我国可再生能源发展基金法制的发展与建设

闫 海，陈 祎

(辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110136)



我国可再生能源发展基金法制的发展与建设

闫 海，陈 祎

(辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110136)

设立可再生能源发展基金，推动可再生能源产业化、市场化，是世界各国的成功经验。2009年修正《可再生能源法》第24条奠定了我国可再生能源发展基金的法制基础，但是我国可再生能源发展基金法制建设还亟待加强。除电价附加外，我国还应当以排污费、绿色税收等方式形成较为稳定的可再生能源发展基金资金来源，同时接受社会捐赠和国际合作。我国应当统筹使用可再生能源发展基金，将其纳入对消费者的补贴，同时提高对可再生能源技术研发的资金投入，资金分配方面应当建立竞争性招标机制。国家能源局应当统一行使可再生能源发展基金的管理职权，建立较为独立的监督机构，进一步加强可再生能源发展基金的信息公开制度。

可再生能源发展基金；可再生能源法；电价附加；可再生能源发展专项资金

进入21世纪以来，全球能源格局发生了深刻变革，能源结构的调整速度加快，呈现多元化、清洁化和低碳化的发展趋势。我国已经成为世界上最大的能源生产国和消费国，形成了煤炭、石油、天然气、电力、新能源、可再生能源等全面发展的能源供给体系，但是能源需求压力大、供给制约多、技术水平总体落后的局面尚未改变，地缘政治变局严重影响我国能源安全，我国的能源生产和消费面临着严峻的挑战。可再生能源被认为是正在兴起的“第三次工业革命”的重要支柱之一，[1]也是我国能源发展战略的关键内容。设立可再生能源发展基金，通过资金投入，促进风能、太阳能等可再生能源技术的进步、推广，降低可再生能源的运行成本，从而推动可再生能源产业化、市场化，是世界各国推动可再生能源健康发展的成功经验。2009年《可再生能源法》修改，明确提出建立我国可再生能源发展基金，随着各部委、各地方政府相关规范性文件的陆续出台，我国可再生能源发展基金法制体系基本形成。2014年国务院公布的《能源发展战略行动计划(2014-2020)》明确提出，“推动能源生产和消费革命，打造中国能源升级版”。为实现我国能源发展战略的目标、任务，亟待反思我国相关法制建设的现状和问题，借鉴各国立法经验，重新构建我国可再生能源发展基金法律制度。

一、我国可再生能源发展基金的法制发展

2005年《可再生能源法》第24条规定，“国家财政设立可再生能源发展专项资金”,并且明确资金的使用方向。依据该规定，2006年财政部出台《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》(财建[2006]237号)，以中央财政预算安排可再生能源发展专项资金的分配、使用和监管。针对可再生能源的不同领域，财政部还会同其他相关部门出台诸如《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》(财建[2006]237号)、《生物能源和生物化工原料基地补助资金管理暂行办法》(财建[2007]435号)、《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》(财建[2008]476号)、《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》(财建[2008]735号)、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》(财建[2009]129号)等一系列规章，对可再生能源发展专项资金使用予以进一步细化。2007年湖南省、云南省等地方政府先后发布相关专项资金管理办法用于指导本行政区内的可再生能源专项资金的运作。2005年《可再生能源法》第20条、第22条分别规定，电网企业收购可再生能源电量所发生的费用以及国家投资或者补贴建设的公共可再生能源独立电力系统的合理运行和管理费用，高于销售电价部分，附加在销售电价中分摊，并且授权国务院价格主管部门制定具体办法。根据授权，国家发展改革委在2006年出台《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格[2006]7号)专章规定可再生能源电价附加的收取对象、核定计算等相关事项。2007年国家发展改革委又出台《可再生能源电价附加收人调配暂行办法》 (发改价格[2007]44号)，其中第8条规定，“省级电网企业将收取的可再生能源电价附加计入本企业收入，首先用于支付本省(区、市)可再生能源电价补贴，差额部分进行配额交易、全国平衡。”但是，可再生能源电价附加计为电网企业收入，电网企业所缴纳的增值税和所得税等占全部附加资金的1/3，换言之，可再生能源电价附加收入相当部分资金已作为税收收入，未能全部用于支持可再生能源发展。

2009年《可再生能源法》修正，总结有关可再生能源发展专项资金、可再生能源电价附加费用征收规定的实践经验，鉴于可再生能源附加和可再生能源专项资金分别调配、分开使用不能形成合力，不利于促进可再生能源的健康发展，因此第24条第1款修改为，“国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等”；第24条第2款、第3款修订了可再生能源发展基金的使用方向；第24条第4款授权国务院财政部门会同国务院能源、价格主管部门制定可再生能源发展基金征收使用管理的具体办法，我国可再生能源发展基金法制正式建立。2011年财政部会同国家发展改革委、国家能源局共同出台《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》(财综[2011]115号)，对可再生能源发展基金的资金筹集、使用管理和监督检查等予以规范。随后又出台《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》(财建[2012]102号)用于进一步明确电价附加制度的补助申请和资金拨付。内蒙古、浙江省、上海市等地方政府也出台了相关的管理办法。2013年财政部出台《关于调整可再生能源电价附加征收标准的通知》(财综[2013]89号)，决定2013年9月25日起，将向除居民生活和农业生产以外的其他用电量征收的可再生能源电价附加征收标准提高至1.5分钱/千瓦时。2014年，为提高行政事业性收费和政府性基金政策透明度，加强社会监督，有效制止各种乱收费，财政部对按照法律、行政法规和国家有关政策规定设立的行政事业性收费和政府性基金实行目录清单管理，可再生能源发展基金位列25项全国政府性基金之中，因此可再生能源发展基金法制还包括2014年修正的《预算法》、2010年《政府性基金管理暂行办法》(财综[2010]80号)等相关规范。综上所述，我国可再生能源发展基金法制体系已经基本建立。但是，在实践中，可再生能源发展基金的征收、拨付、监管等属于不同政府部门，分工不明，并且不同时期出台的政策不能顺利衔接，基金的运行尤其是拨付、监管存在较多问题，严重影响我国可再生能源发展基金的发展，亟待法制完善和健全。

二、可再生能源发展基金的资金筹集

2009年修正《可再生能源法》第24条第1款明确规定我国可再生能源发展基金的资金来源为国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加，从法律层面上为可再生能源发展提供了资金保障和基础。其中可再生能源电价附加部分，依据2009年修正《可再生能源法》已经成为政府性基金来源，不再缴纳各种税费，而是依据《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》第8条规定，可再生能源电价附加由财政部驻各省、自治区、直辖市财政监察专员办事处按月向电网企业征收，实行直接缴库，收入全额上缴中央国库。此外，《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》第7条规定的可再生能源电价附加征收标准为8厘/千瓦时，已经依据《关于调整可再生能源电价附加征收标准的通知》，提高至1.5分钱/千瓦时。电价附加已经成为我国可再生能源能源发展基金的稳定来源。可再生能源发展基金的电价附加征收模式为世界各国普遍使用，例如美国加利福尼亚州通过《加利福尼亚州电力重组法》，率先以征收电力附加费用的方式建立州可再生能源发展基金，并且20多个州纷纷仿效。[2]通过电价附加有利于电力消费者分担可再生能源发展的成本，仍然是我国应当坚持的发展方向。但是，电价附加不能无视近年来持续扩大的舆论争议，继续加码，加之我国经济处于新常态，可以预见可再生能源电价附加来源增长有限。令人担忧的是，我国可再生能源行业普遍存在着“寅吃卯粮”的现象，我国可再生能源补贴仅2014年缺口就达140亿元，如果历年相加，资金总缺口近320亿元。为实现《能源发展战略行动计划(2014-2020)》确立的发展目标，即到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%，必须在电价附件之外积极开拓新的资金筹集渠道，以期从源头寻找解决问题的方法。

我们认为，2009年修正《可再生能源法》规定的“国家财政年度安排的专项资金”存在较大不确定性，应当考虑立法规定，以部分环境资源能源税费作为可再生能源能源发展基金的较为固定资金来源。绿色税收用于本国可再生能源发展，是目前国际上比较通行的做法，例如英国2001年设立的碳基金，资金筹集来源是面向国内征收的“气候变化税”。我国对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户征收排污费，排污费主要用于重点污染源防治、区域性污染防治及污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用等目的拨款补助或者贷款贴息。我们认为，这是治标不治本，可以考虑将一定比例排污费纳入可再生能源发展基金，推动以可再生能源为代表的清洁能源发展，实现我国能源结构转型，从而从源头减少环境污染和防止生态恶化。此外，当前我国化石能源产业的价格并没有全面反映其社会成本，[3]因此我们建议，专门针对我国化石能源行业征收“绿色税”，转移其收益用以支持可再生能源发展。

除传统的财政资金来源外，还应当积极探索新的资金来源。欧美等发达国家的慈善事业较为成熟，诸如美国慈善基金已逐渐发展出“科学的慈善”观念，关注、投资可再生能源在内的环保项目。[4]我国2006年批准设立中国清洁发展机制基金，依据2010年《中国清洁发展机制基金管理办法》第9条第3项规定，“国内外机构、组织和个人捐赠”为基金来源。因此，我们建议可再生能源发展基金也应当开放吸收社会捐赠，这不仅有利于拓宽可再生能源发展基金的资金渠道，而且可以提高公众的能源意识，促进我国慈善事业进一步发展，可谓是多赢。此外，我国还应当加强国际合作，积极吸纳国际资金投入我国可再生能源发展。例如，1991年世界银行一项支持全球环境保护和促进环境可持续发展的“10亿美元试点计划”成立全球环境基金(Global Environment Facility，GEF)。截至目前，该基金拥有183个成员国，已为165个发展中国家的近4000个项目累计提供了135亿美元资助和650亿美元贷款。我国可以通过开展可再生能源项目获得全球环境基金的支持，将其纳入我国可再生能源发展基金，以促进可再生能源产业的发展。

三、可再生能源发展基金的使用和分配

可再生能源发展基金的使用和分配解决的是基金“分给谁”和“如何分”的问题。依据2009年修正的《可再生能源法》第24条第2款、第3款规定可再生能源发展基金的使用方向：(1)用于补偿第20条电网企业收购可再生能源电量所发生的高于常规能源发电平均上网电价所发生费用的部分，以及第22条国家投资或者补贴建设的公共可再生能源独立电力系统合理的运行和管理费用超出销售电价的部分。(2)补助第21条规定的电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，计入电网企业输电成本后，通过销售电价仍不能回收的部分。(3)支持第24条第3款规定的可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；农村、牧区的可再生能源利用项目；偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》第14条回归2005年《可再生能源法》第20、22、24条规定，明确指出可再生能源发展专项资金用于支持第(3)项，可再生能源电价附加收入用于补助第(1)、(2)项。《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》对第(1)、(2)项使用方向予以进一步明确规定，即补助对象为符合规定的可再生能源发电企业、可再生能源发电接网工程项目单位、公共可再生能源独立电力系统项目单位，按属地原则向所在地省级财政、价格、能源主管部门提出补助申请，以及具体补助标准、预算管理和资金拨付等。我们认为，这与2009年修正《可再生能源法》第24条将可再生能源电价附加及可再生能源发展专项资金改为基金方式征收和统一调配的修法目的背道而驰，这一做法是以下位法篡改上位法，应当予以纠正。

比较2009年修正《可再生能源法》第24条第3款和《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》第14条第2项，令人莫名其妙的是，后者将支持农村、牧区的可再生能源利用项目限定于“生活用能”，这一部门规章限缩缺乏合理性，亦应当予以纠正。借鉴国际立法经验，我们认为还应当增加对消费者的补贴，例如我国家电下乡中对太阳能热水器予以财政补贴。通过对消费者的补贴，可以引导社会能源消费取向，为可再生能源发展营造良好的市场环境。对消费者的补贴还可以用于推广“绿色电价”机制。绿色电价是对传统电力和风能、水能等可再生能源电力予以价格区分，是引导消费者自愿认购绿色电力的市场机制。[5]荷兰是“绿色电价”机制实施的最典型国家，该国绿色电力用户在2004年已达总用户的30%，美国目前也拥有约2%的绿色电力用户。2006年，上海市出台《上海市绿色电力认购营销试行办法》(沪府办发[2005]20号)在本地电力市场推出自愿认购政策，鼓励企业和居民认购绿色电力，但是未形成广泛影响。我们建议，对可再生能源发电和传统的化石能源发电予以区分，由可再生能源发展基金对前者用户加以补贴，强化消费者对绿色电力理念认同，并且确保“绿色电力”形成价格竞争优势，推动可再生能源产业的市场化发展。此外，可再生能源开发利用的科学技术研究虽然被列为可再生能源发展基金的支持项目，但是实践中相关资金比例明显偏低，一味投入大量财力物力支持可再生能源产业发展，相关资金效果甚微，这与德国、英国等可再生能源先进国家的发展趋势相悖，[6]影响我国可再生能源最终走向市场化道路，并且违背了可再生能源发展基金的设立初衷。我们建议，为了我国可再生能源发展早日“断奶”，可再生能源发展基金的使用立法应当有所侧重，明确合适比例的资金必须用于支持可再生能源科学技术研发，在根本上降低我国可再生能源的生产成本，从而尽快实现我国可再生资源产业市场化。

目前我国可再生能源发展基金的分配很大程度上还是“先到先得”，因为缺乏竞争机制的激励导致企业降低自身生产成本和提高技术水平的动力不足，最终片面地依赖可再生能源发展基金的资助，难以实现可再生能源的市场化，而且可再生能源发展基金运作过程缺乏透明度，无法保障资金配置的公平、公开和公正，严重影响了可再生能源发展基金的利用效率。我们建议，我国可再生能源发展基金的支持项目应采取竞争性招标方法予以确定，公开征集项目投标书，通过公开、公平的竞争，确保项目资助更具有针对性，保障基金使用的公平性、规范性、审慎性。主管部门可以选定具有一定资质的第三方中介机构来提供项目招标的服务，以确保招标过程和结果的公平。但是，用户数量较多的情况时，使用招投标方式会造成交易成本过高，因此在对小型项目进行资金支持时还应当例外采取“先到先得”方式。

四、可再生能源发展基金的管理和监督

能源管理体制是各国能源安全与经济发展的“生命线”，因为日益严峻的能源问题及能源的特殊地位，大部分国家都实行集中管理模式，以确保能源政策和战略规划得以顺利地实施、有效的控制和监督，以保证社会经济发展所需能源的有效供应。依据相关法律文件的规定，我国可再生能源发展基金的管理权限却是多部门管理：(1)《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》规定由财政部负责对可再生能源专项资金予以管理审核，诸如绿色建筑、海洋可再生能源等具体门类专项资金的管理还涉及到建筑主管部门、海洋主管部门等。(2)《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》规定电价附加补助的资金管理由财政部会同国家发展改革委、国家能源局共同负责。目前，作为制度基础的2009年修正《可再生能源法》只对资金筹集、使用和分配给予指导性规定，可再生能源发展基金征收、使用、分配、监督等具体规定则散见于财政部、国家发展改革委、国家能源局等部门的单独或联合出台的各项规定办法。这就使得我国可再生能源发展基金存在多个部门共同负责，多个主管部门之间存在权责不明、划分不清的情况，并且基金的拨付程序过于繁杂。以可再生能源电价附加补助资金为例，项目补助的申报、审核、拨付要由财政部会同国家发展改革委、国家能源局共同审批，再经由中央财政拨付到地方财政，继而发放给发电企业，可再生能源补贴普遍地拖欠周期长达18-36个月，补贴资金调配周期过长、不能及时到位，这无疑会增加可再生能源发电企业的资金压力，不利于可再生能源的健康发展。因此，我们建议统一可再生能源基金的管理权限。财政部牵头可再生能源发展基金的项目审核难以保证专业性。能源管理体制改革是我国近年来的国家治理变革的重点。2010年，国家能源委员会成立，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项，以进一步加强国家能源战略和统筹协调能力。2013年十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，将原国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展改革委管理，建立“政监合一”的能源管理体制。[7]国家能源局的职责之一就是对可再生能源的管理和协调。因此，可再生能源发展基金的管理职权应当统一于国家能源局，以保障可再生能源开发利用项目审核的专业性，而主管部门的减少也可以降低基金的运行成本。同时，我们建议有计划地将部分可再生能源发展基金的审核权限下放至地方，简化可再生能源项目的申请程序，努力缩短资金拨付周期。要确保企业能够及时拿到资金投入可再生能源的开发利用，降低可再生能源企业所面临的风险和阻力，从而推动我国可再生能源的可持续发展。

我国可再生能源发展基金的监督办法散见在各类法律文件，并无统一的、专门的法律法规：(1)依据《政府性基金管理暂行办法》，我国可再生能源发展基金的法律定位是政府性基金，即以促进我国可再生能源开发利用为目的的财政资金，[8]第6条规定第1款规定，“各级财政部门是政府性基金管理的职能部门”。(2)《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》第19条规定，“财政、价格、能源、审计部门按照职责分工，对可再生能源电价附加的征收、拨付、使用和管理情况进行监督检查。”(3)各地方政府还存在不同的规定，例如《内蒙古自治区可再生能源发展专项资金管理暂行办法》(内财工[2012]1410号)规定对可再生能源发展专项资金的使用和项目建设将组织专家进行验收；《上海市可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法》(沪发改能源[2014]87号)规定上海市发展改革委会同上海市财政局对项目进行抽查和后评价，等等。综上所述，财政部门是我国可再生能源发展基金的监督主体，监管模式属于政府管理模式，监管方式主要包括财政部门的不定期检查和审计部门的年度审计。针对我国可再生能源发展基金，因为缺乏社会监督、舆论监督的介入，没有形成多元化监督机制，且监督方式比较单一，以致监督缺乏力度，达不到监督的真正目的。我们认为，可再生能源发展基金的监督主要是针对基金管理部门的管理情况和受资助对象的基金使用情况，应当在基金的管理部门之外设立独立的监督机构，以保障监督机构职权的有效行使。为保证监督的独立性，监督机构的人员可以由包括能源、财政、审计等方面的专家组成，以独立的身份监督可再生能源发展基金的管理部门的运作情况，确保管理部门依法定程序行使自己的权利，同时还可以对于基金具体的资助项目进行专业性的评估和考核。此外，还应当进一步健全可再生能源发展基金的信息公开制度。信息公开制度的健全和完善，可以减少基金申请方和决定方之间的信息不对称，削减政府部门作为基金管理者的绝对地位优势，为社会和舆论监督提供必要的途径，实现多元化监督机制。德国《可再生能源法》规定信息通报与公开制度，美国允许公众对政府性基金支出进行查询监督，这些做法保障了公众对可再生能源发展的及时了解，有利于实现更加及时、完整、全面的监督。我们建议，我国在现有基础上扩大信息公示的范围，建立统一的公示渠道，定期向社会公布可再生能源发展基金的征收使用管理监督等各环节进展情况在不违反国家保密规定的前提下进行公开，接受各方质询和监督。

[1] (美)杰瑞米·里夫金.第三次产业革命[M].张体伟,孙豫宁，译.台北:经济新潮社,2013：86-88.

[2] 中国能源财经税收政策研究课题组.中国可持续能源财经与税收政策研究[M].北京:中国民航出版社,2006：361.

[3] 何建坤.中国能源革命与低碳发展的战略选择[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2015(1).

[4] 姚俭建.美国慈善事业的现状分析：一种比较视角[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2013(1).

[5] 付蓉.国外绿色电价项目及对我国的启示[J].中国能源,2011(10).

[6] 张斌.德国《可再生能源法》2014年最新改革解析及启示[J].中外能源,2014(9).

[7] 林卫斌,方敏.能源管理体制比较与研究[M].北京:商务印书馆,2013:206.

[8] 徐孟洲,胡林林.新能源与可再生能源发展基金的性质与制度设计[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2011(6).

(责任编辑：李潇雨)

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Development and Construction of the Legal System of Chinese Renewable Energy Development Fund

YAN Hai, CHEN Yi

(Law School, Liaoning University, Shenyang 110136, China)

Renewable energy development fund can promote industrialization and marketization of the renewable energy, which has the successful experience of many countries around the world. Article 24 of theRenewableEnergyLaw, amended in 2009, provide a legal basis for Chinese renewable energy development fund, but this special fund still remains to be improved. Not only electricity surcharge, but effluent charges, green taxes should be ratified to finance the renewable energy development fund. And the social contribution and foreign investment can also be considered. Renewable energy development fund should be used to subsidize customers, support research and develop renewable energy technology. China should take competitive bidding for the funds distribution. China should ensure the National Energy Administration to centralize the administration of Chinese renewable energy development fund, establish independent supervisory organs, and improve the information disclosure system.

renewable energy development fund; renewable energy law; electricity surcharge; renewable energy special fund

2015-04-29

辽宁省社会科学规划基金重点项目“我国政府性基金法律制度研究”(项目编号：L14AFX004)。

闫海，男，辽宁大学法学院教授，法学博士；陈祎，女，辽宁大学法学院硕士研究生。

D922

A

1008-2603(2015)04-0007-06