事业单位国有资产对外投资现状及建议

●何 君

事业单位国有资产对外投资现状及建议

●何 君

一、事业单位国有资产投资现状

事业单位对外投资是国有资产管理的重要组成部分，是事业单位履行事业职责的一种经济活动。2012年修订的《事业单位财务规则》指出，事业单位对外投资是指事业单位依法利用货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位投资。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）的规定，事业单位在经过报批、审核程序后，可以利用闲置的资产或资金以控股或参股方式对外投资。然而，关于投资后的管理和收益工作，除了在第8条规定事业单位 “负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益”，在第21条规定“事业单位应当对本单位用于对外投资、出租和出借的资产实行专项管理，并在单位财务会计报告中对相关信息进行充分披露”外，并没有明确投资后期的管理责任、投资收益的经济责任和投资失败的法律责任。事业单位国有资产投资、收益具体制度的欠缺，造成了当前部分事业单位投资管理意识薄弱，影响了国有资产管理和使用的科学性、有效性，导致了国有资产实质上的流失，甚至为腐败提供了温床。

二、事业单位国有资产投资存在的问题

(一)投资盲目，缺乏可行性论证

事业单位利用国有资产进行投资时，大多投入本单位下属单位或所处行业内的单位，由于其对投资对象的经营、管理状况和行业前景有所了解，从而放松了投资决策前对项目进行的宏观经济环境、单位管理能力、经营预期成果等内容的分析调研。可行性报告流于形式，如果国有资产管理部门审核不严，并将为国有资产保值增值埋下隐患。另外，目前事业单位的对外投资决策通过一、两次班子会议或是个别领导授意就能确定，主观因素大于制度约束，随意性强，也存在严重的投资风险。

(二)后期管理缺位，实际投资收益低

《河南省省级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法》第18条规定除参照公务员管理的事业单位外，其他事业单位国有资产对外有偿使用取得的收益纳入预算,统一核算、统一管理。按此规定，事业单位不能直接支配本单位国有资产对外投资取得的收益，再加上利用闲置资产对外投资不需考虑成本、折旧和时间价值，对于单位来讲没有利益损失，造成大部分事业单位不能站在投资人的角度管理投资、关注收益，而是认为国有资产已经完成投资，是否取得收益、收益多少都应由被投资单位决定。投资项目后期跟踪管理工作的缺位，可能造成被投资单位长期不分配或少分配收益，不仅无法弥补资金时间价值、实现增值，有的甚至无法及时收回投入的资产。

(三)资源混用问题突出，扰乱单位财经工作

目前，事业单位与其被投资单位仍然多为“两块牌子、一套人马”，被投资单位的管理层来自事业单位，人事关系属于事业单位，同时办公场所、固定资产也相互占用、区分不清，这种管理模式严重侵害了国家的权益和被投资单位的利益。一方面，一些事业单位作为投资方，为了帮助被投资单位提高利润，获得良好的经营效益，对其投资的资产、共同管理的人员及共同使用的场所不收取任何费用，实质上造成国有资产与其创造收益的流失。另一方面，部分事业单位对外投资的主要目的不是为了获得投资收益，促进国有资产保值增值，而是为了通过新建独立的经济实体进行单独运营的方式增加单位收支渠道、改善职工待遇。因此，双方在人、财、物等方面的混用，为事业单位转嫁“三公”经费、福利费、考察费等限制支出的费用、支出提供了方便和可能，把被投资单位变成了事业单位费用“补给库”，增加了开支，减少了国家税收收入。

(四)被投资单位利润分配激励机制不健全

事业单位利用国有资产对外投资零成本的特点和投资目的偏离资产保值增值目标的情况，导致其放松了对被投资单位盈利能力和利润分配的要求，也不能及时、全面地建立相应的业绩考核指标和激励机制以不断提高投资收益、弥补投资成本。例如，通过检查发现A学校经内部集体决策，将自有土地作价投资建立集体所有制企业。企业通过向学校员工集资的形式在该土地上建筑门面房，门面房产权归企业所有，门面房出租收入全部作为企业收入。学校和学校员工作为企业经营的投资方，应在企业发放分红时，平等地获得收益。但是，实际情况是被投资企业及其负责人没有明确的经营责任、也没有制定利润分配的相关制度，学校员工每年按照集资比例从企业领取分红，学校却没有取得任何投资收益，国有资产被企业无偿占用，实质上造成了国有资产的流失。

三、规范、完善事业单位对外投资的建议

(一)建立、健全事业单位对外投资管理、收益制度

2006年颁布的 《事业单位国有资产管理暂行办法》，对国有资产对外投资环节的规定集中在对外投资审核责任上，强调了投资行为必须经过合法、合规的报批、审核手续。对投资收益方面，仅第八条规定事业单位有“按照规定及时、足额缴纳国有资产收益”的职责，也没有对是否必须取得收益以及收益的计算标准和方法进行规定。另一方面，国有资产投资收益收缴相关管理办法主要针对国有企业进行规范，对集体所有制企业没有明确规定。国有资产管理部门在审核批复国有资产投资事项时，应要求双方对国有资产投资收益分配的条件、标准和形式进行明确，并结合被投资方年度经营结果对投资收益的实际分配情况进行监督检查，确保国有资产安全和有效使用。

(二)认真进行对外投资的可行性论证工作

做好投资项目的事前论证是降低投资风险、提高投资收益，防止国有资产流失的首要环节，是相关审核、审批工作的前提条件。事业单位在开展对外投资业务时应严格落实《事业单位国有资产管理暂行办法》第21条关于“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批”的规定，组织人员对项目投资的必要性、投资形式、投资金额、企业营运能力和预期经济效益进行合理论证、评估。必要时，应组织投资、财务、法律和监督部门的专业力量参与论证，确保论证结果真实、客观。

(三)完善投资管理制度，保障国有资产使用效益

完善事业单位国有资产管理办法及相关规定，从对外投资的事前论证、投资决策、投资过程、事后管理、投资收益、绩效考核、投资收回全过程，对制度进行完善、细化。特别应明确事业单位使用国有资产对外投资时必须对被投资企业投资期间的营运状况结果合理预期、对投资收益合理判断；必须与被投资方以书面形式明确投资年限，收益分配的条件、标准、形式，投资收回条件、双方义务和违约责任；必须在投资完成后履行项目后期监督管理职责，主动关注被投资企业营运状况和利润分配情况，不断提高国有资产增值能力。通过加强制度建设工作，使投资收益的核算与取得有章可循、权责明确，确保国有资产安全和有效使用。

(四)实行集体决策与个人负责相结合的决策制度

个人决策受制于决策者知识水平、投资经验和主管偏好等因素，极具个人色彩，对投资的风险评估往往不够全面、准确。集体决策虽然能够调动集体智慧，提高决策的正确性，但通常效率不高、责任不清。为了保证准确、有效地制定投资决策，应发挥个人、集体两方面的积极性。一方面，从人员、职责、决策程序、决策方法等方面对集体决策制度进行详细规定，使参与集体决策的人都能充分、明确地提出自己的建议。另一方面，明确单位“一把手”为对外投资管理责任人，责任人对投资结果负责，在投资失败时不能以集体决策为借口推卸责任。同时，加强事业单位对外投资情况的绩效考核，并将考核结果的好坏与责任人的职务变动结合，做到奖优罚劣，必要时应给予责任人适当的经济处罚。

（作者单位：河南省财政厅）