公民法律意识在地方法治建设中的功能及提升途径研究

□宋慧宇

（吉林大学政治学博士后科研流动站，吉林长春 130033）

公民法律意识在地方法治建设中的功能及提升途径研究

□宋慧宇

（吉林大学政治学博士后科研流动站，吉林长春 130033）

公民法律意识是地方法治建设的观念基础和思想支撑,构成地方法治建设的评价尺度和精神支柱,有助于地方法律制度的良性实施、运行和完善以及形成外在良好法律秩序。在地方法治建设中要提升公民法律意识，就要求地方法规和规章的制定必须在内容和程序上都贯彻民主、法治的理念和精神；以规范和制度促进执法和司法公正，通过公正执法司法行为营造良好法治氛围；通过对法律教育内容、方式、途径和对象的更新增强公民对法律的理解和认知。

地方法治；法律意识；民主参与；法律教育

人们的外在行为是由内在心理所支配，整个社会公民良好的法律意识必然外显于公民尊重法律、遵守法律、以法律来维护自身合法权益甚至主动去维护社会公共利益的行为，可以说，公民法律意识整体水平是地方法治建设的主观要件，或者说公民主体有意识的行为最终决定着地方法治的实现程度。在地方法治建设过程中，正确认识公民法律意识的功能定位并且创新公民法律意识的提升途径是当前必须关注的重点问题。

1 公民法律意识在地方法治建设中的功能

地方法治建设是内容涵盖丰富、需要长期坚持并不断完善的系统工程，而地方法治的实现必然由本地区公民整体来参与和实施，必须充分认识并重视公民法律意识作为实现地方法治的观念基础和思想支撑的重要功能。

1.1 公民法律意识本身构成地方法治建设的评价尺度和精神支柱

首先，公民法律意识体现了地方法治建设的状态和水平。通常情况下，生活在同一地区的人们在经济基础、文化背景和法律传统等方面具有共通性，使得公民的群体法律意识在一定范围内具有相似性。而且，公民的法律意识由其所处的社会物质基础所决定，但其一旦形成又具有相对的独立性。同一地域公民法律意识的相似性能够充分体现在地方法治建设中本地区公民外在整体的法律素质和修养，而法律意识的独立性就使得由这种法律素质和修养能够成为衡量这一地区法治建设状态和水平的评价尺度。

其次，公民法律意识能够在地方法治建设中起到凝聚和促进作用。一个地区公民法律意识实际上是特定时期处在本地区内社会群体对法律的内容认知、价值取向、情感体验及最终信仰，其构成了地区范围内法治化的精神支柱。良好的法律意识能够驱动和支持本地区公民对法治建设的内心认同、信任和尊重，当这种情感不断凝聚升华并形成良好的社会风气和群众基础，就能够带动和促进整个地区内法治建设的形成和发展。

1.2 法律意识促成公民守法行为模式进而形成外在良好法律秩序

“法律意识是社会主体在法律实践活动中所形成的主观体验和认识在意识中的反映，是对法律现象本身的价值所作出的主观价值判断。”［1］由此，公民的法律意识实质上是对现行法律及法律现象的认知、评价和信仰的主观心理活动，这种心理活动无疑会指引和支配公民的外在行为方式，即“法律意识是人们以法律为准则和程式的一种稳定的、自觉的行为模式取向。”［2］公民的行为是否守法和守法的程度必然受自身法律意识的驱动，理性先进的法律意识意味着对法律价值和理想的了解、亲近甚至向往，当这种心理外化和物化为公民行为选择时，必然表现为严格以法律准则来规范自身行为；运用法律来正当维护自身、他人甚至整个社会的合法权益；积极主动去监督法律实施、自觉抵制违背法律的现象和行为；面对不能认同的法律缺陷和权力失范时，不是以对抗和破坏的方式而是通过理性合法的手段促进法律的改进。反过来，消极落后的法律意识意味着没有认识到法律的重要性，不会用法律武器来保护自己，导致公民遭遇不法侵害时，要么逆来顺受，助长违法行为的气焰，要么以原始朴素的“同态复仇”或求助清官的方式寻求帮助，结果不但不能很好地维护自身合法权益，还会成为社会安定秩序的隐患。从这个角度讲，法治经过服从、认同和内化成为公民普遍接受的法律意识和观念对地方法治建设具有关键作用，因为理性积极法律意识所支配下的公民行为模式必然会产生良好和谐的社会和法律秩序。

1.3 先进理性法律意识有助于地方法律制度的良性实施、运行和完善

首先，先进理性的法律意识能够促进地方良法的制定和完善。尽管法律制度作为上层建筑必然由社会经济基础所决定，但本地区公民群体对法的理解和评价能够对各项地方法规和规章的制定起到能动作用，比如当公民普遍反映某项地方法规或规章已经落后或有悖于社会实践就可能会促使该项法律制度被修改和废止；当本地区公民具有更强的民主意识或传统就会促使更多的公民主动参与到地方立法活动中，使得立法更加反映和符合群众的意愿和利益。

其次，先进理性的法律意识能够促进地方法制实施和运行的效果。即便是再完善的法律制度也只是抽象的设定和普遍的要求，只有通过人的行为才能最终落实在社会实践中，那么人（包括立法者、执法者和守法者）的主观法律意识如何就会影响法律制度的实践效果。在先进理性法律意识支配下的公民（包括立法者、执法者和守法者）会表现出尊重法律、遵守法律、维护法律、信任法律等积极行为，无疑会使促进或提升地方法治各项内容的实施和运行效果，否则再好的目标设定也只能是一纸空文。

最后，先进理性的法律意识能够起到对现行法律制度的补白和弥补作用。法律制度的完善是相对的，社会飞速发展，生活千变万化，法律的制定不可能与社会生活完全同步，总是存在空白、缺陷和漏洞，在这种情况下，先进理性的法律意识就能够鼓励公民的行为符合法治的精神，而不是钻法律的空子。

2 地方法治建设中提升公民整体法律意识的途径

公民法律意识的提升需要市场经济的发展和完善、法律文化的传承和演变以及法治环境的优化和改进，这些都不可能是一蹴而就的，特别是经济的发展和文化的演变更是缓慢而渐进的过程，靠一个地区的推动力着实有限，但可以从法治环境入手建立和完善一系列切实可行的措施来促进本地区公民法律意识的提升。

2.1 将民主参与意识融入地方立法机制

亚里士多德曾论述了关于法治的著名论断：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”［3］良法的存在是培养公民法律情感的基础，这就要求地方法规和规章的制定必须在内容和程序上都能够贯彻民主、法治的理念和精神。

2.1.1 立法内容应坚持以人民利益至上。法律并不仅仅是严刑峻律，只能带给人们惧怕感的法律不是好的法律。要确立公民对法律的信任感和依赖感，就必须首先让公民认识到或感受到法律能够维护自身合法权益，是符合社会正义的，这样才能够发自内心地认同法律、尊重法律、执行法律甚至挺身而出去维护法律。拥有地方立法权的立法机关在立法内容上要着力关注和解决民生问题，即人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，认真解决涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，特别是人民群众普遍关心的热点难点问题，比如“三农”问题、下岗失业、医疗和社会保障、教育收费、强制拆迁、食品药品安全、生产安全等，妥善处理各种利益关系，做到立法为民。这就要求在立法过程中要建立民意调查制度，在政策和法规立项前要以广泛的民意调查为基础，保证涉及广大群众切身利益或群众最关心的问题作为立项的优先考虑，即俗话说的“接地气”，避免出现“空中楼阁”造成制度立项的资源浪费。

2.1.2 立法程序应当坚持吸纳民众参与。让公众参与立法过程是提高公民法律意识的有效途径。首先，公民参与立法可以将他们最真实的需求、意愿和情感表达并反映在法律之中，比如涉及群众利益的“看病到底难不难、贵不贵？”“食品是不是真能放心入口？”“农民工医疗、子女上学有什么困难？”“留守儿童生存面临哪些问题？”等等，相信这些问题群众自己比专家更有发言权，也能够保证立法内容更加科学合理。其次，公民参与立法过程可以使他们更加深入和深刻了解每项立法背后的动因、目标和内涵外延，而不仅仅是面对最终公开的简化条文。通过这些立法程序使法律更易于被公民理解和接受，同时也能增强公民的民主参与意识，而这本身就是法律意识的重要内容。这就要求在立法过程中建立：①公众评议程序，在重大决策出台前必须接受公众评议,这种公众评议通常是对任何个人和组织开放的，实质就是决策过程的公开化和民主化，最终将整个评议内容及形成的决策合并予以公布；②听证程序，重大立法制定过程中必须召开听证会，开放给普通群众、社会组织、专家学者、新闻媒体共同参与，进行理性、合法地平等协商、利益辩论、表达诉求，必须杜绝内定选取带有倾向性的参与者，摆脱“逢听必涨”的怪圈；③决策检验校正程序，任何决策都不可能完全正确或完善，况且决策制定本身就会滞后于社会发展，对决策执行过程进行跟踪调查、收集信息，反馈并校正可能出现的偏差和失误就成为一项重要的保障制度。

2.2 以公正执法司法增强公民对法律的信任感

徒法不足以自行，“法的意义既在于它的象征性，更在于它的实践性。”［4］再完善的法律也需要在社会实践中运行才能实现其价值。良好的法律仅仅能让公民看到法治的目标和希望，执法和司法则是公众直接与法律接触的环节，通过这两种法律的实现方式能够让公众直观并切身感受到法律的存在，并从中得出对法律正义或非正义的评价。

2.2.1 以公正执法司法营造良好法治氛围。目前行政执法和司法实践中均存在一些背离法律的行为，执法人员水平低下，甚至腐败现象影响了公民对法律的信心，出现“权大于法”、“大盖帽两边翘,吃了原告吃被告”、“八部门管不好一头猪”、城管等于暴力执法等消极的法律思想，导致公民对法律的淡漠甚至敌视。很多公民在权益受到侵害的情况下，首先不是通过正当程序寻求法律帮助或法律援助服务，而是希望通过联系传媒、群体上访、围堵机关等行为引起上级政府或领导的重视来解决问题，比如，由企业改制、非法集资、环境污染、拖欠工资等事件引发的群体性事件。而公正执法和司法行为不仅仅能够保护当事人的合法权益，而且能够带给周围的人甚至整个社会以正面的辐射效应，即“稳定而持久地公正执法、司法，不仅会使公民在自发的、直观的心理体验中感受到法律的益处，对法产生出一种亲近感，而且会在此基础上逐渐形成信赖、崇尚法律的心理定式，自觉地体验法律的价值意义”。［5］

2.2.2 以规范和制度促进执法和司法公正。当前，公正执法和司法应当包含以下主要方面：①严格界定行政机关和司法机关的权力，法无明文规定即禁止，约束公务人员依法、公正地行使职权，比如完善规范权力行使的程序制度、公开制度等。②严厉惩治执法权力和司法权力滥用现象，特别要重视公众对权力的监督机制，比如切实落实官员问责制、公众投诉举报制度、负面信息通报制度等。③鼓励执法人员在执法和司法过程中在履行职责之外积极主动维护公民权益，为增强法律意识起到表率作用，比如建立民情档案，深入了解基层群众的现实困难和诉求，并积极予以解决或向上级反映为决策制定提供素材；在行政管理中大力推动企业信用记录的核查与应用，为创建信用社会起到带头作用等。

2.3 以先进法律教育观念增强公民对法律的认知

地方法治的实现最终必须依靠每个公民个体，而提升公民法律意识整体水平，让法律内化为每个公民的寻常语言、生活方式和基本素质是其中一个基本条件。因为，对法律内容的正确理解和认识是公民自愿履行义务、积极行使权利、切实维护利益的前提，进而对法律产生自己的评价，并信任甚至信仰自己认同的法律。要达到这个目标一个最重要的方式就是通过法律教育，让了解法律知识成为公民法律意识的初步阶段。

2.3.1 法律教育内容的更新。在法律教育内容上，要摒弃以往重义务、轻权利的法律宣传教育观念，侧重让公民更多地了解与自身权利相关的法律规范，从涉及个体经济利益的民事、经济、继承等法律规范，涉及个体人身权益的婚姻、隐私、名誉等法律规范，到涉及个体社会权益（公共利益）的消费者权益、公共安全等法律规范，特别是在经济和文化欠发达的地区，比如农村、偏远地区，更应当普及法律知识，让人们了解法律不仅仅能够制裁罪犯，更是保护自身合法权益的有力武器，打官司也不是什么见不得人的事情。

2.3.2 法律教育方式的更新。在法律教育方式上，要摒弃以往填鸭灌输式的僵化教育方式，更注重立足社会现实生活，引导公民正确认识法律的功能和局限，将法治的精神和理念逐渐融入和渗透公民的日常生活之中。①贴近日常生活。公民哪些已经触犯法律而不自知或者虽然明知却不愿意改正的日常行为可能导致哪些不利后果？比如，买卖期房有什么不利后果？行人不走斑马线导致交通事故需要负什么责任?驾驶私自拼装的机动车上路会受到处罚吗?楼梯间可以私自搭建小房间吗?父亲去世个人账户养老金能继承吗？公民旅游与旅行社发生矛盾如何维权？让公民了解这些日常生活中遇到的问题如何解决比仅仅知道简单的法律条文更加实用,或者说更易于加深公民对法律的理解。②针对特殊群体。不同社会群体对法律的需求是不同的，除了全体公民都必须了解的基本法律之外，对特殊群体必须要有针对性的教育方式，比如盲人群体看书、上网不便，可以利用残联等组织为盲人专门开设学习法律知识的通道或学习班。③免费法律咨询服务。法律宣传教育面向所有社会公民，而每个公民在日常生活中所遇到的法律问题是千差万别的，帮助公民个人解决具体案件正是有针对性地提升公民法律意识的有效方法。司法机关、法律援助机构、律师事务所、法律服务所、广播电视台等机关或组织可以联合成立大型免费法律咨询机构，为有需要的公民提供法律服务，除了公布免费咨询电话外，定期或不定期组织团体进入街道、社区、乡村特别是偏远地区等基层进行法律服务。

2.3.3 法律教育途径的更新。在法律教育途径上，摒弃以往重主流媒体（电视、广播、报纸）轻新型信息传播方式的作法，充分重视利用网络、短信、QQ、微信和微博等大众交流平台，以更加广泛、快捷的方式开展法律教育。目前，地方性普法网站的建设都比较完善，但在微博、微信、短信、QQ平台方面尚有所欠缺。接纳新型信息工具作为法律宣传途径的扩展是有利于提升全民法律意识，增强行政司法工作效率的手段，各级机关和组织应当充分认识到其正面的积极作用，并充分利用，而不仅仅是做形式上的表面工作。

2.3.4 法律教育对象的更新。在法律教育对象上，摒弃以往法律教育自上而下单一普及的作法，更注重公务人员和弱势群体的法律教育。

我国一直以来市民社会发育都极不完善，市场经济、体制改革包括法律宣传教育都是由政府自上而下单方面推动的，这样的后果就导致一些公务人员拥有优越于普通公民的感觉，更有甚者认为自身就是代表国家、代表法律去管理老百姓的，这种超越法律的优越感和特权思想严重影响了一些公务人员执法时的公正性和自律性，间接导致公民对法律的不信任甚至抵触情绪。因此，在国家公务员的日常学习、进修、职业培训、业绩考核中，法律知识的理解和掌握要成为一项重要内容。

法律知识的掌握与公民受教育程度、生活水平、生存环境密切相关，而任何社会都会存在一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的群体，比如生活贫困者、残疾人、农民工、下岗失业者等，当生存成为他们生活的第一需求时，法律就成为一种奢侈品。本来相对于社会其他阶层，弱势群体的社会地位、经济实力、维权力量就相对较弱，当自身权益受到侵害时往往无力甚至不知寻求法律的帮助，长此以往就会使他们脱离法律的关怀和保护之下，更谈不上对法律的理解和运用。要想提升这部分人的法律意识需从两方面入手：一是依靠政府和社会组织专门有针对性地对这类人群进行法律宣传，因为这类群体多数没有单位甚至没有固定住所，经常因生活到处奔波，故进行正式法律培训的可能性不大，可以依托发放救济金、组织活动、再就业培训等机会通过向这部分人群发放宣传手册、提供服务电话等方式进行法律宣传。二是为这部分群体提供有效的法律援助服务，完善法律援助制度和基层法律服务，以低廉的收费甚至无偿的方式为他们提供法律支持，帮助他们维护自身合法权益，促进这部分公民对法律的认知和信任。

［1］张文显.法理学［M］.北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1999.361.

［2］苗连营.公民法律意识的培养与法治社会的生成［J］.河南社会科学，2005,（5）：34.

［3］〔古希腊〕亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭译.北京：商务印书馆，1965.199.

［4］张文显.法理学［M］.北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1999.266.

［5］唐永春，车承军.公民法律意识与法治—公民法律意识的法治功能及其塑造［J］.求是学刊，1999，（3）：65-66.

责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.01.016

D902

A

1004-0544（2015）01-0079-04

宋慧宇（1978-），女，吉林长春人，法学博士，吉林大学政治学博士后流动站研究人员，吉林省社会科学院法学研究所副研究员。