公司信息公开问题研究——以债权人保护为分析视角

宁金成梁学涛

（1、2.郑州大学法学院，河南郑州450001）

公司信息公开问题研究——以债权人保护为分析视角

宁金成1梁学涛2

（1、2.郑州大学法学院，河南郑州450001）

2013年我国《公司法》修改放松了对公司资本制度的严格管制，但公司债权人保护措施需及时跟进。公司信息公开可以保证债权人决策所需信息的通畅传递，是公司资本制度改革后规范市场秩序、加强市场约束的重要机制。我国要通过工商行政管理机关和市场中介机构建立基于债权人保护的公司信息公示系统，理性债权人决策所需的公司信用、偿债能力等重大信息要纳入公司强制性信息公开范畴，公司发展前景、履行社会责任等信息可以纳入公司自愿性信息公开范畴。

公司资本制度；立法；债权人保护；公司信息公开

为贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的减少政府对市场不必要干预的改革精神，2013年12月第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议对《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）进行修改，主要集中于放松对公司资本和设立门槛的管制，以降低创业成本、激发投资热情。然而在公司投资者不对债权人直接负责的前提下，公司资本制度一直以来是公司法保护债权人的重要防线，在撤掉了这一防线之后，债权人的保护便主要依靠市场机制约束了。不过至今来看我国市场机制并不完善，市场信息流通渠道不畅、信息质量不高是一个重要因素，这也是我国多年来市场信用严重匮乏的重要原因。但对于基于债权人保护的公司信息公开问题，我国立法和制度建设却十分滞后。2014年7月国务院公布的《企业信息公示暂行条例》全文只有20多条，内容相对简陋，只是公司信息公开立法建设的一个开端。因此，在公司资本制度立法改革背景下，如何构建市场中的公司信息公开制度，仍然任重而道远。

一、资本制度立法改革后公司信息公开对债权人保护的作用机制

（一）2013年《公司法》公司资本制度立法改革的动机

2013年《公司法》修改在原则上取消了饱受争议的法定最低资本额制度，取消了对股东货币出资比例、分期缴纳认缴出资时首次出资比例、实际缴纳认缴出资时间的限制，取消了公司设立登记时需对股东出资由验资机构验资的规定等。从公司债权人保护的角度看，这次公司资本制度的改革是依据实践经验和教训，纠正以往立法在债权人保护上的理念偏差。比如我国《公司法》在2013年修改前，公司设立时的法定最低资本额制度、验资制度等立法设计最大的预期功能在于维护债权人利益，然而不少学者已多次呼吁，实践中真正对债权人的债权实现起担保作用的是公司资产，在公司设立运行后公司最初的资本可能早已发生实质性变化，如果仅凭股东在公司设立时所提供的公司资本额证明作为交易信用的参考，容易造成误导。因此，强制公司成立必须达到法定最低资本额以保护债权人只是立法者设想的一个虚幻的制度目标。而公司资本制度立法改革的另一个目标是校正为实现债权人保护而对公司资本制度过度干预带来的消极影响。我国《公司法》在修改前，对股东首次缴纳出资比例、时间的限制，对验资的规定，对货币出资比例的规定等，都是过度强调资本制度保护交易安全和稳定社会经济秩序功能的反映，剥夺了中小投资者参与市场角逐的权利，抑制了市场竞争，牺牲了公司效率。其实一国资本制度的立法取舍与该国的市场经济政策紧密结合，美国法上最低资本制度的式微，是与美国鼓励投资和个人创业的传统有关。德国联邦国会在2008年正式通过了《对有限责任公司法进行现代化改革和反滥用的法律》，该法在维持现有标准有限责任公司的基础上，增设了一种新的、没有最低注册资本要求的有限责任公司——企业家有限责任公司。德国对最低资本制度的改革，目的是使德国的有限责任公司更有国际竞争力［1］。我国2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。”在这种背景下，改革公司资本制度中对市场经济发展造成不利影响的立法规定已是大势所趋。

（二）资本制度立法改革需健全信息公开等公司债权人保护机制

公司资本制度改革并不意味着对债权人保护的放松，在公司债权人不能直索股东的情况下，如果公司制度不设计完善的债权人保护机制，那么这种制度就会被市场交易对象所唾弃，“保护公司债权人的合法利益永远是公司法律制度的主旋律之一。”［2］公司资本制度立法改革之所以得以推行，其背后的原因是在保护公司债权人方面，对公司行为的动态监管和债权人在市场中的自我保护，比起僵化的资本制度更为有效。“公司资本制之外的制度配置，如欺诈性产权转让、信用调查、衡平次位规则等，会更有效地维护债权人的利益。”［3］我国在取消立法对公司资本制度的一系列强制干预后，债权人的权利保障便主要依靠当事人的市场判断和选择。这样做的好处是，债权人可以依据自己与公司具体的交易数额和公司真实的资产数额、信用状况来判断自己的权利能否实现，决定是否交易以及以何种条件交易。克拉克教授就指出，公司的资本额是可以公开获得的数据。因此，潜在的债权人可以依据公司已经发行在外的债务额和大量其他信息，来决定是否贷款，以何种条件贷款［4］。当事人的选择可以将不诚信的债务人淘汰出局，这对市场主体的行为也是一种无形约束。在发达的市场环境下，当事人的自我约束、自我保护甚至比强制性的法律规则更能建立规范有效的秩序。正如美国证监会第二任主席道格拉斯对美国政府在维护市场秩序中所发挥作用的形象描述，“换句话说，政府拿着猎枪，子弹上膛，随时准备开枪，但期望永远不要开火”［5］。

然而，市场机制发挥作用的前提条件一是充分竞争，当事人可以充分选择自己的交易对象；二是完全信息，当事人在市场上都拥有交易所需要的全部信息，以能够做出最优决策。当前影响债权人自我选择、保护机制和债务人自我约束机制发挥作用的障碍就是信息不对称问题。市场中一个常见的问题是，“有关交易的信息在双方间的分布是不对称的；而行为双方对于各自在信息占有方面的不平等地位也是比较清楚的。”［6］信息不对称往往引发市场交易中的逆向选择和道德风险。我国多年来的信用危机就是源于交易主体的信息不能及时在市场中传递、失信主体的失信信息不能有效公示，导致债权人难以依据市场进行判断、信用主体自我约束动力缺乏、失信成本过低。信息不对称依靠市场主体自身难以解决，不仅交易主体搜集信息的成本高，很多信息外部主体无从搜集，加上市场参加者施放噪声等因素，都会严重阻碍市场信息的流通和共享。信息不对称其实是市场失灵的表征之一，而“自由市场自身的缺陷要求存在强制性规则”［7］。只有通过立法，强制保障公司债权人在与公司交易时，做出决断所需的公司信息在市场上能够有效获取，市场上的债权人才能真正拥有自我保护的主动权。“实施资本登记制改革，配套措施必须跟进。……对公司交易相对人的交易风险防控措施要跟进，以保障公司交易相对人的交易风险不因股东投资受惠于资本制改革而变得失控。”［8］解决这个问题，需要依靠政府通过外部干预来加强信息供给。建立公司信息公开制度，通过信息公开保证信息传输、消化、反馈过程的通畅，成为资本制度改革后规范市场秩序，为市场主体的市场判断、决策提供基础的重要制度保障。而公司信息公开制度的建立，需要探讨公司信息公开的类型、范围、途径和保障机制等问题。

二、基于债权人保护的公司信息公开类型与范围

公司信息公开是为了解决市场上交易主体之间的信息不对称问题，并使交易相对人获得进行风险规避等交易决策所需要的足够信息。但要求公司公开所有经营和财务信息，不仅不可行，而且信息公开的各种高昂成本和后果，会严重影响公司的正常经营和市场竞争的开展以及商业秘密的保护。“如果一切信息事无巨细都要求披露，不仅会造成披露义务人不堪重负，相对人也势必陷入无穷无尽的海量信息之中，而感到无所适从。”［9］因此，公司信息公开必须确定一个标准以合理平衡各方需求。为了保护投资者利益，并形成有效的资本市场，各国在《证券法》中确立了公司信息披露的重大性标准，但为了保护公司债权人利益，以形成有效的信用市场，公司信息应采取何种标准公开，学界并无清晰认识和一致观点。公司债权人种类众多，不仅包括银行、大型金融投资企业等专业机构，还包括供应商、交易伙伴、消费者等普通债权人，以及一些非自愿债权人，他们获取信息的需求不同，自身获取信息的能力不同，对公司信息公开的要求也不同。大型债权人可能不仅需要了解公司的资产情况、信用记录、偿债能力等财务资信情况，可能还要了解公司的发展前景、经营能力等与投资价值有关的信息以降低长期债权实现的交易风险，而普通的供货商可能只需要了解公司的资产实力就足够了。虽然大型债权人需要了解的公司信息更多，但他们一般都具有收集信息的能力，供应商等普通债权人由于获得信息能力弱、渠道有限，却主要要依靠债务人公司的信息公开来进行自我保护。如何协调各类债权人的信息公开需求与公司的信息公开能力、意愿呢？笔者认为，可以将公司的信息公开分为强制性信息公开和自愿性信息公开，强制性信息公开是公司必须遵守的信息公开要求和底线，强制性信息公开制度是政府对市场进行强行干预的表现，是维护债权人利益而对信息公开的最低要求。自愿性信息公开则是在强制性信息公开之外，公司为了吸引投资、展现竞争实力等目的进行的信息公开。

强制性信息公开的内容一般是公司没有信息公开的动机或者信息公开动机不足，但又属于保护债权人利益必须要公开的信息。哪些信息应纳入强制性信息公开范畴，要考虑以下几个因素，第一，公司债权人决策的需求，只有一个理性的债权人在决定是否与公司发生交易或者以何种条件交易时认为是必须的信息才有必要予以公开；第二，信息公开的成本与收益，信息公开对于公司来说要付出信息整理、筛选、公告等成本，对于交易相对人来说，却可以节省必要信息的搜集甄别成本。债权人可能想获取的信息众多，但为了平衡两者利益，只有那些相对人难以获取而对交易又有重大影响的重大信息才有必要予以公开；第三，信息公开不能损害公司的商业秘密利益，威胁到公司的竞争优势，属于商业秘密的信息公司有权申请不予以公开。信息公开也不能干扰公司的内部自治，与债权人保护无关的内部事项如经营机构设置、人员奖惩等信息公司可以不公开。目前依据我国的《公司法》、《公司登记管理条例》以及国务院2014年印发的《注册资本登记制度改革方案》，公司需要公示的信息主要有设立时的登记、备案信息和年度报告内容，面向市场公示的信息主要是公司注册资本、公司股东出资方式和出资时间、股东实缴资本、公司经营范围、公司营业期限、公司资产状况、企业对外投资情况、企业设立分支机构情况等，但依据以上强制性信息公开的标准，对理性债权人的决策来说信息供给尚有不足。信息公开的主要目的是为债权人决策其债权实现的可靠性提供信息基础，而这主要涉及两方面信息：第一，公司信用信息。主要包括公司重大履约违约行为、公司重大诉讼、公司承担法律责任的情况，这些信息为理性债权人判断公司信用所必须，需要纳入强制性信息公开范畴。第二，公司偿债能力信息。公司年度报告公示中会涉及公司资产状况这一偿债基础信息，但发行公司债、重大资产转让、为他人提供重大担保等具有重大经营风险的行为，由于属于相对人难以获取的重大信息，对公司偿债能力有巨大影响，也需要纳入强制性信息公开范畴。当然以上信息中具有商业秘密的内容公司可以不予以披露。而公司的经营发展前景、公司治理结构、公司履行社会责任等情况可以纳入自愿性信息公开范畴。

三、基于债权人保护的公司信息公开途径和保障机制

目前公司信息公开的途径只有工商行政管理机关公示一种，国务院《注册资本登记制度改革方案》提出通过工商行政管理机关在市场主体信用信息公示系统中，公示公司的登记、备案、监管、年度报告信息。工商行政管理机关作为公司信息渠道，其公示的信息具有权威性，但工商行政管理机关属于市场行政管理机构，以服务性的角色为市场主体提供公司信息公示平台还是远远不够的。比如实践中除了个别进行公司信息公示试点的地方（如珠海）之外，在工商行政管理机关网站上只能查询到公司名称、经营范围、股东认缴的出资额等基本信息。如果在工商机关查询公司章程、股东实缴出资等信息，公司自己查询要提供加盖公司印章的公司营业执照副本、公司出具的委托书、经办人的身份证复印件；其他市场主体查询，就需要提供法院立案通知书等官方文件才会被允许。这对市场交易主体来说是极其不便的。有学者就指出，对债权人的有效保护还应该通过制度建设来实现，在工商企业档案查询方面，应为相关主体查询文件提供便利［10］。为了做到这一点，一方面工商机关要加快建设对社会公开的信息平台，另一方面，要在政府机构之外增加能够提供信息公开服务的主体，“仅有公司登记主管机关开设的信息通道是不够的。各种各类的信息公示需要有相应的信息公示通道和平台，使信息使用者便捷获取。”［11］从国外的市场征信实践看，一般也存在公共征信机构和私营征信机构两套体系［12］，其各有优缺点，具有不同的适应性。因此，我国需要在工商行政管理机关构建的公司信息公示平台之外，建立由中介机构组织的信息披露平台。为了保障信息公示渠道的统一，中介机构可以和工商机构在统一的市场主体信息公示网络系统上组织公司信息公示，但分工各有不同。工商机构组织公司设立和年度报告中的信息公示，主要提供基础性的信息公开，监管色彩较为浓厚，而中介机构主要组织提供公司登记和年报中之外的强制性信息公开如公司履约违约信息公开，以及公司自愿进行的信息公开。中介机构以服务的方式进行信息公示，可以根据市场需求进行免费或收费的信息发布、信息查询。中介机构主要包括征信机构、会计师事务所、公证机构等。《注册资本登记制度改革方案》也提出要以企业法人国家信息资源库为基础构建市场主体信用信息公示系统，……积极培育、鼓励发展社会信用评价机构，提供客观、公正的企业资信信息。这也说明，中介机构等非国家信息资源库的信息应作为政府机关信息公示系统的补充。中介机构收集强制性公开的公司信息，可以由公司自己提供，也可以由中介机构依法自行收集，只要不侵犯公司的商业秘密，不违反法律、行政法规的禁止性规定即可。比如依据《征信业管理条例》第21条的规定，征信机构就可以依据法院依法公布的判决裁定收集信息。实践中，征信机构还可以依据政府机构公开的文件、行政决定收集信息。

信息公开最重要的要求是信息真实和及时。对于信息不真实的危害，有学者就指出，“纵观金融危机的历史，每次危机到来之前，市场内部都充斥着道德风险、欺诈以及大量的劣质信息。……中介机构为争揽客户向市场发布虚假信息；证券监管部门由于监管成本在发布信息中难免存在纰漏。而高质量信息是挽救此种病态市场的唯一办法。”［13］为了保障公示信息的真实，由信息发布机构如工商机构进行核实，虽然是一种理论上可行的办法，但由于实质审查成本过高，受各种条件的限制，不具有可操作性。为了避免公示信息的虚假，主要措施应是建立针对信息提供者的惩罚措施和法律责任制度。如果信息提供者提供虚假信息，如虚报公司资产、隐瞒公司不良信息，应将信息提供者纳入黑名单在信息公示平台上公布，只有在一定期限内（比如五年）没有再次发生其他违法行为的，才可以从黑名单中删去；同时要建立市场准入限制制度，比如如果公司发起人在设立公司过程中有欺诈行为、虚报实缴资本，应在一定年限内禁止其作为发起人再次设立企业。如果市场主体信赖公司提供的虚假信息进行交易，要按照合同欺诈进行处理，市场主体可以撤销合同并请求提供虚假信息的公司承担信赖利益赔偿责任。如果中介机构与公司串通发布虚假信息的，则要对中介机构的经营资格进行限制，同时“中介机构应当承担信息披露瑕疵的法定赔偿责任”［14］，一般是对公司的赔偿承担补充责任。为了保证信息公开的效果，及时进行信息披露是另一个重要问题，除公司设立登记以及提供年度报告进行信息公开外，要借鉴《证券法》中的重大事件临时报告制度，在公司发生重大违约行为、重大资产转让、重大诉讼后，由公司通过市场主体信用信息公示系统及时进行重大事件信息公开。

四、基于债权人保护的公司信息公开立法设想

目前我国《公司法》、《证券法》等法律法规规定的信息披露大多都是针对投资者保护的，并形成了完善的信息披露制度，包括信息披露的方式、时间、范围等。但针对公司债权人保护的信息公开，我国基本立法还未有专门规定。2014年7月23日国务院审议通过了《企业信息公示暂行条例》，规定以工商行政管理部门为主推进企业信息公示工作，但其位阶较低，因并未区分公司、合伙、个人独资企业而一体构建企业信息公示制度，所以针对公司的信息公示制度十分简陋，一些反映公司信用行为的信息如履约违约信息、涉诉信息等并未包括，而“企业信息公示，重点为社会提供评价特定企业信用水平的有关信息，……在企业的动态信用信息中，守信信息和失信信息是信息公示重点［15］。一些反映公司信用能力的重大经营风险行为信息也未涉及。因此，尽管《企业信息公示暂行条例》在公司信息公示制度建设中具有里程碑意义，但其本身只是立法工作的万里长征第一步。为发挥信息公开对公司债权人利益的保护作用，使公司债权人在与公司进行交易前能够详细了解交易对方的基本情况，我国《公司法》应针对公司信息公开以专章作出原则性规定，规定信息公开的种类、事项、责任，规定工商机关、中介机构依法组织信息公开、收集公司信息的权力和职责，公司依法及时、如实提供信息的义务，以及社会公众查询公司信息的知情权。在此基础上再由工商机关和中介机构等组织信息公开的主体制定信息公开的统一格式和技术要求等规则，确定统一的信息发布平台，以便于债权人高效的获取信息。公司信息公示网络应对社会公开，在社会公众查询公司信息时，不得向其设置门槛。

不过需要注意的是，基于债权人保护的公司信息公开制度和基于投资者保护的公司信息公开制度在立法设计上存在不同，重大的制度差别在于：第一，在针对投资者保护的信息披露中，上市公司和非上市公司具有不同的规则，上市公司股东众多，潜在的投资者也不计其数，因此影响投资者决策的信息要向社会进行公开披露，而非上市公司具有一定的封闭性，信息公开只需要满足股东的知情权在公司内部公开就可以了，没有义务向社会公众公开相关信息。在针对公司债权人保护的信息公开中，因为具有信息需求的主要是社会上潜在的债权人和交易对象，因此不管是上市公司还是非上市公司，都需要面向社会进行信息公开，在公开的内容和方式上应该一致。但在判断公司信息的重大性上，不同规模、不同类型的公司当然具有不同。第二，如何确立信息披露的标准在信息公开制度中是一个难题［16］，针对投资者保护的信息公开，信息公开的事项和要求都是从投资者利益保护出发的，比如公司实际控制人的变化有可能影响公众的投资信心，所以需要对此进行信息披露，但从债权人角度来看，对外独立承担责任的是公司，此项信息就不需要进行公开。基于债权人保护的公司信息公开要以债权人需求为出发点，影响公司信用和履约能力的事项，如公司失信行为、公司承担法律责任的状况、公司资产质量和结构就要在债权人保护的信息公开制度中重点披露。

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Research on the Problem of Information Disclosure of Company——From the Perspective of Creditors Protection

Ning Jincheng1Liang Xuetao2
（1，2．Law School of Zhengzhou University，Henan Zhengzhou 450001）

In 2013，the revision of Chinese“company law”eased the strict control of company capital system，but the company creditor protection measures should be timely follow-up.The company information disclosure can ensure the smooth transmission of information which is needed for decisions by creditors，and it is an important mechanism to regulate market order，strengthen market constraints after company capital system reform. Our country should establish information publicity system based on creditor protection by the Industry and Commerce Administration and the market intermediary organization.Company credit，debt paying ability and other important information which rational creditors require should be included in the mandatory information disclosure category，corporate development prospects，the fulfillment of corporate social responsibility information can be incorporated into the category of voluntary information disclosure.

corporate capital system；legislation；protection of creditors；company information disclosure

D922.291.91

A

2095-3275（2015）03-0090-06

2015-02-05

1.宁金成（1956— ），男，河南民权人，郑州大学法学院教授、博士生导师，法学博士，主要从事民商法学研究；2.梁学涛（1980— ），男，河南登封人，郑州大学法学院博士生，主要从事民商法学研究。