签订程序是否符合规定、合同文本格式是否正确外，还应审查合同条款是否与招标文件的相应条款一致，严格审查合同中关于施工质量、工期及造价等方面的约定。如工程质量、工期未达约定标准的违约责任;停工、窝工造成的损失计算及不可抗力的界定范围等。

1．明确合同中的价款约定是关键点。高校实行工程量清单计价的工程应采用单价合同方式，即合同约定的工程价款中包含的工程量清单项目综合单价在约定条件内是固定不变的，只有工程量可以调整。工程量清单项目综合单价在约定条件之外允许调整，调整的方式和方法应在合同中有所约定。

2．科学合理地选择合同。对于校内大多数修缮、改造项目，工程范围清楚明确、技术难度较低、施工工期较短，建议采用总价合同。合同总价一次包定，固定不变，即除业主原因导致的增减工程量和设计变更外，不再因为环境的变化和工程量的增减而变化，这样有利于业主对工程造价的控制。

总而言之，必须在合同中就工程实施、结算及保修过程中可能产生的职责不清、互相扯皮、影响造价、延误工期等因素进行事先约定，经法律形式确定下来，确保合同双方严格依约履行各自的义务和职责。

(二)注重合同细节的评审。施工合同纠纷多数情况下源于工程价款结算方式，如工程款如何拨付、设计变更单价如何审定、工程量偏差过大情况下综合单价如何调整、人工材料价格异常变动的处理方法及因不可抗力事件导致的费用分摊等。为了避免工程竣工结算时引起价格纠纷，建议在合同文本中对相关内容事先进行约定。如采用固定单价计价的施工合同，可在合同中约定综合单价所包含的风险范围和风险费用的计算方法，在约定的风险范围内综合单价不再调整;同时合同中应明确约定风险范围以外综合单价的调整方法，若施工期间遇到人工、材料价款变化异常等情况，应按合同约定的调整方法予以调整。对于工程量清单项目工程量的变化幅度超过15 %的，为维护合同的公平，应作以下规定:当工程量增加15 %以上时，其增加部分的工程量的综合单价应予调低;当工程量减少15 %以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予提高。新综合单价的确定原则和方法包括套用定额、价格信息的采用，管理费、利润的取定;是否考虑让利幅度，新增部分分部分项工程量是否计取措施费、规费、税金等。由于招标时工程量清单项目特征描述有误，与设计施工图纸不符的，应按新的项目特征确定工程量清单项目的综合单价。其确定原则应由承包商根据投标报价的口径重新计算，由业主认可之后进行调整。由于招标文件中工程量清单漏项或是非承包人原因的工程变更，造成增加新的工程量清单项目，其对应的综合单价按下列方法确定:一是合同中已有适用的综合单价，按合同中已有的综合单价确定。二是合同中有类似的综合单价，参照类似的综合单价确定。三是合同中没有适用或类似的综合单价，由承包人提出综合单价，经发包人确认后执行。对以独立费形式出现的新增报价，应规定其最高限额，若超出规定的最高额度，则由职能部门会同监察与审计部门共同审定，作为工程结算的依据。为防止施工单位编制竣工结算时高估冒算，损害国家利益，在合同中增加工程审计条款。根据苏教审(2013)6号文及学院工程项目审计的相关办法，约定如下:单项工程核减率超过10%的，其审计费用全部由施工单位承担，并由建设单位从施工单位工程款中扣除(下同);单项工程核减率在8%～10%(含10%)之间的，其审计费用由建设单位承担20%，施工单位承担80%;单项工程核减率在5%～8%(含8%)之间的，其审计费用由施工单位承担20%，建设单位承担80%;单项工程核减率在5%及其以下的，其审计费用由建设单位承担。

四、结语

高校基建、修缮工程审计监督是对建设项目进行全过程、全方位的管理和掌控，为此必须创建一套行之有效的机制，前移审计质量监督关口，加强事前、事中审计监督，严格工程竣工结算审计，及时发现项目建设过程中存在的问题和管理上的薄弱环节，不断提高建设项目管理水平，有效防止建设资金浪费，使其发挥应有的经济效益和社会效益。

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［2］夏泰龙．浅谈建设工程施工合同管理［J］．中国高新技术企业，2009，14:235

［3］任德瑜．浅议高校基建审计应注意的几个环节［J］．低温建筑技术，2008，5:153～154