依法行政视野下政府绩效评估的路径

文/李芳 田洪鋆

依法行政视野下政府绩效评估的路径

文/李芳 田洪鋆

依法行政的内涵和外延随着我国法治建设的不断发展而加深和扩展，其对政府工作的开展有了更高的要求与更全面的适用。政府绩效评估作为兼有对内与对外性质的政府行为，理应受到依法行政的规范和限制。

依法行政；政府绩效评估

一、将政府绩效评估纳入依法行政范围的现实需求

依法行政、建设法治政府成为依法治国的题中应有之义，成为依法治国的关键环节和重大任务之一。从1987年依法行政这个关键词进入人们的视野开始，此概念的内涵便不断丰富，外延亦随之不断扩大，2012年党的十八大报告提出了到2020年基本建成法治政府的目标，至此，依法行政发展到了一个新的高度与水平，其对政府工作的开展也有了更高的要求与更全面的适用。[1]依法行政的含义已不再仅仅局限于政府对社会公共事务的管理应严格遵守宪法法律的规定，以宪法法律为准绳，而是已经延伸到了

随着以依法治国为主题的十八届四中全会在中国的召开，政府自身的内部管理行为。

近年来，为了量化政府社会公共管理的工作成果，督促政府行政效率的提高，不少地方已经开始了政府绩效评估这一现代政府管理模式。政府绩效评估就是根据政府绩效目标，按照程序和方法，运用评估指标对政府公共部门、公务人员履行职能或岗位职责所产生的结果及其影响，进行评估、划分绩效等级和运用评估结果提出绩效改进计划、采取措施改进绩效活动的过程。[2]从表面上看，政府绩效评估似乎是政府实行的内部管理措施，是政府为提高自身工作效率和工作水平而采取的激励手段。但随着绩效评估实践的不断推进，公民参与和对政府的监督成为其重要组成部分。再深入分析，不难发现，一方面这一评估针对的对象依然是政府为人民服务的水平，关乎政府与公民之间的关系及对行政权力运作的监督与公民权的保护，而非仅仅是一项内部管理行为。另一方面，如果仅仅把政府绩效评估局限于政府内部管理的话，由此衍生出的行政腐败将难以避免和根除，评估相对人的合法权益也将失去保障。

由政府绩效评估的内容和对象不难看出，政府绩效评估已经成为社会对政府行政管理行为的一种监督，同时也是“公民、国家与社会之间的良性互动关系”模式，[3]（P297)其完全应该归入公共事务管理中。而且目前的政府绩效评估实践中，评估指标体系混乱、评估主体整合力不足、评估程序规范性缺失等问题也表明，单单依靠政府管理和推进绩效评估是不够的，必须将其上升到法律的高度，纳入依法行政的范围之中。而依法行政对于公共事务的管理、对政府行使职权的行为是有明确规范和要求的，因此我们应当顺应依法行政的要求，进一步完善政府绩效评估工作的进行，以推动法治政府建设向纵深方向发展。

二、依法行政对政府绩效评估的规范和限制

2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）中，重点突出了全面推进依法行政的指导思想，要求政府提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度。政府绩效评估作为全面管理和测评政府工作成效的手段也应该以此为目的，同时其开展应遵循《纲要》提出的行政机关和公务人员必须严格遵循的基本行为准则。

一是合法评估。合法行政强调行政主体行使行政权的依据必须是宪法和法律的规定，其行为不得与宪法和法律相抵触。该项要求落实到政府绩效评估中，就是其具体开展应该根据相应的法律法规来进行，评估要受法律的规范，不仅要受实体法的规范，而且要受程序法的规范，否则难以确保评估结果的规范性、真实性和可靠性。政府组织绩效评估，必须在法律规定的范围内进行，不得损害评估相对人、社会公众的合法权益，要以法律法规来维护政府绩效评估的权威。合法评估不仅要求政府绩效评估的评估主体要合法，而且要求评估的范围、评估的方式和手段、评估的程序、以及评估结果的运用等都符合相关法律的规定，[4]严禁“评估是由评估机关说了算”或“一切评估听指挥”的不正之风。

二是合理评估。合法评估和合理评估是保证政府绩效评估的可靠性与真实性的根本所在。行政机关在严格按照法律规定组织政府绩效评估的过程中，也必须做到合情合理。因为各地方经济发展与社会生活的实际情况互不相同，人民实际利益的需求不同，各地方政府的工作和职能重点也不同。一方面法律无法面面俱到地规定每个地方的具体情况，另一方面各地实际情况以及人民群众的需求又是不断发展变化的，所以不能一味生硬地依靠和执行法律规定，而应在遵循法律规定和法律原则的前提下，结合本地方的实际发展情况设定合理的评估目标与评估指标、采用合理的评估手段与方法，公平保护评估相对人的合法权益，体现评估是为了更好地为人民服务的理念。

三是程序正当。虽然政府绩效评估在我国推广的范围不断扩大，但目前我国还尚未出台一部统一的规范政府绩效评估工作的法律，所以各地方政府绩效评估程序的具体开展仍处于各自为政的状态。为了克服这种情况的弊端，政府应该建立规范的、公开的、明确的评估流程，建立、健全绩效评估领导机构，确定评估对象，明确评估范围，做好评估的具体计划与方案，并严格、认真地遵守和执行。政府绩效评估要求程序正当就是为了避免甚至根除不公平、不真实结果的出现。真实、可靠的评估结果在很大程度上是需要公开、公正的评估程序来保障的。只有程序正当了，评估相对人的合法权利、人民的合法利益才能够实现。随着政府绩效评估的普遍推广与不断发展，统一的政府绩效评估规范势必会应运而生，到那时行政机关在组织进行政府绩效评估时，应当严格按照法律规定的程序进行。

四是权责统一。权责统一体现在政府绩效评估领域即评估主体履行自己的职权，对政府机关及其公务人员的工作成效与业绩进行考核，同时应该对评估结果本身的公正性及评估结果实际运用的公平性负责。一方面，并非任何人或任何组织都有权对政府绩效进行评估，法律法规将这种评估的权利赋予特定主体，根据权利与义务相一致的原则，这些主体也应该承担相应的责任，只有这样才能促使评估主体公平公正地履行自己的职权，确保评估结果的真实可靠。另一方面，评估结果在实际运用过程中与奖惩制度、晋升制度等挂钩的现象较为常见，其与评估相对人的财产权、名誉权甚至人身权都有紧密联系，因此评估结果的利用主体应对评估结果运用的公平性与公正性负责。权责统一能为评估结果的真实可靠、评估相对人的利益保护提供追查渠道与相应保障。

三、依法行政指导下政府绩效评估工作的完善

现阶段，政府绩效评估缺乏统一的规制与管理，地方政府各自为政、既做运动员又做裁判员的现象比较严重，导致政府绩效评估中评估内容不明确、评估程序不规范、评估结果不可信等问题突显，应从如下方面进行相应改进。

一是构建统一的政府绩效评估立法。作为和建立“公民、国家与社会之间的良性互动关系”模式的外部行为和管理政府绩效的内部行为，政府绩效评估是一项系统性工程，但由于其在我国尚处于起步阶段，因此缺乏相应的制度和法律保障。另一方面，现今各级政府采用的纷杂的评估管理机制，如目标责任制、绩效监察、社会服务承诺制、公民评议政府等，以及颁发的红头文件或者发布的一些层级较低的行政命令等无法克服政府绩效评估中存在的各种问题，尤其是各地政府绩效评估的随意性问题。因此构建一整套专门的、统一的政府绩效评估立法，依靠法律的力量来推进政府绩效评估的开展是不可缺少的。“绩效评估正是通过国家立法或国家行政立法对绩效目标的规定，把政府公共管理活动对法律负责、对行为结果负责、对社会公众负责统一起来”。[5]为此，我国可以借鉴英、美等发达国家的经验，构建统一、规范的政府绩效评估法律、法规，推动政府绩效评估的法制化与制度化。

二是建立合理的政府绩效评估指标体系。政府绩效评估中，关系到合理评估的一个重要因素就是评估指标体系。合理评估要求不能一味僵硬地执行法律规定，还应从政府所在地方的实际情况出发来进行评估，这一要求最明显的体现在评估指标体系方面。目前不少地方政府绩效评估仍然紧紧围绕经济指标进行，或者以能够凸显政府业绩的指标为中心，脱离当地实际情况，具有很大的片面性、主观性和随意性。为了解决这一问题，完善政府绩效评估指标体系，首先应从地方发展的实际情况出发，增强评估指标的客观实在性。评估指标应仅与政府为本地区的实际发展起到的作用有关，如关于公共设施的建设、公共服务的提供等相关，那些不能归于政府贡献的社会事务不应再纳入指标体系内。其次，应权衡定性指标与定量指标的比重，使二者有机结合。开展政府绩效测评，要进行“政府是否应该做”“政府如何解决”等这样的定性研究，同时也要进行“政府行为需要多长时间、多少人力物力成本”等这样的定量分析，以从不同维度科学测评政府绩效。[2]再次，还应科学合理地分布评估指标的权重，杜绝仅仅围绕经济指标开展评估的现象。社会的全面发展要求政府职能转变，因此要加大社会管理和公共服务等方面的指标权重，适应各地区经济社会发展的特点。只有评估指标的合理才可能实现政府绩效评估结果的合理。

三是固定规范的政府绩效评估流程。政府绩效评估流程的规范、透明与否直接关系到评估结果的真实、可信与否。要想使评估过程制度化、规范化，使评估结果可靠化、权威化，政府绩效评估需要确定从评估准备活动到最后评估结果的完整程序。在评估准备阶段应根据相关法律法规对绩效评估的要求及政府绩效评估的目标制定评估的总体方案与具体实施计划，以便广泛征询民众的意见和建议。在评估实施阶段，首先应确定评估方法，是内外评估相结合还是互查互评，是日常评估还是年度评估等。其次是收集、反馈评估信息。访谈法、问卷调查法这些社会公众较易接触到的方法是必不可少的，此外，研讨会、听证会等方法也应得到应用，并且在研讨会、听证会召开之前及时公布召开信息，鼓励、支持社会公众积极参与，并为其参与提供便利条件。最后是形成评估结果，提交评估报告。根据收集的评估信息，按照评估标准计算基本定量指标的得分、认定定性指标的等级，再根据权重的设定形成最终的绩效评估得分。对评估结果复核后，撰写相应的评估报告。

四是设立健全的评估结果责任机制。政府绩效评估的目的是通过评估结果发现政府履行职能的不足，继而做出相应的调整和改进，推动政府公共服务职能的实现。要发挥政府绩效评估在此方面的作用，首先需要监督评估结果的公正性与可利用性。及时、全面地公布政府绩效评估的结果及相关信息，评估的组织与实施者接受社会公众、评估相对人、相关部门等的监督意见，并对该意见做出问题调查、责任追究与信息反馈，以公开透明的方式确保绩效结果的权威、可靠。其次，评估结果的公布不是此项工作的结束，根据该结果加强对政府工作的完善才是根本目的，为此需要对评估结果加以有效利用。对政府绩效评估结果的利用，最主要的就是通过其反映出的政府绩效状况，科学地进行奖优罚劣。对于多次获得优秀评估结果的评估对象，在进行评奖评优或职务升迁等的场合可以在同等条件下优先考虑，而对于连续在评估结果中排名倒数的评估对象，要采取相应的处理措施，例如诫勉谈话、通报批评等，这样通过奖励先进、鞭策落后来促进政府工作的提升和改进。同时利用政府绩效评估结果来完善行政问责制度。评估结果反映出了政府履行职能过程中的不作为或不当作为。对于这些不作为或不当作为，不仅要对有重大过失的人员问责，也要对相关部门进行必要惩戒，以便促使政府部门及其工作人员严格履行自身职能。

[1]杨小军.论法治政府的新要求[J].行政法学研究，2014，（1）.

[2]李芳，李冬梅.对我国政府绩效评估指标体系规范性的探析——以法律的视角谈其规范性的缺失[J].长春市委党校学报，2014，（3）.

[3]李贵鲜.公共行政概论[M].北京：人民出版社，2002.

[4]张军涛，刘建国.国外政府部门绩效评估的经验与中国的反思[J].大连海事大学学报（社会科学版），2007，（5）.

[5]桑朝锋.公共部门绩效评估组织实施的环境建设[J].江西行政学院学报，2004，（3）.

责任编辑 李冬梅

D630.1

10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2015.06.008

吉林省哲学社会科学基金项目“吉林省政府绩效评估法制化研究”（2012BS03）阶段性研究成果

李芳，吉林大学法学院硕士研究生，研究方向：国际法学；田洪鋆，吉林大学法学院副教授，法学博士，研究方向：国际法学。