浅析我国农村土地承包经营纠纷仲裁

□李卫国

（贵州大学法学院，贵州贵阳 550025）

浅析我国农村土地承包经营纠纷仲裁

□李卫国

（贵州大学法学院，贵州贵阳 550025）

《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》于2010年1月1日起开始施行，从而全面正式确立了我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度。农村土地承包经营纠纷仲裁不同于一般意义上的民商事仲裁，是我国解决农村土地承包经营纠纷的一种特殊的解纷制度。目前，我国农村土地承包经营纠纷仲裁存在受案范围狭窄、仲裁员任职条件不够具体严格、仲裁与诉讼关系不顺、仲裁裁决执行困难等问题，需要采取一系列对策加以克服与解决。

农村土地承包；纠纷；仲裁；执行

1 农村土地承包经营纠纷仲裁的含义和特点

2002年8月29日我国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法自2003年3月1日起施行；2009年6月27日，我国十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，该法自2010年1月1日起施行。这两部法律对于调整我国现阶段农村土地承包问题发挥了重要作用。

所谓农村土地承包经营纠纷仲裁，是指依法设立的农村土地承包仲裁机构，因当事人的申请，根据法律规定，居中对农村土地承包经营纠纷进行处理，从而解决农村土地承包经营纠纷的一种特殊的解纷制度。

与一般的普通民商事仲裁相比较，我国农村土地承包经营纠纷仲裁具有如下一些特点。

1.1 仲裁机构设置具有基层性

普通民商事仲裁机构的设置主要考虑某个地域的商业活动的发展情况，在我国当前普通民商事仲裁机构均设置在经济发展水平较高的中央直辖市、省会城市和设区的大中城市。而农村土地承包经营纠纷仲裁机构的设置带有鲜明的基层色彩，根据我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，农村土地承包经营纠纷仲裁委员会主要在县和不设区的市（即县级市）设立。根据农业部2012年统计，我国现有60多万个村级集体经济组织、500多万个组级集体经济组织、2亿多农村家庭承包经营农户。农村土地承包经营量广面大，情况复杂，具有很强的基层性、地域性和政策性。我国农村土地承包仲裁机构设置在基层，与广大农民群众最为接近，最了解农村、农业和农民实际，这样十分有利于农村土地承包经营纠纷的处理与化解。

1.2 仲裁范围明确具体且针对性强

根据我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，农村土地承包经营纠纷仲裁受案范围包括以下几类：农村土地承包合同纠纷、农村土地承包流转纠纷、农村土地承包确权纠纷、农村土地承包侵权纠纷、农村土地承包继承纠纷等，仲裁的受案范围明确具体，且十分狭窄，针对性很强。与此不同，普通民商事仲裁受案范围则比较宽泛，包括了大部分合同纠纷和财产权益纠纷，即除了涉及身份关系的纠纷不能进行民商事仲裁之外，大部分平等民事主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同和财产权益纠纷都可以适用民商事仲裁。

1.3 仲裁程序的启动较为简便易行

根据我国现行法规定，当事人要启动农村土地承包经营纠纷仲裁程序，可以采取两种途径：第一种途径为双方当事人自愿签订书面仲裁协议，相关农村土地承包经营纠纷应由仲裁机构处理，人民法院不能直接予以受理，这与普通的民商事仲裁程序的启动相同；第二种途径为双方当事人没有签订书面仲裁协议，当事人一方也可以向仲裁机构直接申请仲裁，这种凭单方意愿即可启动仲裁程序的方式对于普通民商事仲裁而言，是不可想象的。

当事人申请土地承包经营纠纷仲裁，应当向纠纷涉及的土地所在地的农村土地承包仲裁机构递交仲裁申请书，仲裁申请书可以邮寄或者委托他人代交。当事人书面申请仲裁确有困难的，还可以口头申请，由农村土地承包仲裁机构记入笔录，经申请人核实后由其签名、盖章或按手指印。农村土地承包经营纠纷仲裁可以由一方当事人申请（包括口头申请）而启动，极大地放宽了农村土地承包经营纠纷仲裁的启动条件，非常有利于广大农民群众通过仲裁方式方便快捷地解决各种农村土地承包经营纠纷。

1.4 仲裁实行专属地域管辖

我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二十一条明文规定“当事人申请仲裁，应当向纠纷涉及的土地所在地的农村土地承包仲裁委员会递交仲裁申请书。”可见，我国农村土地承包经营纠纷仲裁实行了专属地域管辖，当事人不能选择其他地域的仲裁机构。对普通民商事仲裁而言，则由双方当事人协商选定提交仲裁的仲裁机构，如我国《仲裁法》第六条规定“仲裁委员会应当由当事人协议选定。仲裁不实行级别管辖和地域管辖。”显然，当事人可以任选共同信任并且对于纠纷处理比较方便的仲裁机构进行民商事仲裁。

1.5 仲裁不采行一裁终局

我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，对于农村土地承包经营纠纷，当事人可以向农村土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁，也可直接向法院起诉；仲裁裁决作出后，当事人不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。一旦当事人针对仲裁裁决在三十日内向人民法院提起诉讼的，仲裁裁决不产生确定与终局的法律效力，相关农村土地承包经营纠纷需要等待法院通过诉讼程序重新处理。而就普通民商事仲裁而言，当事人只能在仲裁或诉讼中选择其一，一旦双方达成仲裁协议，只能向仲裁机构申请仲裁，法院不受理有仲裁协议的起诉。仲裁机构经过审理作出仲裁裁决，即为生效的仲裁裁决，亦即产生了确定与终局的法律效力的裁决，当事人不得再向人民法院起诉。对于生效的仲裁裁决，当事人必须履行，否则另一方当事人可依据我国《民事诉讼法》的规定申请法院强制执行。

1.6 仲裁的行政公益性比较明显

我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条规定“农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。”第十三条规定“农村土地承包仲裁委员会由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成，其中农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于组成人员的二分之一。”第五十二条规定“农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用，仲裁工作经费纳入财政预算予以保障”。从这些规定可以明显地看出我国农村土地承包经营纠纷仲裁带有浓厚的行政公益色彩，基本上属于行政公益性仲裁。而民商事仲裁则属于民间有偿仲裁，民商事仲裁机构虽然由符合要求的市的人民政府组织有关部门和商会统一组建，但组建起来的仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属附从关系。当事人申请仲裁应当按照规定向民商事仲裁机构交纳仲裁费用。当然，民商事仲裁机构的收费主要用于给付仲裁员的报酬和保障仲裁机构的正常运转，而不是以营利为目的。

2 我国农村土地承包经营纠纷仲裁存在的主要问题

农村土地承包经营纠纷是我国农村社会的主要矛盾之一，农村土地承包经营纠纷的解决事关广大农民群众的切身利益。由于我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度建立的时间不长，相关的理论研究与实践探索极为薄弱，农村土地承包经营纠纷仲裁目前存在许多问题。笔者认为，我国农村土地承包经营纠纷仲裁存在的主要问题有如下几方面。

2.1 农村土地承包经营纠纷仲裁的受案范围比较狭窄

根据我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第一款规定，农村土地承包经营纠纷仲裁的具体受案范围为：因农村土地承包合同订立、履行、变更、解除和终止发生的纠纷；因农村土地承包经营权流转发生的纠纷；因承包地收回、调整发生的纠纷；因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。该法第二条第二款同时作出排除规定，即因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包经营纠纷仲裁的受案范围，但可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。现行法将征收集体所有土地及其补偿所发生的纠纷，一律排除在仲裁受案范围之外，这一规定不太合理，也不符合当前农村土地纠纷解决的需要。征收集体所有土地及其补偿所发生的纠纷可以分为不同的类别，其中有部分纠纷完全能通过仲裁的方式解决，诸如政府征收土地以后的补偿问题，补偿问题应该是属于民事问题，应当纳入仲裁的范围。显然，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》将征收集体所有土地及其补偿纠纷排除在仲裁受理范围之外是有失偏颇的，不利于应对日益复杂的农村土地纠纷，不符合保护农民土地权利的立法初衷。

2.2 仲裁员任职资格规定不合理，仲裁员素质不高

我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十五条规定：“农村土地承包仲裁委员会应当从公道正派的人员中聘任仲裁员。仲裁员应当符合下列条件之一：（1）从事农村土地承包管理工作满五年；（2）从事法律工作或者人民调解工作满五年；（3）在当地威信较高，并熟悉农村土地承包法律以及国家政策的居民。”该条款中的“公道正派”、“威信较高”、“熟悉农村土地承包法律以及国家政策”等资格条件貌似合理，实际上十分抽象空洞，在现实中很难认定，缺乏一定的操作性。相较于民商事仲裁所要求的较高标准的仲裁员任职资格与更为具体的任职条件，我们不难看出农村土地承包经营纠纷仲裁员的遴选与聘任比较随意，缺乏严格规制，容易导致仲裁严肃性和权威性的下降，不利于农村土地承包经营纠纷仲裁工作的开展。

2.3 农村土地承包经营纠纷仲裁与诉讼关系不顺，衔接不畅

我国现行法规定，发生农村土地承包经营纠纷的当事人可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。当事人不服农村土地承包经营纠纷仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。可见，我国农村土地承包经营纠纷解决机制实行“可裁可审、裁后可审、一裁两审”的模式。按照现有模式，当事人不服仲裁裁决诉至法院后，法院则要重新立案进行审理，且无论在程序上还是实体上，完全不受此前仲裁程序与仲裁裁决的约束。“可裁可审、裁后可审、一裁两审”的模式极大弱化了仲裁机制高效低成本的解纷功能，从而也无法体现仲裁便民、快捷的优势。

2.4.农村土地承包经营纠纷仲裁裁决的执行难度更大

在我国，民事执行难一直作为司法顽症被人们所诟病，不过相比较一般民事案件的执行难，农村土地承包经营纠纷案件受土地本身的不动产属性、农村土地承包经营纠纷的特点、农民法律意识的影响以及农村乡土人情社会的左右束缚，其执行难度往往更大。农村土地是典型的不动产，其本身不可能移动，如果土地承包经营纠纷一方当事人不服仲裁裁决结果，很容易通过阻止或妨碍另一方当事人正常的农业生产活动来达到目的，法院想进行强制执行十分困难。就农村土地承包经营纠纷的特点来说，它是兼具身份性、利益性、群体性、复杂性以及长期性的纠纷，一般来说纠纷的解决需要经过很长时间的沟通劝说与斡旋协调，单纯通过法律的强制力来解决纠纷是很困难的。同时由于农村土地承包经营纠纷案件的仲裁裁决是由仲裁机构作出的，毕竟不是法院自家作出的判决，在实践中，法院往往不热心于强制执行此类案件。最后，在农村这样一个乡土人情社会里，农民由于生活在熟人圈子当中，倾向于私下协商或调解解决纠纷，比较排斥仲裁、诉讼审判以及法院的强制执行。

3 改进农村土地承包经营纠纷仲裁的对策建议

3.1 适当扩大农村土地承包经营纠纷仲裁的受案范围

根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》相关规定，当前法院主要受理以下几类土地承包经营纠纷：土地承包合同纠纷、土地承包流转纠纷、土地承包确权纠纷、土地承包继承纠纷、土地承包侵权纠纷。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定：“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”在立法上将征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷排除在土地承包仲裁委员会的裁决范围之外，笔者认为，这一规定无视当前农村土地纠纷的现实，不利于解决农民与集体之间的土地纠纷。在我国，征地纠纷主要包括以下三个大类：第一类是属于政府土地征收纠纷，此类纠纷主要反映的是农民与政府之间的土地矛盾，我国《土地管理法》规定了具体土地征收规则以及征收程序，当事人如果不服政府征收土地行为，可以通过提起行政诉讼来解决，显然此类土地纠纷不适合土地承包仲裁委员会裁决。第二类是征收补偿标准及安置方案的纠纷，根据国务院《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收补偿标准以及安置方案是由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定的，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对于此类纠纷，总体上属于农民与政府之间的纠纷，排除在仲裁的范围之外是比较合乎法理的。第三类是关于农村集体经济组织内部之间关于土地补偿费用的分配纠纷，这是非常典型的民事纠纷，此类纠纷不应该被排除在土地承包仲裁委员会的仲裁受案范围之外，建议今后修改《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》时，明确规定征收农村集体土地的补偿费用的分配纠纷应具有可仲裁性。

3.2 进一步完善仲裁员任职条件，大力提高仲裁员素质

农村土地承包经营纠纷仲裁工作需要较扎实的专业知识与综合能力，仲裁员不仅需要掌握国家的相关法律与政策文件，还需要熟悉地方性法规和规章，并要了解农村社会与农民生活习惯，善于与农民进行交流，这样，在解决纠纷的时候才能更加符合农民的愿望，才能较好保护农民的合法权利，也才能有效的解决纠纷，促进农村社会的和谐稳定。针对现今从事农村土地承包经营纠纷仲裁工作的仲裁员素质偏低的问题，笔者建议，在现有法律规定的任职资格条件上，还应强调仲裁员应具有高中（中专）及以上文化程度；通过《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等相关法律法规政策考试与农村乡土知识考核且考试考核成绩合格；无违法或犯罪记录。另外，要对仲裁员上岗任职后的继续教育与培训工作作出明确规定，促使他们不断学习相关法律法规与政策，不断提高仲裁工作的素质和技能。

3.3 赋予部分仲裁裁决终局效力，完善仲裁与诉讼的衔接

为了充分发挥仲裁机制既公正又高效便捷解决纠纷的优势，节省国家司法资源和当事人处理纠纷的成本，应借鉴我国现行劳动争议仲裁制度的做法，赋予相当部分土地承包经营纠纷仲裁裁决以终局效力。笔者建议立法上应增加规定标的金额二万元以下的农村土地承包经营纠纷案件实行一裁终局，即仲裁裁决作出后，立即发生法律效力，当事人不得向人民法院起诉。

至于仲裁作出后依法还可以向人民法院起诉的农村土地承包经营纠纷案件，相关的仲裁程序与法院诉讼程序之间也不应是各自独立和分离的。为了充分合理利用解纷资源，对于农村土地承包仲裁机构所认定的证据及事实，人民法院要采取积极的采信态度，即只要这些证据以及事实没有新证据足以推翻且并未违反法律规定，人民法院就不应重新进行证据的收集、质证、审核以及事实的认定，以便节省司法资源、树立农村土地承包仲裁的权威和及时有效解决农村土地承包经营纠纷。

3.4 重视农村土地承包经营纠纷仲裁案件的执行工作

生效的土地承包经营纠纷仲裁裁决确定的权利得以实现，当事人受损害的利益得到补救或恢复，仲裁的任务和目标才算完成。要确保仲裁裁决执行到位，应当做好以下几个方面的工作：首先，仲裁机构应该严格遵循居中裁决的原则，在案件裁决过程中恪守公平正义，不贪赃枉法，不徇私舞弊，以证据为根据，以法律为准绳，保证裁决结果合法合理与公平公正。唯有这样的裁决结果才会赢得当事人的信服，才能消除当事人的不满，也才能具有顺利执行的可行性。其次，仲裁机构、乡镇人民政府与人民法院之间应该建立执行联动机制。人民法院应当应仲裁机构和一方当事人的要求积极开展执行工作，采取各种执行措施和手段使仲裁裁决落到实处。对双方当事人在执行程序中自行同意和解的案件，人民法院应将协议内容记入笔录，由各方当事人签名、按手印或盖章，并督促当事人履行执行和解协议。对有能力履行仲裁裁决而拒不履行仲裁裁决义务的人，可以按照民事诉讼法的相关规定采取强制执行措施与制裁措施。同时，针对土地承包经营纠纷仲裁案件的特殊之处，仲裁机构和人民法院要注意做好执行回访工作，保障承包地权利人的合法的耕种与使用权利。最后，针对农村社会与农民思想的实际，还应大力开展送法下乡活动，有效实施普法教育，提高广大农民群众的法律意识与法治素养，减少执行工作的阻力。

责任编辑 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.01.031

D922.32

A

1004-0544（2015）01-0161-04

国家社会科学基金项目（14BFX157）；贵州省教育厅高等学校人文社会科学研究基地项目（JD2013035）。

李卫国（1969-），男，湖北麻城人，贵州大学法学院教授，贵州大学人口·社会·法制研究中心研究员、硕士生导师。