构建事权和支出责任相适应的财政制度探析

●刘 娜

构建事权和支出责任相适应的财政制度探析

●刘 娜

现代财政体制的运行基础是事权和支出责任的划分。1994年分税制改革遵循了 “事权和财权相结合”的原则，相对稳定地确定了中央和地方的收入分配关系，但没有明确划分各级政府间的支出责任。之后虽经多次完善，但中央和地方政府事权和支出责任不清晰、不明确、不规范的问题仍没有得到解决。

第一，政府间事权和支出责任划分不明确。一是中央和地方事权划分不清。一些应该由中央负责的事务交给了地方，如跨地区污染防治、国防支出；一些应该由地方负责的事务，中央承担了支出责任，如地方基础设施建设；还有一些事务中央和地方职责重叠，责任不清、互相挤占。二是省及以下政府事权划分不明确。目前，省、市、县政府承担的事权基本相同，而且由于划分不明确，上级政府往往会将本身的事权推给下级政府，致使事权和支出责任下移。

第二，政府间事权和支出责任划分缺乏有效的协调机制。在事权划分不清晰的情况下，一旦出现事权扩展或新增事权时，往往是由上级有关部门下发文件，下级政府只能被动接受，中间没有上下级协调落实该项事权应该由哪级政府履行的过程。结果是，或因县级政府财力不足，或因政策和地方实际有出入，影响了政策目标的实现。

第三，基层政府财力和支出责任不匹配。在目前上级政府大量事权下移的情况下，基层政府承担了普通教育、职业教育、三农、公共卫生、社会保障、计划生育等领域的事权，但是可供支配的财力有限，在某些财政困难的基层政府，全年的一般公共预算收入仅够发放教师工资，政府财力和支出责任严重不匹配。

第四，转移支付结构不合理，影响了财力和支出责任的匹配效果。转移支付是调节政府间、地区间财力差距的重要手段。在我国，由于政府间事权和支出责任划分较为模糊，转移支付制度的设立和政府间事权划分相关性较弱，政策目标不够明确，转移支付结构不够完善。具体表现在：专项转移支付项目过多、专项资金配套要求过多、一般性转移支付指定用途多、利益补偿机制不健全等。这些问题使转移支付不能弥补政府自身财力和支出责任的缺口。

基于此，建立事权和支出责任相适应的财政制度是目前和今后一段时间我国财政体制改革的重点，要顺利完成这项改革，任务艰巨。当前，应以党的十八届三中全会提出的方向性部署为目标，重点做好以下几个方面：

第一，正确处理政府和市场的关系。分清市场和政府的作用，当前要按照“法无授权不可为，法无禁止即可为”的原则来处理政府和市场的作用，发挥市场在资源配置中的主体作用，解决政府的越位和缺位现象。

第二，明确各级政府的事权和支出责任。根据外部性、信息复杂性和激励相容三原则明确划分中央和地方及省以下各级政府间的事权和支出责任，并以法律的形式固定下来。首先，中央上收部分事权。比如国防事务，养老保险和部分公共卫生事务，大江大河治理、跨境交通等跨区域重大项目的建设和维护事务，食品药品安全等关系社会稳定、涉及全国市场统一标准的事务。其次，合理确定地方政府间事权。将促进区域协调发展、保障全省重大战略实施的重要事务作为省级政府事务，减少委托事务；将社会保障等具有地域管理信息优势但外部性特征又很明显的事务，作为省和市县的共同事务；将地域信息性强、外部性特征弱的事务放给市县。事权划分明晰后，人事任免和支出资金要相应划转。最后，建立事权和支出责任划分的协调机制。进行明确的事权和支出责任划分，并不意味着刚性的、僵化的责任明确，要建立完善协调机制，使事权和支出责任的划分可以根据经济社会发展和形态变化进行动态调整。

第三，优化转移支付结构。一是提高一般转移支付比重，清理整合专项转移支付，增加下级政府使用资金的自主性；二是完善转移支付分配办法，分配程序要公开、透明，减少随意性，减少对下级政府配套资金的硬性要求；三是健全转移支付的绩效评价、监督减产等配套机制。

第四，强化省级政府责任，增加基层政府财力。针对目前部分基层政府财力和支出责任不配比的问题，要充分发挥省级政府在统筹财力、协调区域发展上的作用。合理把握省级政府收入占全省收入的比重，完善省以下转移支付体系，健全县级基本财力保障机制，加大对财政困难的基层政府的扶助，促进区域公共服务均等化。■

（作者单位：山东省临沂市财政局）