国家治理体系构建背景下政府主导型治理探讨

冉 连

［关键字］转型时期；国家治理体系；政府主导治理

党的十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标，推进国家治理体系和治理能力现代化。”当前我国正处于转型的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，思想观念深刻变化，在这样的背景下构建和推进国家治理体系，根据我国国情，需要充分发挥政府主导型治理的作用。针对当前我国构建和推进国家治理体系还存在的诸多困境，诸如政府自身治理能力羸弱，政府与市场关系未厘清，政府与社会关系失衡，必须通过着力解决政府自身问题构建“强政府”，有效厘清政府与市场关系，创新社会治理方式，通过培育民间社会组织等理性路径来营造政府—市场—社会三者的有机衔接与良性互动局面，从而有力地发挥政府在构建和推动国家治理体系中的龙头作用。

一、政府主导治理——转型时期国家治理体系构建的关键

国家治理体系的构建有其一定历史与社会发展过程，从我国具体的国情来看，国家治理变迁发展路径大致经历了“管制—管理—治理”三种状态。当前我国正在朝着治理的宏伟目标迈进，从我国国家治理发展变迁的路径趋势来看，构建国家治理体系势在必行，但是这并不意味着构建现代国家治理体系就要放弃政府的领导或者说是忽略政府的主导或引导作用。我国仍然是世界上最大的发展中国家，同时我国也处于转型的关键时期，国情的复杂性使得我们国家治理体系的构建不可能像西方国家那样，实现所谓的“有限政府”“小政府”的局面，从而实现经济社会的充分自我发展。我国与西方国家在制度与文化方面的迥异表明我国不可能直接跨越目前的管理实现治理，在实现治理目标的过程中必须要有政府的主导，即政府的主导治理，在我国目前管理状态过渡到治理状态有着不可或缺的作用。因而，在中国推进国家治理体系现代化的过程中，不是简单地表现为“管理—治理”的过程，而是包含有“管理—导理—治理”的过程，即带有从主导治理演进至治理的显著特征。[1]正如党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所述：“要充分发挥政府在国家治理体系构建过程中的龙头作用。”

首先，我国正处于转型关键时期，包括了从原有计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、农业社会向工业社会转变、乡村社会向城镇社会转变、封闭半封闭社会向开放社会转变、伦理社会向法理社会转变等。结构转型和体制转型同步并行、相互交织，涉及社会所有构成要素系统的相应变化与调整，是社会主义市场经济体制逐步确立的过程，也是经济、政治和思想文化等领域全面性的社会变革时期。[2]在这种情况下政府必须发挥主导治理的作用，否则经济社会将会出现不可设想的混乱。正如弗朗西斯·福山指出：“在过去几年中，世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根。”罗尔斯也指出：“即使一个组织良好的社会中，为了社会合作的稳定，政府的强制权力在某种程度上也是必须的。”[3]正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于改革转型深入发展的关键时期，在这一时期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，十分有必要发挥政府主导治理作用。

其次，我国市场（经济）的资源配置能力还比较羸弱，市场的有效运行需要一个有能力的政府的培育和扶持。转型时期的我国社会成员之间存在较多的利益冲突，单凭市场与社会的“自组织能力”很难实现经济、社会秩序的和谐和资源的有效整合与运用，因此，必然要求作为公共权威的政府在经济与社会发展过中发挥更为核心的支撑作用。尽管市场和社会对政府干预的依赖开始减少，但政府仍然发挥着重要的作用。特别是在一些突发性、偶然性因素的冲击之下，市场和社会自身无法协调秩序治理从而陷于分裂与混乱之时，只有政府这个强制性的公共权威可以出手挽救这一危机局面。[4]

最后，我国社会自治力量还很薄弱，处于“先发展、后管理”阶段，民间的自治力量可以说是处于先天发育不足，后天发展畸形的状态，社会自治力量非常薄弱，公民社会发育较为缓慢，许多社会组织对政府依赖比较强，行政色彩浓郁，因此也就必须要发挥政府的引导作用，让政府这个源动力来推动民间力量逐渐走向独立发展的道路。

综上而言，构建国家治理体系的过程不能一蹴而就，不能由管理状态直接跨越到治理状态，而需要在这个过程中充分发挥政府的主导治理作用，只有这样，我国建设中国特色的国家治理体系提升国家治理能力的总目标才能顺利实现，最终实现国家（政治）—市场（经济）—社会（民间力量）三维主体的有机衔接与良性互动。

二、我国转型时期构建国家治理体系过程中政府主导治理存在的困境

虽然政府主导治理在我国转型时期构建国家治理体系具有十分重要的作用，但是，当前政府在主导治理过程中还存在诸多亟待解决的问题，其中包括政府自身存在的问题、政府与市场（经济）以及政府与社会关系等。厘清改善政府主导治理的思路，对推动中国特色的国家治理体系构建具有十分重要的作用。

（一）政府的公信力受到挑战，阻碍了其发挥国家治理体系构建过程中的主导作用

我国是人民民主专政的社会主义国家，政府是人民群众利益的代表。但在现实中，个别政府并没有完全当好人民的代表与服务者，尤其是在处理部分公共危机事件与群体性事件中，公众的利益受到了损害，政府的公信力也随之被削弱。在社会治理方面，近几年发生的“抢盐”“抢烛”等事件，暴露了政府公信力的羸弱，政府在舆论引导，事件回应以及信息公开方面也不尽如人意。在经济发展方面，个别地方政府片面追求高绩效、高GDP，危害了环境，损害公众利益，在最近曝光的一些环境群体性事件，暴露了政府在政策制定过程中，没有考虑到公众利益诉求。在市场监管方面，最近几年出现的食品安全事件，说明了政府在市场监管方面的缺失，以上政府在经济社会治理方面存在的问题，使得政府的公信力在受到了前所未有的挑战，如何提升政府公信力，发挥政府在转型时期国家治理体系构建过程中的核心作用，已成为亟待解决的理论与现实问题。

（二）转型时期政府与市场关系尚未厘清

构建国家治理体系的目标之一就是要政府处理好与市场的关系，实现政府与市场的互补与互动，转型时期我国市场经济也处于调整与变革的关键时期，在这一时期市场在资源配置中起基础性作用，但面对形形色色的利益博弈主体，市场调节也有失灵的时候，因此有必要发挥政府的补充与保障的作用。当前政府与市场关系仍待厘清，许多市场竞争完全能够解决的事务仍然被政府牢牢抓住不放，而诸多市场经济条件下的政府核心职能，如医疗卫生等基本公共服务，政府则推给市场的。[5]从而导致了“政府该管的没有管好，不该管的管得很死”的现象。由此可以看出，政府转型时期主导治理过程中还未处理好与市场的关系，这不利于实现政府与市场有机衔接与良性互动的局面，同时也不利于构建中国特色的国家治理体系。

（三）转型时期公民社会发育亟须政府引导与扶持

公民社会培育离不开政府的引导，但更为重要的是政府要能够真正发挥其引导社会组织由依赖走向独立的作用。构建国家治理体系最为重要的一点就是要鼓励和培育包括民间组织在内的诸多社会组织，其中关键在于政府是否能够真正地去发挥其引导作用，培育和推动社会自治的力量的壮大。当前，政府在培育社会组织方面取得了一些成效，许多社会组织行政色彩浓厚，发展仍步履维艰。一些地方政府采取增长压倒一切、稳定压倒一切的发展取向，事实上已经催生出了一种以刚性维稳换取经济增长的时间和空间的治理策略。在这种治理方式的引导下，各级政府即使主观上意识到了政府包揽社会事务治理的严重后果，维稳的现实压力，以及短期化的治理取向，依然会驱使政府将社会治理的目标定位于想方设法控制住局面，保证辖区内不出现“乱子”，而不是通过培育公民社会来促进社会自组织秩序的发育。[5]这样“为稳定而稳定”的治理模式使得社会组织发展“先天不足，后天畸形”，社会自治的内生力量在地方政府不当的管理模式下生长缓慢，也很难形成政府与社会有效互动的良好局面，构建政府、市场以及社会有机衔接与良性互动的国家治理体系也任重道远。

三、转型时期政府主导治理在构建中国特色国家治理体系中的理性路径

构建中国特色的国家治理体系，实现政府—市场—社会三者的有机衔接与良性互动的良好治理局面的目标，需要政府在我国转型时期充分发挥其主导治理的作用。针对当前政府自身、政府与市场以及政府与社会存在的诸多困境有必要探析转型时期政府主导治理在构建中国特色国家治理体系中的理性路径，从而重新塑造政府形象，处理好政府与各方关系，充分发挥其龙头带动作用。

（一）转变政府职能，提升政府公信力

政府公信力反映的是公众对政府信任的态度，同时也是公众对政府自身治理能力的认可。政府公信力的丧失意味着公众对政府不再认同，政府的合法性将受到质疑与挑战，当然政府在转型时期的主导作用也就不能有效地发挥。因此，有必要提升政府公信力。第一，坚持依法行政，加强对市场的监管与社会的治理。政府各级部门及工作人员要规范自身行为，依法办事，以法律为准绳来监管市场，惩治市场不法行为与主体，同时要依照法律法规来维护公民的合法利益诉求，真正用法治保障市场与社会正常运行，提升自身公信力。第二，加大信息公开力度，消除政府与公众之间信息不对称现象。之所以会出现诸多群体性事件，最为重要的原因就是公众不能获取政府相关政策的信息，不能参与到事关切身利益的决策中去。因此，要健全政府政务信息公开机制，及时向公众公开政务信息，同时还要充分利用网络工具与广大公众进行沟通交流。第三，要加强政府公共决策中的公民参与，公众的参与能够增强决策的可接受程度，因此要全面推广重大事项决策的听证与公示制度，发挥基层自治组织的作用，开展涉及公众切身利益政策的基层协商民主，听取公众的意见，满足他们的利益诉求。最后，要切实转变政府职能，树立服务意识。政府工作人员要真正在实践中实现为人民服务宗旨，履行自身义务与职责，真正做到做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

（二）厘清政府与市场关系

党的十八大报告指出，深化改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。一是要更加尊重市场规律，要将市场能够管得了的，坚决让市场来发挥作用，充分把握市场的新变化、新形势，同时要避免走向从忽视市场作用转向忽视政府作用的极端情况，将政府的合理调控行为都归结为“越位”或者“逆市场化”行为。[6]二是要更好发挥政府的作用，政府主导的主要领域是那些无法依赖市场，比如社会保障、公共产品和服务，尤其教育、养老、医疗公共事务层面，基础设施、重大科技研发等，同时对损害市场的行为要施行行政管理。虽然未来改革方向应更多的靠市场自发调节，减少政府不必要的干预和监管，但是政府必须要承担市场监管职责，而不能出现谁出钱多就为谁服务，即所谓的市场化“监管俘获”。现代经济发展表明，现代市场经济体制绝非完全摆脱政府的调控，从而完全放纵市场机制来自发调节经济，而是具有市场微观调节与政府宏观调控相结合的特征，这说明了在现代市场经济中政府的调节作用是举足轻重的。[7]经济健康稳定的发展需要市场与政府调节的有机结合。具有中国特色的市场经济发展具有很大的特殊性，在政府与市场关系方面，不仅要借鉴其他国家的先进经验，更为重要的是要在实际情况中去不断实践与摸索中国特色市场市场经济体制与政府治理的关系。只有政府管了该管的，放了该放的，政府与市场才能实现真正的互补与互动。

（三）加强培育公民社会，有效促进社会组织发展

在党的十八届一中全会上，李克强强调：“我们在社会领域要更好地利用社会力量，包括社会组织的力量，应该把有市场和社会发挥作用的交给市场与社会。”当前我国正处于社会结构调整的转型时期，新阶段和新形势都对社会管理提出了更大的挑战，政府作为社会管理的主导力量，对社会事业推进至关重要。加强社会管理，不仅是履行职能的需要，而且是社会和谐稳定发展的要求。首先，要完善相关法律制度，建立健全社会民间组织发展的法律保障体系；其次，完善社会组织的管理体制与机制；再次，转变观念，破除“维稳怪圈”，大力扶持和培育社会组织，积极发挥社会组织的协同作用；最后，加强社会组织自身的建设。构建国家治理体系，社会民间自治力量不可小觑，只有在政府引导与社会组织自身发展的结合下，尤其是政府的正确引导与可行的政策，才能形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局，从而有效实现政府与社会的良性互动，从而推动国家治理体系的建设进程。