综合保税区监管模式研究＊

2015-03-18姬云香胡晓红

湖南大学学报（社会科学版） 2015年2期

姬云香，胡晓红

（南京大学法学院，江苏南京 210093）

一问题的提出

“保税”是海关术语，指纳税义务人对其应缴的进口捐税，在一定条件下及一定时间内，向海关提供保证，或在海关监管下，不必缴税，商品如运出区外进入国内，则必须缴纳关税。［1］1980年代初，我国开始进行以保税场所为主的保税制度试点。1990年6月国务院批准上海外高桥保税区，是我国正式设立的第一个保税区。依据1994年“天津会议 ”①“天津会议”：1994年6月，天津召开全国保税区工作会上，当时分管外贸工作的李岚清副总理发表讲话，称为天津会议。的精神，保税区类似于其他国家港口划出一块并用铁丝网围起来的自由区（Free Zone）或自由港（Free Port）［2］（P223），经国务院批准设立由海关实施特殊监管的区域，主要功能是转口贸易、出口加工、保税仓储②《关于保税区外经贸政策有问题的通知》［1997］外经贸政发第433号。。除保税区外，我国设立了出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区共6种由海关监管的、开放程度不一的保税区域。出口加工区专门发展出口加工业；保税物流园区专门发展现代国际物流业；跨境工业区，在实行享受保税区政策同时，于境内区外（内地）之间进出货物在税收方面又享受出口加工区政策；保税港区，在港口作业区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能；综合保税区（以下简称综保区），集保税区、出口加工区、保税物流园区、港口的功能于一身，发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工业务。综保区是我国目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的保税区域，是保税区的高级形态，也是未来我国发展保税制度的主要载体和表现形式①这些保税场所发展中存在种类过多、功能单一的问题，根据《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发〔2012〕58号）的精神，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综保区。新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综保区”。［3］。

我国保税区是参照国际上比较成功的“自由贸易园区”（Foreign Trade Zone，FTZ）②根据《商务部、海关总署关于规范“自由贸易区”的函》（商国际函［2008］15号）文件精神，由于FTA和FTZ按其字面意思均可译为“自由贸易区”，故常常引起概念混淆。为避免误解，便利工作，建议将前者统一译为“自由贸易区”，后者译为“自由贸易园区”。的经验设计，具有“自由贸易园区”的特征［4］；从区域经济学的视角看，中国的保税区是一个不断完善的“自由贸易园区”［5］（P38）；调整、完善现有保税区的功能，并促使一些有条件的保税区像“自由贸易园区”转型是经济改革的目标［6］。“自由贸易园区”指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，类似于世界海关组织的前身海关合作理事会所解释的“自由区”。按照该组织1973年订立的《京都公约》的解释：“自由区（FREE ZONE）系指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外，并免于实施通常的海关监管措施。有的国家还使用其他一些称谓，例如自由港、自由仓等”。美国本土临近海关的地区设立的对外贸易区，韩国的自由出口区，本质上也属于“自由贸易园区”［7］。

自2006年第一个综保区设立至2014年8月，我国综保区已经达到35个③数据来源：http：／／baike．baidu．com／view／2137434．htm？fr＝aladdin＃4。资料显示，截止2014年8月，我国批准设立的综合保税区有34个。资料遗漏了2014年7月15日国务院批准设立的兰州综合保税区，因此，截止2014年8月，我国获批准的综合保税区应是35个。。作为地方经济开放的“象征”，众多的综保区也面临着监管困境：监管上位法依据缺失，导致监管失范；管理机构缺乏独立主体地位，导致管理“不能”；监管部门职能不明晰，导致监管缺位，2011年达芬奇家具事件就是综保区监管问题的集中体现。达芬奇家具将国内采购的产品以出口为名申报入区，在区内稍作停留并贴上洋品牌后复运进境，在国内以“进口”的外衣售卖。达芬奇家具的操作违反了“区外原进口货物需要退运出境或者原出口货物需要复运进境的，不得经过园区进出境或者进入园区存储”的规定④《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》第三十五条。。依我国《进出口商品检验法》⑤第2条：国务院设立进出口商品检验部门，主管全国进出口商品检验工作。国家商检部门设在各地的进出口商品检验机构管理所辖地区的进出口商品检验工作。、《进口商品质量监督管理办法》⑥第3条：设在各省、自治区、直辖市的进出口商品检验局及其分支机构（以下简称检机构）负责管辖本地区的进口商品检验，认证和质量监督管理工作。质检部门、入境检验检疫局都有权对进出口产品进行监管，保税区是“境内关外”，产品入区等同出口，依《保税区海关监管办法》⑦第3条：保税区是海关监管的特定区域。海关依照本办法对进出保税区的货物、运输工具、个人携带物品实施监管。的规定，产品入区的审查和备案是海关的职责。因此，达芬奇违规入区是入区监管部门海关的监管失误所造成的，且保税区属于海关监管的特殊区域，使质检部门、入境检验检疫局等责任部门疏于监管，保税区所在地政府又不能监管海关和其他垂直管理部门，无法发现监管疏漏，最终出现保税区“多头分管”后的“监管集体缺位”。达芬奇事件并非个案，“保税区一日游”现象在各地的纺织、服装等加工制造业中大量存在。综保区与“自由贸易园区”有着天生的血缘关系，可借鉴成功的“自由贸易园区”的监管经验，分析我国综保区监管现状，以改革我国现有的监管模式，提高监管效率。

二 “自由贸易园区”的监管模式

（一）中央政府对“自由贸易园区”的监管

国外中央政府对“自由贸易园区”（以下简称自贸区）的监管模式，可粗略分为“专管型”和“兼管型”［8］。

“专管”型，中央政府新设立专门管理自贸区事务的独立机关，负责有关自贸区的宏观决策、调控，同时也是对自贸区的发展进行监督和协调的最高行政机构。美国对外贸易区的中央监管即采取专管型，美国1934年《对外贸易区法》规定，为贯彻本法规定而设自贸区委员会。委员会包括商业部长，他是该委员会的主席和该委员会的执行官员，委员会还包括财政部长和国防部长。自贸区管理委员会主要有如下权限：1）解释权：解释自贸区有关法律和法规；2）审批及撤销权：审批、发放、有合理原因的前提下撤销设区许可；3）经营状况的审查监督权：听取经营状况汇报，限制或禁止经营内容，适当确定经营活动是否有利于公共目的；4）惩戒权：对违反自贸区法案的行为予以处罚”［9］（P606）。海关总署的职能全部移交给财政部长，由财政部长向区内派关员和警卫人员以便维护税收和为外国货进入关区提供服务，海关总署隶属于对外贸易管理委员，其作用是配合对外贸易管理委员的工作，美国对外贸易管理委员会（对外贸易管理局）是国家唯一的对外贸易区的宏观监管机构［10］。“兼管”型，有些国家不专设管理机构，政府授权一个相关的政府职能来“兼职”管理自贸区。如智利伊基克自由贸易区（西班牙文简称ZOFRI“索弗里”）由财政部监管，新加坡自由贸易园区的最高管理机构则是交通部。

“专管”模式多见于发达国家；“兼管”型在新兴国家和发展中国家较为常见，原因可能在于这些国家的自贸区形成历史较短，而且往往是国家推进外向经济发展战略的重要组成部分［11］（P59），共同点是在中央层面确定一个的独立、权威的监管部门，监管的权限一般以宏观调控为主①少数国家在自贸区发展初期，中央监管部门会参与区内基础设施建设，主要是因为初期需充分调动资源和吸引投资，后期一般都会由地方政府负责，如韩国马山加工区的初期建设。。如制定法律与法规、优惠政策，法规执行与监督，自贸区审批与监督。中央政府设立独立的权威监管机关，有利于政令统一、降低社会关系不确定性，促进自贸区的功能实现。

（二）自贸区区内事务监管

自贸区的区内事务监管，主要有三种模式：授权组织管理模式、政府直接管理模式、混合管理模式［12］。

授权组织管理模式的特点是将自贸区视为直接面对市场的“公司制区域”，区内几乎不设置行政管理机关，最大化的减少行政干预，海关人员在法律允许的条件下才被允许进入区内，宏观监管机关的驻地代表仅对区内违反法规事项向国家监管机关进行报告和建议，区的经营和行政事务几乎全部由被授权组织履行。采取授权组织管理模式的国家，自贸区依法设立，以经营者和使用者知法、守法为前提，以充分相信入区企业自律能力为基点考虑和设计管理模式，大多是个人主义基础上的典型法制社会国家。美国部分对外贸易区的区内监管就是典型授权组织管理模式，美国“任何公共机构或私人公司（包括外国公司）均有权申请建立、经营和管理一个对外贸易区”，“对外贸易区也可以长期出租的方式租给私人公司使用”，“申请人”或者“租用者”为“区受让人”（被授权组织 “grantee organization”）。“区受让人”可实际经营管理，也可通过协议授权其他非盈利的公共法人团体或私人公司实际经营，如纽约1号对外贸易区的“区受让人”是纽约州政府，而“区经营者”是S＆F公司，新泽西州的纽瓦克／伊丽莎白第49号自由贸易区的“区受让人”和“区经营者”都是纽约―新泽西港务局。区内几乎没有行政管理机构，美国海关一般也不会在区内设立机关，即使派驻人员，不过一两人［13］。“区经营者”的主要职责主要是提供各种服务和创造良好的投资环境；接受海关的委托对进出口货物进行具体的管理；设立董事会，处理一般社会事务；签订合同让在区内经营的私人公司和个人来完成日常经营活动。授权管理模式下，管理者本身的发展问题或者与区内用户之间的纠纷，由独立于政府的第三方协商解决。如美国对外贸易区协会定期召集协会成员在各地开会，就共同性的问题或困难进行协商讨论，并与有关政府部门商讨解决办法。

政府直接管理模式下的自贸区是“圈养”的“政府制区域”。自贸区的地方政府（或派出机构）直接管理区内的一切事务。自贸区内按照政府机构设置区内机关单位，不仅履行必要的行政管理、监督职能，而且直接参与和承担区内经济建设和开发的职能，所有事宜均由政府决策。这种模式的优点在于具备较强的权威性，能调动大量的资源进行自贸区的开发和建设，绝对的垂直管理和相对简化的机构在特定环境下也可提高办事效率，但这种绝对的政府意志的经营不符合市场经济要求和现代行政理念，只能在自贸区发展初期，或者在自贸区数量和区域面积较小且区域经济发展水平均等的国家适用。韩国的自由出口区（韩国称为Customs Free Zone Area）是典型的政府直接管理模式。工商业部负责出口加工区的主导产业和附属产业的审批、监督、附属设施的建设；自由出口区管理和运行的有关其他事宜。工商业部下设自由出口区管理局，设立投资信息部、总务部、投资管理部、技术管理和建设部，四个部门负责所有事务的实施，包括处理物资临时运出自由出口区、训练熟练工人、职业培训、建筑和有关设施的批准、建筑工程的监督等工作。每个区再设一个管理处，管理处的处长由管理局副局长领导。管理处与自由区海关相对独立，但管理处对海关拥有监督管理权。区内设海关、邮政、银行、消防、警察所、出入境管理、检疫、劳动管理等单位，由自由出口区管理局进行监督和指导［14］。

混合管理模式是授权组织管理模式和政府直接管理模式的综合。区内管理机构既有政府职能部门，也包括企业化的管理公司，但两者是相对独立的。在职责分工方面，当涉及重要决策、规划及审批等事项以及必要的监管则适用行政管理程序和海关监管程序，涉及纯粹的经济业务经营活动的，则适用公司化的管理方式。政府与有资质的法人签订协议，转包组织和管理事务，政府仅对这些组织进行监管，不直接参与区内开发和管理事务。大多数政府在转包时更趋向于半国营商业机构。混合管理模式多出现在发展中国家，政府适度干预可弥补社会资本运作的不足，有利于区内基础设施和公共服务的完善，部分组织和管理委托企业运营，利用市场机制提高政府公共服务供给效率。智利的伊基克自由贸易园区（西班牙文简称ZOFRI“索弗里”）的区内监管采用混合管理模式。自贸区由自由贸易区管理委员会管理，该委员会负责自贸区基本和必要的行政管理和服务，区内设立海关，主要职责是审核货物进出口和转口的手续，保留稽查权，并不直接监管企业，经营和社会事务委托企业管理。《智利伊基克自由贸易区有限公司内部运作条例》第2条规定，授予伊基克自由贸易区有限公司自1990年9月29日起四十年期限的行驶区内的管理权限。他们主要为国内外用户提供仓储、进出口货物的申报、信息和警卫服务，及和其他基础服务，收取合理的费用。这种模式下，一般采取设立专门的救济程序来解决不具有政府身份的公共事务管理者与用户的争议。智利法律规定，组织一个由地方长官或其代表（任主席）、当地海关关长、一名管理公司的代表和一名用户代表组成的仲裁委员会，负责终审解决公司与用户之间产生的争议［15］。

三我国综保区监管现状分析

（一）我国综保区的监管现状

依据《中华人民共和国海关法》、《保税区海关监管办法》（海关总署令第65号）、《保税港区管理暂行办法》（海关总署令第191号））、《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发［2012］58号），国务院批准在中华人民共和国境内设立的综合保税区等海关特殊监管区域，海关对区内企业实行海关稽查制度。依据《海关特殊监管区域外汇管理办法》（汇发［2013］15号）国家外汇管理局及其分支机构依法对区内机构收汇、付汇、购汇、结汇及外汇账户等实施监督和管理。我国综保区国家监管是海关与国务院其他部门：工商、税务、外汇、经贸、商检、边检等联合的多头管理，中央层面没有明确综保区监管的唯一、权威主体。

我国综保区的区内监管模式是派生于我国行政体制［16］，类似政府直接管理模式。地方政府是申请、运营、管理的主体，各地综保区设区管理委员会（以下简称区管委会），作为政府派出机构处理区内公共事务和行政事务；区管委会内部保留层级结构，相对集权，分部门管理；海关、外汇、边检等垂直管理部门驻区办公，与区管委会共同监管［17］。如《银川综合保税区管理试行办法》规定，银川综保区管理委员会为自治区人民政府派出机构，委托银川市代管，具体负责银川综保区的日常管理工作。区管委会有下列职权：1）集中统一管理保税区，制订保税区发展规划并负责组织实施；2）制订具体规定；按照规定的权限，负责保税区内有关规划、建设、管理等各项事宜；3）负责协调和配合口岸、海关、检验检疫、边检、工商、税收、金融、公安、环保等有关行政管理部门在综保区的行政管理工作；4）行使自治区政府授予的其他职权。银川综合保税区党工委、管委会下设党政办公室、财务处、保税业务与口岸服务处、规划国土建设处、经贸发展招商处、空港经济服务处6个正处级机构。我国综保区的区内监管模式与国外自贸区政府直接管理模式不同的是，区管委会不具备实施全面管理和监督的合法性要求，只能以当地政府的名义行使有限的权力，没有对海关的监督管理权，只能是协调、配合有关行政管理。目前我国大多数综保区会把基础设施建设和一些公共服务事务通过协议委托给开发公司运作，这种模式从形式上接近混合管理模式［18］。但我国综保区开发公司与所在政府职能部门的权限划分不清，有的开发公司直接隶属于管委会，如《银川综合保税区管理试行办法》第八条规定，管委会下设银川综合保税区投资开发公司。开发公司执行投资开发、统包统揽的政府主导型计划经济运营模式，本质是政府对综保区经营利益的垄断，不具备混合管理模式中市场机制运营的要素要求。

（二）我国综保区的监管弊病

首先，我国综保税区有关的法律文件多是海关总署规章，缺乏统一监管的法律依据。综保区设立由国务院批准，但涉及的管理规定是由具体执行部门：海关和国家外汇管理局制订，是以下位法来规定上位事权，这与我国《立法法》原则相违背的“越阶立法”。其次，中央缺乏权威的管理机关，导致实际管理部门“越权立法”。我国《立法法》第八条规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律，而1997年海关总署制定的《保税区海关监管办法》，越权规定税区进口货物不实行许可证管理，2001年国家质检总局等三部委又发布《关于重申进口旧机电产品有关管理规定的通知》，规定进口部分旧机电产品须经外经贸部机电产品进出口司批准，领取进口许可证，实际上又修改了《保税区海关监管办法》。再者，部门联合、多头管理使综保区总体决策有效性不足或不明显，各职能部门的政策交叉矛盾明显，不易实际操作，政策体系缺乏统一性和连贯性。如综保区内企业购汇政策没有统一监管，前后变化。1996年规定区内企业可持有关凭证和单据到区内外汇指定银行兑付①1995年12月16日，国家外汇管理局发布的《保税区外汇管理办法》，1996年实施。，1998年又规定保税区内企业原则上不得购汇支付②1998年9月15日，国家外汇管理局发布《国家外汇管理局关于加强资本项目外汇管理若干问题的通知》。，2001年国务院又发文允许经海关等部门批准的出口加工产品内销及物流分拨企业内销所得人民币资金，经外汇管理局审核可以购汇③2001年4月18日，国务院《关于进一步加强和改进外汇收支管理的通知》。。最后，综保区的国家监管职权混乱导致地方监管的混乱；综保区运作权虽然在地方政府，业务监管却属于地方海关及其他进出口业务部门的地方派出机构，地方政府职能是行政审批，不能实质决定综保区的企业入驻、产品进出及税收等活动，垂直机关的地方派出机构也认为综保区的监管理应由海关实施，无需重复管理。达芬奇本不属于可入区产品的范围，因海关的审核过关，区管委会亦无权审查，其他垂直部门亦不愿意过多“越界”管理，这种监管的漏洞就使达芬奇违规操作可顺利进行数十年。

四我国综保区监管模式的选择

（一）以统一监管、宏观调控为原则，确立中央层面集中管理机关

国外自贸区的中央政府监管，无论是“专管型”还是“兼管型”，都明确自贸区的最高管理机关，具有的“权威性”。我国保税区是改革开放中出现的新事务，综保区的定位、发展和监管也在探索之中，现有的国家部委都没有成熟的监管理论和经验，监管部门各自为政也说明了这一点，且综保区的目标是成功转型为自贸区，中央监管的权限赋予现有的任何一个部委都无法达到权威监管的效果。因此，应借鉴“专管型”模式，以统一监管为原则，新设国务院直属机构 “特殊经济区域管理委员会”（以下简称委员会）为中央层面最高管理机关，负责全国所有执行特殊经济政策区域，包括综保区的监管。“委员会”由海关总署、国家外汇管理局、工商行政管理局、国家税务局、商务部、财政部、发改委、国资委等有关部门的负责人出任委员，海关代表任主席。“委员会”是决策、执行、监督三者相互协调，又相互制约的权力机构，且不需要增加人员编制，符合“职能有机统一”的大部门体制④所谓大部门体制，即性质类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，这样可以减少部门之间职能交叉和权限冲突，简化处理公务的手续和环节，有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府等。［19］（P114），且兼顾了综保区的管理现实，具有较强的操作性，适合我国国情。我国综保区的发展没有遵循国外自由贸易园区 “先立法，后设区”的惯例，中央层面集中管理机关的确立，可确保统一监管依据，“政出一门”，扭转现在中央监管出现的“越阶立法”和“越权立法”，适合我国现有的监管现状。

集中管理机关的权限应限于宏观调控。集中管理机关的权限设置涉及中央和地方的权力划分问题。综保区的国家监管，应是中央政府放权于地方政府，仅限于宏观调控。首先，我国经济体制改革以中央向地方和企业放权让利为主线，国家应尊重综保区“产权地方化”的现实；其次，中央政府必须正视我国区域经济发展不平衡，地方政府出现“执行差距”⑤诺顿（Naughton）认为，地方总是以对己有利的方式在执行政策时变通执行中央决策，因此中国政治体制的一大特点是存在很强的“执行差距”。的实际［20］，中央对综保区的监管不能，也不可能全面管、直接管，而应是以调整、监督、协调为主要管理手段的宏观监管。如制定战略和优惠政策，制定有关区域发展的各项规章制度；审批设立和退出的申请；进行运营评估等等。

（二）确立区内最高监管主体，向混合管理模式转型

综保区区内监管模式选择要适应我国现有经济和法治发展水平。授权组织管理模式是在成熟的市场经济、完备的信誉制度和完善的法治社会的背景下，以企业自律和自我管理为理念设计的管理模式。我国经济发展水平与完全的市场经济要求还有距离，法治水平不高，没有授权组织管理模式的社会基础，各地综保区经济发展水平不平衡，区域大小不一，不能适用政府直接管理模式；因此，向以政府管理和社会管理结合为特点的混合管理模式转变是综保区改革的正确思路。

以“权力下放”为原则，地方政府应赋予“区管委会”行政主体资格。世界公共行政改革以“权力下放、理顺关系”为趋势［21］，为使综保区监管能够在资源配置格局中实现最佳的行政效益，缩短行政体制链条，地方政府应赋予“区管委会”行政主体资格，可以以自己的名义作出行政行为，独立承担法律责任，解决区管委会全面实施管理的合法性问题。“权力下放”的根本目的是要提高政府能力，建设“有效政府”，以有效地提供公共产品和推行公共事务管理。提高“区管委会”的管理能力需明确其最高管理者的主体身份，并由区管委会统一行使管理权。设置区管委会为唯一的入区行政管理机关，海关与检验检疫、质检、工商、税收、金融等部门派员入区，作为区管委会人员提供服务，并不直接监管企业，保证管委会管理工作的统一性与专业性，解决 “区管委会”全面监管的实际操作问题。

现代行政法的精神是信任、沟通、合作［22］，当市场与社会能够在其理性范围内有效地、有序地配置资源时，行政主体的职权仅限于为市场发展提供政策法规等无形公共产品和必要的行政管理［23］（P21）。“区管委会”的全面管理范围应仅局限于必要的行政管理范畴，如行政审批、处罚权。“区管委会”应以发展“公共事业”为原则，引入社会资本参与公共事务治理［24］。区内事务监管的本质是为区域经济发展提供公共服务，“区管委会”应放弃利益垄断，建立公平竞争的区内市场环境，将土地的投资、开发，基础设施建设、经营，区内安保、卫生等领域全部开放，允许非公经济参与竞争，引入社会资本经营；吸纳非政府组织参与环保、企业信誉评估，综保区运营评估等公共事务治理。

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