地方人大常委会规范性文件备案审查程序探析*——以湖北省荆州市的实践为例

孙 成

(清华大学 法学院，北京 100084)

地方人大常委会规范性文件备案审查程序探析*
——以湖北省荆州市的实践为例

孙 成

(清华大学 法学院，北京 100084)

规范性文件的备案审查是地方人大常委会行使法律监督权的重要方式，该制度的主要目的在于实现法律秩序的统一。通过对湖北省荆州市各级人大常委会的调研，可以发现目前此项工作的主要障碍在于对备案审查程序把握不准。为明确该程序，应从三方面着手：第一，通过对我国规范性文件备案审查制度变革的梳理，辨识出该项制度发展的历史脉络；第二，以法律程序推进的逻辑顺序为线索，分备案、审查和纠错三步对规范性文件备案审查程序予以细化，关键在于针对实践中出现的难点问题，提出具有可操作性的解决方案；第三，对备案审查程序的完善不能忽视现有的政治现实和制度环境，简单地将西方司法审查的“先进经验”引入备案审查程序，反而可能会成为地方人大常委会行使该权力的阻碍。

地方人大常委会；规范性文件；备案审查；法律监督权

规范性文件①在我国法律体系中处于特殊地位，虽然从法律层级效力上看，它低于宪法、法律、法规和规章，但是由于规范性文件具有内容更加具体、规定更加细致以及操作性更强等特征，在地方的实际管理活动中，往往发挥着极为重要的作用，然而也更容易对公民的权利造成侵害。因此，如何根据我国的法律制度和现实情况，构建地方人大常委会对规范性文件的监督体系，已成为全面推进依法治国不可或缺的一个重要环节。

从上述问题意识出发，我们对湖北省荆州地区9个市县级人大常委会②开展此项工作的情况进行了摸底调研，反馈的情况表明尚未完全达到法律规定的预期效果。其原因是多方面的，其中很重要的一点是，基层人大常委会对备案审查程序把握不准，例如不知如何判断规范性文件是否属于备案范围，在审查标准如何具体运用以及规范性文件的纠错程序如何启动上都存在疑问。反观目前的理论成果，虽然研究地方人大常委会备案审查制度的文章不少，但能够结合具体调研实践，专门就规范性文件备案审查操作程序进行探讨的文章则不多，应该看到程序问题绝非“细枝末节”，制度的实体价值唯有透过合理的程序才能得以彰显，这就是本文的着力点所在。

一、地方人大及常委会规范性文件备案审查制度的渊源

地方人大常委会规范性文件备案审查制度是伴随着我国人民代表大会制度的建立与完善，以及中国特色社会主义法治体系的发展逐步形成的。对其发展脉络的梳理，不仅有利于判断目前关于备案审查工作的某些“创新做法”③是否合适，而且也可以为备案审查程序的设计提供一个历史的视角。这一制度的确立与发展大致可以分为以下三个阶段：

(一)备案审查制度的萌芽阶段(建国后——1980年地方组织法生效前)

在1949年新中国建立后，由于制定宪法的各方面条件还不成熟，所以由《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)作为临时宪法，代行国家根本大法的功能。结合《共同纲领》第二章和当时颁布的有关组织法律来看，这一时期地方人大对规范性文件的备案审查基本处于空白阶段，这主要是因为当时不少地方缺乏普选的条件，地方人大的职能主要是由“各界人民代表会议”代为行使，从根本上说，人大法律监督的功能没有实现的制度平台。

这一空白直到1954年宪法生效后才被部分填补，根据1954年《宪法》第60条、第65条，以及1954年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》(以下简称《地方组织法》)第6条、第7条、第27条的规定，地方人大和地方人民委员会之间的监督关系得以确立。然而由于1954年宪法在“议行合一”[1]理念的影响下，只规定在中央层面设立全国人大常委会，在地方层面，则由各级的人民委员会这一行政机关行使地方人大常设机构的职能。这一制度设计使得作为人大常设机构的人民委员会和作为行政机关的人民委员会存在角色冲突，没有理顺人民代表大会制度下权力机关与行政机关的监督关系。但无论如何，1954年《宪法》和《地方组织法》的规定已经初步奠定了地方规范性文件备案审查制度的基础。

令人惋惜的是，这一制度还未转化为实践就被“反右”、“文革”等政治运动所冲击，地方权力机构对规范性文件的审查工作陷入停滞阶段。

(二)备案审查制度的确立阶段(1980年地方组织法生效后——2007年监督法生效前)

1980年生效的《地方组织法》不仅率先恢复了1954年《宪法》的有关规定，而且根据1979年全国人大对《宪法》的修改，增加了地方人大常委会的法律监督职权。1980年《地方组织法》首次在第28条明确规定“县级以上的地方各级人大常委会有权改变或者撤销下一级人大的不适当的决议。”这一规定，为1982年《宪法》作出进一步完善打下了基础。

全国人大于1982年对《宪法》进行了全面修改，在其第99条和104条中对地方规范性文件审查制度作出了三点创新规定：首先，拓宽了地方各级人大常委会规范性文件审查权的范围，将下一级人大和本级政府的规范性文件都纳入其审查范围；其次，规定了地方人大对本级人大常委会发布决定的审查权；最后，厘清了“改变”和“撤销”两种纠错形式的区别，在具有领导关系的主体之间，可以使用“撤销”与“改变”两种纠错方式，但在只具有法律监督关系的主体之间，只有“撤销”一种纠错方式。通过宪法修改的同时，全国人大同次会议(五届全国人大第五次会议)也对地方组织法进行了相关修改，然而需要注意的是，1982年《地方组织法》延续了1980年《地方组织法》的规定，仍在第28条第六项中规定“县级以上的地方各级人大常委会有权改变或撤销下一级人大的不适当的决议。”没有根据1982年《宪法》予以修改，取消“改变”二字，这实际上拓宽了县级人大常委会的权力，与宪法规定不符。

这一问题直到1986年对《地方组织法》的修改中才得以纠正，其中明确了地方人大及其常委会对本级政府的规范性文件、下一级地方人大及其常委会的规范性文件只能“撤销”，不能“改变”。此外，1986年地方组织法还在第8条、9条、39条中进一步加强了地方人大常委会在此问题上的权力，在保持地方人大及常委会都对本级政府规范性文件具有监督权的同时，将下一级人大及其常委会规范性文件的监督权单独授权给地方人大常委会负责。通过上述修改，整个监督制度在体系上更加明晰，操作性更强。自此，我国地方人大及常委会规范性文件审查制度正式确立下来，到目前为止，宪法和法律再没有作出新的规定。

需要指出的是，审查制度的确立不等于备案制度的确立，实际上在此后相当长的时间内，法律并没有规定地方规范性文件的备案制度④。不难推想在法律没有规定强制备案义务的前提下，地方人大及常委会的审查权力将很难发挥实效。

(三)备案审查制度的完善阶段(2007年监督法生效后至今)

2007年实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)在第29条专门授权省级人大常委会参照《立法法》的规定，对地方规范性文件的备案审查程序作出具体规定，这其中自然就包括建立备案制度[2]。自此，地方人大常委会对规范性文件的备案与审查均在法律(狭义)层面具有了明确的依据。

实际上，不论是从全国，还是从荆州市的情况看，可以说，《监督法》的出台极大地促进了地方人大常委会对规范性文件备案审查工作的有效开展。根据全国人大常委会法工委法规备案审查室的统计[3]，目前中国34个省级行政区中，除港澳台外，在《监督法》施行后，均制定了关于规范性文件备案审查的地方性法规。具体情况可分为三种：第一，在监督法实施办法中设专章对规范性文件备案审查作出规定⑤；第二，专门就规范性文件备案审查制定地方性法规⑥；第三，既制定监督法实施办法，又制定专门的备案审查地方性法规⑦。荆州地区的情况也是如此，荆州市人大常委会以及8个县级人大常委会关于备案审查的具体工作办法，也都是在《监督法》通过后相继出台的。

二、规范性文件的备案程序

“备案”一词最早见于清代，意为向主管机关报告事由存案以备考查[4]23。直到现今这一含义并没有发生实质性改变。从上述对制度发展脉络的梳理中可以发现，规范性文件的备案虽然是审查的前提和基础，但它们是两个相互独立的程序，调整的是不同的事项，适用的也是不同的规则。备案程序设计的要旨是让规范性文件能够准确、及时和完整地报送到人大常委会。目前实践中的主要问题集中在如何识别一份文件为应报备的规范性文件，以及如何保证应报备的文件能够及时、完整地予以备案。

(一)规范性文件备案的范围

界定规范性文件备案的范围是整个备案审查制度的第一步，却也是极具争议性的一步，不仅在理论界大家众说纷纭，而且在实践中各地的做法也有所不同。据统计，在31个省级地方行政区中，存在两种做法：第一，有22个省级地方性法规仅要求对本级政府和下一级人大及其常委会的规范性文件进行备案⑧。第二，有9个省级地方性法规在本级政府、下一级人大及其常委会之外，还要求对政府部门或法院、检察院制定的规范性文件进行备案⑨。在对荆州地区市县两级9个人大常委会的调研中，发现其对规范性文件备案范围的规定与全国的情况基本类似，也是各有不同⑩。关键争议点在于，备案范围能否囊括其他政府权力机关，如法院、检察院、政府部门等发布或制定的规范性文件。有观点认为既然上述权力机关均应对本级人大及其常委会负责，理应接受它的监督，则将其纳入审查并无不可[5]。

对此，从地方人大常委会的权力特点以及《监督法》的立法原意[6]来看，还是紧扣《监督法》第29条的规定，不纳入审查范围为宜。因为在我国宪法的规定中，全国人大常委会与地方人大常委会在职权上最大的区别在于：全国人大常委会的权力是开放性的，宪法第67条专门在全国人大常委会权力规定的最后附带了兜底条款，反观宪法和地方组织法对地方人大常委会权力的规定，则没有类似的兜底条款，因此地方人大常委会的权力具有封闭性的特点[7]。这一权力结构决定地方人大常委会不能在《监督法》的规定之外，擅自扩大规范性文件的备案范围，这属于突破法律框架的“创新”。如果实践中发现法院、检察院或政府部门发布的规范性文件存在问题，可以参照《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》的规定，利用其他法定途径予以监督。对此，荆州市监利县人大常委会在2013年上半年就有一次成功的实践。

(二)规范性文件备案的要求

在明确了备案对象后，一份规范性文件想要完成备案，还需要讨论五个程序方面的问题：向谁报(备案机构)、何时报(时间限制)、备案材料包括什么(内容要求)、不合格怎么办(纠错机制)以及不履行备案义务怎么办(责任机制)。通过在荆州的调研，可以发现：在上述程序中，如何对不履行备案义务的行为追究责任最为关键，可以说责任问题是“立而不备”的症结所在。

虽然备案是规范性文件制定机关的法定义务，但抵触备案的现象时有发生，主要表现为：应当备案而不备案、不按时备案以及规避备案(如将应备案的文件以不需要备案的文件形式出台)等情况。对于这些行为，只有建立相应的责任追究机制，才能保障备案制度的有效运行。对此，目前相关规定的问题在于：第一，仅规定追究文件制定主体的责任，而忽视了人大常委会自身的责任，规范性文件的备案审查权不仅是法律授予地方人大常委会的权力，也是其法定职责。这实际上是一个问题的两面，从调研情况看，规范性文件的备案程度与地方人大常委会的工作力度有很大关系。应该说，相较于纠错程序中要考虑到“社会效果”，从而强调协商的重要性不同，在备案问题上不存在协商的空间。第二，在我国多重备案体制下，需要统一不履行报备义务所产生的法律责任。以荆州市为例，假如市政府不向湖北省政府报备某规范性文件所产生的责任，应与不向荆州市人大常委会报备文件所产生的责任基本一致，如此才能有效保证制定主体履行备案义务。

当规范性文件符合实质性和形式性条件后，备案程序就正式结束，随即审查程序正式开启。

三、规范性文件的审查程序

审查程序，是指有权机关依据法定权力对备案的规范性文件的合法性、合理性进行判断检查的程序。审查程序主要涉及由谁负责审查、采取什么方式启动审查、采纳什么标准审查以及审查结果如何处理等问题。

(一)审查机构

从全国人大常委会的层面看，目前主要是各专门委员会，特别是法律委员会在法规备案审查中起核心作用，作为工作机构的法工委法规备案审查室从中进行协助，保证审查工作的顺利完成。这一制度设计符合专门委员会和工作委员会之间的权力关系。

但地方人大常委会的实际情况却不容许直接复制上述全国人大常委会的相关实践，以荆州地区为例，荆州市人大常委会，主要由专门委员会和研究室备案审查科共同负责审查工作，而8个县级人大常委会，主要是由工作委员会和办公室负责审查工作。但不论是专门委员会还是工作委员会，“一人一委”的现象很普遍，审查力量和能力严重不足，特别是随着社会经济的不断发展，这种问题可能会愈发明显。在目前增加人员编制存在实际困难的情况下，可以充分发挥人大常委会法律顾问组或专家人才库的作用，引入社会专业人士参与审查，就专业问题提出建议。这不仅可以在现有条件下有效提高审查质量，而且让地方人大常委会工作人员长期与专业人士合作进行备案审查，也有利于培养和提高他们对此问题的专业能力。

(二)审查方式

地方人大常委会对规范性文件的审查方式包括主动审查和被动审查两种。目前实践中存在的主要争议是：如何理解主动审查与被动审查的关系？对此，先后提出过“被动审查为主，主动审查为辅”、“主动审查与被动审查相结合”和“有备必审”等观点[8]。从实际工作情况看，全国人大常委会基本遵循“被动审查为主，主动审查为辅”原则，2004年法规备案审查室成立时，主要是被动审查，对个案进行过主动审查，从2006年起，将“两高”司法解释全部纳入主动审查的范畴，从2010年起，对行政法规全部进行主动审查，但对于地方性法规由于数量巨大，目前仍以被动审查为主[4]114。实际上，到底如何定位主动审查与被动审查的关系，要考虑备案审查机关自身的力量以及面对的具体情况，不能一概而论。比如，对于全国人大常委会来说，以其现有的人力，让其对数以千计的地方性法规实现“有备必审”是不切实际的。但从荆州市的情况看，排除“立而不备”的情况以外，县级人大常委会每年度审查的规范性文件均在10件上下，相信如果能够引入法律顾问的帮助，全部予以主动审查尚在其能力范围之内。

除了上述主动与被动两种方式外，在调研中还发现监利县人大常委会创新出“提前介入”审查方式，即要求报备主体在制定规范性文件的同时，就将规范性文件草案报送人大常委会进行备案审查。这种“创新”汲取了法国宪法监督委员会的类似经验，出发点很好，但在现行法律框架内，却也面临法理依据不足的隐忧。因为《监督法》、《立法法》在描述备案审查时，都使用了“在公布后”、“在作出决定、决议或命令后”等类似用语，由此可见，人大常委会对规范性文件的监督是一种事后监督，如果提前介入可能涉嫌越权监督[9]。

(三)审查标准

在实际工作中，审查标准在整个审查程序中处于核心地位，它就像一把标尺直接决定一份规范性文件究竟是否需要被改变或撤销。对此，《监督法》第30条将审查标准的内涵明确为三条：第一，超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；第二，同法律、法规规定相抵触的；第三，有其他不适当的情形，应当予以撤销的。在调研中可以发现，目前基层人大常委会之所以会出现“备而不审”的现象，很大程度上在于对审查标准理解模糊，不敢贸然使用。为此，以往学界的建议主要集中于将业已成熟的德国法上比例原则审查基准或美国法上双重审查基准引入基层人大常委会的规范性文件审查中[10]。对此，基层的同志坦言，法治发达国家的经验固然好，但是从目前基层人大常委会的专业能力看，践行上述理想化的方案无异于缘木求鱼。由此可见，如何借鉴他国经验提炼出一个简单易行的操作指南才是现阶段规范性文件审查工作的当务之急。

从性质出发，监督法规定的审查标准可以分为合法性与合理性两类。在合法性方面，地方人大常委会主要审查三个问题：其一，制定主体与权限是否合法，对此可以从《立法法》第8条出发，审查是否存在规范性文件违反法律保留原则的情形；其二，制定程序是否合法，对此如果地方性法规已经对制定程序有规定的，从其规定，如果尚无规定或规定不清的，可以根据《规章制定程序条例》第36条，参照该条例的有关规定，审查地方政府规范性文件的制定是否符合法定程序；其三，文件的内容是否与上位法相抵触。对于何谓抵触，可以参照《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中所罗列的十种情形。至于合理性审查，由于比合法性审查更为抽象、不好把握，对此可以采用“推定合理”标准，即规范性文件均被推定合理，除非不合理程度如此明显，以至于一般人都能从表面上看出，具体情形可以参考全国人大常委会法工委备案审查室提出的八点意见[4]124-126。

总而言之，合法性判断要尽量从现有上位法中找依据，而合理性判断则要看不合理的情形是否已经达到“十分明显”的程度。对于上述概括，从学理上看可能过于宽松，在逻辑上也不周延，甚至有意将复杂的问题简单化。这里之所以如此坚持，在很大程度上与调研所反映的制度现实相关，应该承认，地方人大常委会在纠错程序中与地方政府的博弈空间是十分有限的，如果没有一些明确的上位法“撑腰”，他们很难具有底气去行使撤销权，将合理性标准定得过于严格，更是不切实际。较之于一个精致完备但无法运用的审查标准，选择一个简单明确的标准可能对于活化地方人大常委会对规范性文件的审查更为现实，当然，在制度运行起来后，审查标准完全可以再循序渐进地加以完善。“先动起来，再逐步完善”是中国制度变革的宝贵经验。

(四)审查结果

审查机构对规范性文件的审查，必定会有一个审查结果，在正常情况下，审查结果无非就是有问题与没问题两种，但在实务中，可能还会遇到一些比较棘手的情况，有必要从学理角度加以分析。

1．不同审查机构作出的审查结论往往不一致。以荆州市为例，假设对于荆州市政府制定的某份规范性文件，荆州市人大常委会坚持认为有问题，但湖北省政府对同一份文件审查后却坚持认为没问题，那么这时该文件是否还能进入纠错程序，如何处理？

如果仅从地方人大常委会对规范性文件的备案审查出发，既然市政府制定的规范性文件有问题，荆州市人大常委会当然有权撤销。但是在我国多头监督体制并存的情况下，这一撤销行为显然不利于整个规范性文件审查体制的运行。但反过来说，如果荆州市人大常委会基于湖北省政府在行政级别上高于自己，就对有问题的规范性文件放弃处理，也会损害人大的权威，使得本来开展就不顺的规范性文件备案审查工作更加羸弱。对于这一困局的破解，可以参照《立法法》第95条处理部门规章与地方性法规冲突的办法，由荆州市人大常委会就该问题提请湖北省人大常委会处理，这一方面体现了上下级人大之间存在的业务上指导、法律上监督的关系；另一方面也体现了湖北省人大常委会与湖北省政府之间的监督关系。

2．对规范性文件审查时没有发现问题，已经完成了备案审查程序，但在日后的实践中发现上述文件存在不合法或不合理之处，怎么办？特别是该份规范性文件的溯及力问题该如何处理？

目前，地方人大常委会在规范性文件审查上普遍面临人员不足、缺乏经验等问题，出现疏漏是难免的。应该明确，被动审查也是审查启动的法定途径，实际上很多问题也只有在实践中才能表现出来。因此，当日后发现规范性文件存在问题时，地方人大常委会当然有权进行审查，不过如果要撤销上述规范性文件，对其溯及力问题要谨慎从事。从法理上看，“法不溯及既往”是大陆法系的传统，这有利于维护法的安定性，但是在坚持这一原则的同时，奥地利、德国等国家在规范审查问题上也都不同程度地赋予了法院裁量权，让法院根据个案来衡量被撤销的法律是否应具有溯及力[8]314-318。这种做法兼顾了法理与社情、调和了法的安定性与正当性，应该为地方人大常委会在面对类似问题时所借鉴。

四、规范性文件的纠错程序

规范性文件的纠错程序，是指规范性文件审查机构对报备的规范性文件，经过审查认为存在不合法、不合理情形，依照规定的程序予以纠正的工作方法与措施。根据实践调研，“审而不查”的出现与基层人大常委会对纠错程序的忧虑心态密切相关，他们一方面担心撤销政府的规范性文件会影响人大与政府的关系，损害本级政府的权威；另一方面也担心撤销规范性文件的行为可能会触及历史问题或诱发新的利益冲突，“秉公执法”换来的社会效果可能反而不好，在双重考虑下，自然对有问题的规范性文件能不撤就不撤。这种心态显然不能成为地方人大常委会怠于行使监督权的借口，但是其中确实具有合理要素。因此，与其单方面指责基层人大常委会不作为，不如设计出一套能够有效平衡敢于监督与善于监督关系的纠错程序。正是基于上述考量，本文将纠错程序依次分为沟通协商机制、提出审查意见和作出撤销决定三步，并且相应由分管领导、主任会议和人大常委会负责[4]61-64。希望给监督者和被监督者在法律规定的框架内留下沟通空间。

具体而言，第一，无论是通过主动审查还是被动审查方式，当审查机构认为规范性文件存在违法或不合理的情况后，应向主管的人大常委会领导汇报有关情况，在主管领导的带领或授权下与制定该规范性文件的机关进行对口沟通与协商，这种交流无疑给双方都提供了一次重新审视规范性文件的机会。如果能够达成共识，制定主体愿意按照审查机构的意见自行修改或废除有关文件，则审查工作宣告终止。如果双方对所涉及的规范性文件是否存在问题或在如何处理上意见无法达成一致，则进入下一步纠错程序。第二，由审查机构向人大常委会主任会议上报处理建议，经常委会主任会议决定，向制定主体发出书面审查意见，督促制定机构自行修改或废止有关规范性文件。虽然在这一步骤中，结果仍取决于制定主体是否愿意自行纠正，但较之于上一步，人大常委会的单方强制力开始凸显，对于审查意见，制定主体要么遵照执行，要么置之不理，双方再无讨论的余地。在规定的时间内，如果制定主体愿意自行纠正的，应当将修正后的规范性文件报送审查机构进行核查，经确认修改合格后，审查程序终止。如果制定机关仍不纠正，且其理由不成立的，则进入规范性文件的撤销环节。第三，人大常委会主任会议向常委会提出撤销有关规范性文件的议案，由人大常委会进行审议，如果理由成立的，应当作出撤销决定并向社会公布。这既是宪法与法律授予地方人大常委会的权力，同时也是一项必须履行的法定职责。

从实践情况看，通过上述强制力的不断加码，制定机构基本上都能够自行纠正规范性文件中存在的问题，公安县人大常委会就曾在2012年通过沟通协商机制纠正了县政府的一项规范性文件，取得了良好的效果。当然上述程序设计的目的在于协助地方人大常委会更为有效地开展规范性文件备案审查工作，不能把其中的协商性无限放大、强制力无限缩小，从而成为在必要时也不行使撤销权的借口。从地方人大常委会的角度考虑，撤销权长期不行使，不仅会在无形当中形成一种“惯例”或“潜规则”，给将来该职责的履行带来巨大的观念阻碍，而且也会让被监督对象产生一种心理预期，即行使撤销权是在“找茬”，是“不配合工作”，最终削弱地方人大常委会的监督能力，致使法律的规定流于形式。

五、结 语

通过上述分析可以看出，相较于大多数对备案审查制度的研究更加注重追求理论的“先进性”，本文更加关心所设计备案审查程序是否能被现行权力格局所容纳，以及所设计的程序在运行中会产生什么实际效果。在对荆州地区9个市县级人大常委会的调研中，最为深刻的体会就是：任何制度的形成都是历史发展的产物，是由特定的政治、经济、文化环境所决定的。因此，在设计备案审查程序时，一方面要从法律逻辑出发，使得方案具有法理基础，另一方面也要留心制度背后所潜藏的政治逻辑，不能忽视制度运行的大背景。

具体到本文主题来说，备案审查制度的目的在于确保中央权威在地方的延续性和有效性，该制度是中央平衡与地方关系的重要法律手段之一。在这个框架内，作为备案审查主体的地方人大常委会实际上具有双重角色，一方面作为国家权力机构，它是中央权力在地方的延伸，有义务通过维护国家法律、法规的实施，保障法律秩序的统一，但另一方面作为地方民主机关，它也要维护本地政府的权威，保证地方利益的实现，从而在地方权力格局中得到党委、政府的支持[11]。角色之间的张力决定了地方人大常委会在备案审查工作上的能力限度。因此，在备案审查程序的建构上不能让地方人大常委会承受“生命不可承受之重”，也不宜将西方司法审查制度的实践作为标准来衡量备案审查制度的有效性。应该说，本文在备案审查程序设计上，之所以主张对备案范围要严格限定、对审查标准要简单宽松、在纠错程中要前置协商机制等，理由均在于此。

综上所述，没有法学理论的指导，制度的设计往往没有根基，成为工作经验的简单堆砌。但如果不顾制度运行的政治现实，制度的设计往往徒具“书卷气息”，无法对实际工作起到帮助。唯有将二者兼顾，设计出的才是可用并有用的制度。当然，本文对备案审查程序的设计，能在多大程度上实现上述目的，需要在未来的实践工作中去加以检验，实践是检验真理的唯一标准。

注释：

①对于“规范性文件”的含义，国内学术界有广义与狭义之分，本文限于特定的切入视角(荆州市)，其中所言的“规范性文件”，指的是除宪法、法律、法规、规章之外的，各级地方国家机关作出或者发布的，实质上涉及公民、法人或其他组织的权利和义务，具有普遍约束力并且可以反复适用的文件。

②湖北省荆州市位于汉江平原，全市国土面积1.41万平方公里，下辖荆州、沙市两区，江陵、公安、监利三县和松滋、石首、洪湖三市，总人口664万。本项研究的调研对象包括：荆州市人大常委会和荆州区、沙市区、监利县、江陵县、公安县、松滋市、石首市、洪湖市8个县级人大常委会。

③例如，有的县级人大常委会工作人员提出，由于乡级人大本身没有常委会，加之乡人大主席多由乡党委书记兼任，所以不太可能对乡政府的规范性文件作出实质意义上的审查，是否可以由县人大或常委会进行审查？从地方规范性文件备案审查制度的发展史上可知，我国1980年《地方组织法》曾一度规定县级以上地方人大有权改变或撤销下一级人民政府不适当的决定和命令，但是后来这一制度被取消了。这一从有到无的过程就体现了立法者在这一问题上的态度。

④在《监督法》出台之前，涉及“备案”问题的法律和行政法规主要有：《全国人大常委会办公厅、国务院办公厅关于地方性法规备案工作的通知》、《法规备案审查条例》、《国务院办公厅关于地方政府和国务院各部门规章备案工作的通知》、《国务院办公厅关于贯彻实施<法规规章备案规定>的通知》以及《立法法》等，但上述法规没有一个是针对地方规范性文件的。

⑤实行这种办法的地方有：山西省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江西省、海南省、重庆市、四川省和贵州省。

⑥实行这种办法的地方有：北京市、天津市、内蒙古自治区、上海市、江苏省、福建省、山东省、广东省、广西壮族自治区、甘肃省、青海省和宁夏回族自治区。

⑦实行这种办法的地方有：河北省、浙江省、安徽省、河南省、湖北省、湖南省、云南省、西藏自治区、陕西省和新疆维吾尔自治区。

⑧实行这种办法的地方有：北京市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、江苏省、浙江省、江西省、湖北省、广东省、广西壮族自治区、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区。

⑨实行这种办法的地方有：天津市、黑龙江省、上海市、安徽省、福建省、山东省、河南省、湖南省、新疆维吾尔自治区。

⑩荆州市、松滋市(县级)、沙市区、公安县、监利县、江陵县等市县区人大常委会均将备案范围限于本级政府和下级人大或常委会作出的决定、决议和命令。石首市(县级)人大常委会还将本级法院、检察院的规范性文件纳入备案范围。而荆州区人大常委会的备案范围更大，不仅包括本级法院、检察院，还包括本级政府部门制定的规范性文件。相对于石首市和荆州区的扩大范围，洪湖市(县级)人大常委会则将备案范围缩小，仅包括本级政府发布的规范性文件。

[1]蔡定剑.中国人民代表大会制度：第四版[M].北京:法律出版社,2003:87-92.

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[11]任喜荣.地方人大监督权论[M].北京:中国人民大学出版社,2013:18.

(责任编辑 江海波)

The Procedure of Recording Review of Normative Documents by Standing Committee of the Local People’s Congress:Taking Practice in Jingzhou City, Hubei Province as an Example

SUN Cheng

(SchoolofLaw，TsinghuaUniversity,Beijing100084,China)

Recording review of normative documents is an important way of execution of legal supervision power by the standing committee of the local People’s Congress, aiming at achieving the unity of legal order. Through investigation of standing committee of the National People’s Congress of different levels in Jingzhou City, Hubei Province, it can be found that the problem lays in confused understanding about procedure of the recording review. To clarify this procedure, we should first untangle its history in China. Then the procedure will be explained by dividing into three stages-putting on record, reviewing and error correcting. In addition, Chinese political reality and system environment can’t be ignored instead of copying foreign experience blindly.

standing committee of the local People’s Congress； normative documents； recording review； legal supervision power

2015-04-18

孙 成(1986-)，男，陕西省咸阳市人，清华大学法学院博士生，主要从事宪法学与行政法学研究。

2014年国家社科基金重点项目(14AFX008)

D921

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0017