新时期首都城市增长边界与空间管理研究

谢天成

(中共北京市委党校 经济学教研室，北京 100048)



新时期首都城市增长边界与空间管理研究

谢天成

(中共北京市委党校 经济学教研室，北京 100048)

随着首都“大城市病”问题日益凸显，城市空间增长问题受到关注，亟需合理确定增长边界，努力实现城市空间“理性增长”。研究表明目前首都空间仍然呈现“摊大饼”式蔓延趋势，必须准确把握经济发展与城市建设管理的阶段性特征，加快确定首都城市增长边界。文章从合理确定城市规模、功能疏解、轨道交通引领、用地调控等方面提出合理确定首都城市增长边界的相关建议。

城市增长；城市边界；空间管理；首都

目前，我国城镇化进程仍处于加速发展阶段，随着国家新型城镇化规划的深入实施，城市人口规模和用地规模将不断增加，由于土地城镇化明显快于人口城镇化，合理确定城市用地规模与城市边界成为当前研究热点。100年前的“田园城市”理论就提出要在中心城区外围设立永久性绿带来限制城市的发展，通过对人口规模的限定来限制城市范围的扩大[1]，1970年代美国波特兰都市区规划将城市增长边界作为推动规划实施的重要手段，*城市增长边界( UGB) 起源于20 世纪50 年代的美国。1958 年肯塔基州首次提出城市增长边界并付诸应用，1973 年俄勒冈州通过法案要求所有城市将城市增长边界纳入土地综合利用规划。取得了较好的效果。伴随着经济社会的快速发展，首都城市空间与规模不断发生变化，作为特大型城市，其空间如何有序增长受到高度关注。北京市在2003年出台了《第二道绿化隔离地区规划》，划定绿色限建区，并以绿线、蓝线和紫线等控制界线，随后编制了《北京市限建区规划(2006—2020年)》，划定城市扩展的刚性边界和弹性边界，对于引导城市控制有序增长起到了一定的作用[2]，但城市空间仍继续呈“摊大饼”式蔓延，环境承载力之间的矛盾加剧，交通拥堵、环境污染、城市过度膨胀、传统城市文化风貌逐渐消退等“大城市病”问题凸显，需要我们重新审视和思考首都城市空间发展策略，特别是要结合城市总体规划修编工作，深入研究合理确定城市空间增长边界，遏制“摊大饼”式无序蔓延，努力实现城市空间“理性增长”[3]。

一、首都城市空间增长现状

首都城市空间增长主要表现为建成区面积的扩大和城市用地的增长。梳理近百年首都城市空间增长与演变的历史过程，根据各过程所表现出的特点，可以划分为若干阶段[4]，不同阶段城市空间增长规模、速度与方向不尽相同。新世纪以来，首都以奥运建设全面启动为契机，加快推进城市建设，调整优化城市空间布局。2004年编制的《北京市城市总体规划(2004-2020年》提出构建“两轴-两带-多中心”的城市空间结构，以及“中心城-新城-镇”的市域城镇结构，重点建设通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟等11个新城。在建设用地规模上，总体规划提出要建立城市发展的动态监控机制，严格控制城镇建设用地规模，到2020年全市建设用地规模控制在1650平方公里，人均建设用地控制在105平方米，其中中心城城镇建设用地规模约778平方公里，人均建设用地控制在92平方米。

从目前首都城市空间发展现状来看，“两轴-两带-多中心”空间结构已初步形成，但城市空间发展呈“多中心集聚与粗放蔓延并存”的态势，中心城“一心”独大的局面没有根本改变。首先，各区县之间往往从自身角度出发提出各自的发展定位与目标，同质竞争严重，削弱了城市空间结构调整的力度；其次，新城发展不均衡，就业、公共服务、交通等配套不足，职住分离明显，“睡城”、“卧城”现象突出，形成“钟摆式”交通*住建部前副部长仇保兴2014年2月指出回龙观这类新城是失败的(http://news.xinhuanet.com/yuqing/2014-02/24/c_126179555.htm)。；再次，主要产业功能区布局相对集中且协调性不足，是导致区域交通拥堵、市域经济社会发展不平衡的重要原因。从产业布局来看，由于近年来北部海淀区北清路航天城、昌平生命科技园、未来科技城等园区建设，以及东部通州产业发展的滞后，影响总体规划中的“两带”战略布局。

在用地规模上，2010年全市建设用地面积达到2483平方公里，近10年年均增长约97平方公里，人均建设用地达到127平方米*以2010年1961.9万常住人口计算。；中心城城镇建设用地面积达到823平方公里，近10年年均增长约21平方公里，全市建设用地及中心城城镇建设用地分别超过2020年建设用地指标833平方公里、45平方公里，中心城区空间总体呈现由五环向六环“摊大饼”式蔓延趋势(见图1)。

图1 1987-2010年首都城市空间增长演化示意图资料来源：北京市交通委。

二、加快确定首都城市增长边界的机遇与挑战

首都城市空间增长，是城市内部、外部各种自然、社会、经济等众多条件共同作用的结果，与宏观政策及城市功能定位息息相关。2013年，全市人均GDP达到15000美元，首都发展进入新的阶段，在新的发展起点上，必须准确把握经济发展与城市建设管理的阶段性特征，加快确定首都城市增长边界。

(一)重大机遇

1.推进首都发展和管理，要求遏制城市“摊大饼”式发展

2014年2月，习近平在北京市考察工作，就推进首都发展和管理工作提出明确城市战略定位、调整疏解非首都核心功能、提升城市建设、健全城市管理体制、加大大气污染治理力度等5点要求，特别提出要提升基础设施建设质量，形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系，遏制城市“摊大饼”式发展。一方面，新时期“四个中心”的战略定位，要求深入研究和明确与城市功能定位相适宜的城市规模与城市空间结构；另外一方面，调整疏解非首都核心功能要与优化城市空间布局同步，强化城市空间管理。

2.京津冀协同发展战略实施，要求首都城市空间具有更宽的视野

2014年2月，习近平专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展，是一个重大国家战略，要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，并就推进京津冀协同发展提出7点要求。在城市布局上，要“调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作”，要求首都城市空间布局不能“独善其身”，应更多地考虑京津冀空间视角，加快推进京津冀城市群一体化。

3.国家新型城镇化规划深入实施，要求加快确定首都城市增长边界

党的十八界三中全会提出要“优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”和“从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”；2013年12月中央城镇化工作会议再次明确提出“科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”；2014年3月出台实施的国家新型城镇化规划，要求“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间”。在当前资源环境条件下，首都作为人口超过2000万的特大型城市，土地城镇化现象突出*2013年北京市土地出让金合计达到1821.81亿元。，土地资源瓶颈和交通拥堵、雾霾天气等“大城市病”问题已严重制约首都可持续发展。尽管首都城镇化水平较高，2013年城镇化率达到86.2%，与高收入国家城镇化水平接近，但城镇化质量不高，建设用地粗放低效，城市空间布局不合理，因此，北京市在实施新型城镇化规划过程中，需要加快确定首都城市增长边界，以引领城市空间“精明增长”，进而提升城镇化质量。

(二)主要挑战

1.人口规模不断增长

依据我国城市规划用地标准，人口规模与城市建设用地规模成正相关，人口规模增长将直接影响首都建设用地规模和城市空间增长。《北京市城市总体规划(2004-2020年》提出到2020年北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，年均增长率控制在1.4%以内；其中户籍人口1350万人左右，居住半年以上外来人口450万人左右；北京市城镇人口规模规划控制在1600万人左右，占全市人口的比例为90%左右。实际上，全市常住人口呈现总量不断增长，居住半年以上外来人口总量大、增速快的趋势。2009年全市常住人口即突破1800万人，达到1860万人(见图2)。到2013年年底，全市常住人口达到2114.8万人，高于2020年目标数314.8万人；户籍人口1316.3万人，接近2020年户籍人口目标数；居住半年以上外来人口则达到802.7万人，超过2020年居住半年以上外来人口目标数352.7万人。

从增长速度来看，2004-2013年常住人口年均增长率达到2.9%，是总体规划目标增长速度的两倍，近几年来常住人口自然增长率仍呈上升趋势，2013年达到4.41%。目前，首都仍处于集聚为主的发展阶段，在当前区域差距和城乡差距明显的背景下，未来首都人口规模增速尽管有可能减缓，但人口总量将会持续增加，城市建设用地的需求也将随之加大，人地矛盾将会更加突出，规划和确定城市增长边界的难度也将更大。

2．资源环境压力不断增加

首都资源环境问题的凸显，要求城市增长边界具有多元化的目标，也使得确定城市增长边界工作更为复杂。在土地资源方面，全市总土地面积16422.78平方公里，但三分之二为山地和丘陵，适宜城镇建设和产业发展的土地资源仅约6000平方公里，根据《北京市第二次全国土地调查主要数据成果公报》，从1996年到2009年，全市年均减少13.5万亩耕地，全市耕地数量距离《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》中预计到2020年末全市耕地保有量指标322万亩，仅有约18.7万亩的占用空间，在当前国家建设用地指标严格管控的背景下，首都土地供给压力日益增大，耕地和基本农田保护形势也更加严峻。在生态环境方面，随着雾霾、暴雨等极端天气的频繁出现，首都“宜居城市”的战略定位受到质疑，迫切需要更多的土地资源推进生态文明建设。此外，严重拥堵的交通问题，也亟需通过优化城市空间布局以缓解交通压力。

图2 首都1978-2013年常住人口数量增长及自然增长率变化资料来源：北京统计信息网。

三、合理确定首都城市增长边界的若干建议

(一)深入研究符合首都功能定位的城市规模

进一步强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，加快调整疏解非首都核心功能，构建符合城市战略定位要求的发展模式和产业体系。坚持功能疏解与人口疏解同步、功能疏解与城市空间优化同步，根据首都土地、水、生态环境等资源条件以及产业承载力，严格按照主体功能定位发展，深入研究符合首都功能定位的城市人口规模和用地规模。在建设用地指标上，要按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本要求，通过“建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田控制线、生态网络控制线”四线管控，严格控制建设用地规模，努力实现规划建设用地总规模“零增长”，构建具有首都特色、科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局，遏制首都城市空间继续“摊大饼”式无序蔓延。在人口规模上，要未雨绸缪，深入研究首都综合承载力和不同发展阶段的适宜人口规模，设置科学合理的年度人口增长指标，实现人口规模的理性增长；要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过加快产业转型升级和非核心功能调整疏解，促进人口合理分布。

(二)“减”、“加”并举，推进产城融合

对中心城区“做减法”，疏解中心城区就业、教育、医疗、文化等功能；对已有新城“做加法”，提升新城产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能；加快产城融合，推进现有产业园区向城市综合型经济园区和新区、新城全面转型。要预防“城镇化运动”，严格限制“新一轮”新区、新城规划，防止城市边界无序蔓延。要积极引入社会资本参与新型城镇化建设，弱化房地产业发展的内在动力；进一步强化房地产业监管，严格控制以“产城融合”为噱头的房地产开发，避免“睡城”、“死城”和“鬼城”等现象。此外，要以50个重点村(点)建设为抓手，切实提升城乡接合部规划建设和管理服务水平，保护生态用地和农用地，形成有利于改善城市生态环境质量的生态缓冲地带。

(三)充分发挥轨道交通对城市空间增长的引领作用

轨道交通具有运量大、速度快等特点，从巴黎、东京等世界城市发展实践来看[5]，轨道交通建设可以疏散中心城区人口、有效缓解交通压力。近年来，首都轨道交通建设迅速推进，轨道交通对首都城市空间布局的影响进一步增强，特别是中心城区与周边新城相联的轨道交通，吸引大量人口向中心城区边缘地区和新城流动，将成为影响首都空间结构演化的重要因素。一是借鉴东京通过轨道交通引导城市功能结构调整、斯德哥尔摩轨道系统支撑城市拓展等经验，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，建立以“公共交通为导向”的土地开发模式，加快推进怀柔、平谷、密云、延庆等轨道交通(或市郊铁路)建设，进一步发挥轨道交通建设对城市空间演化的引领作用，实现城市空间的“精明增长”；二是坚持线路规划与人口居住、就业相协调、与城市功能布局相吻合，加快优化现有轨道交通网络，建立多层级、功能分工明确的轨道网络。

(四)完善基本农田和绿化隔离带对城市空间的调控机制

一是要根据土地利用总体规划，推进高标准农田建设，严格划定和永久保护基本农田，城市总体规划和新型城镇化规划都要依据基本农田规划，特别是五环至六环城乡结合部的基本农田，要实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，严控各区县通过“增减挂钩”、“占补平衡”等政策间接输送建设用地。坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严格禁止工商资本下乡“圈地”行为。二是要发挥第二道绿化隔离区以及由北郊森林公园、南郊生态郊野公园、东郊生态休憩公园、西北郊历史文化公园等四大郊野公园组成的中心城区外缘郊野公园环作用，明确划定组团间绿色限建区和楔形绿色限建区，形成中心城区与新城、新城与新城之间的巨大绿化隔离空间，有效调控城市空间，遏制“摊大饼”式蔓延。

(五)强化城市增长管理与监督

城市增长边界的划定，是首都健康发展的重要环节，需要加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，加快实施经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”，形成“一张蓝图”。同时，要确保城市增长边界的权威性、严肃性和连续性，坚持“一张蓝图干到底”，加强规划实施督察，制定城市增长边界考核指标体系，纳入区县党政领导干部考核和离任审计。

[1](英)霍华德.明日的田园城市[M].金经元,译.北京：商务印书馆，2010.

[2] 龙瀛.城市空间理性增长研究：以北京亦庄新城为例[C]//和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集.哈尔滨：黑龙江科学技术出版社，2007.

[3] 孙洪铭.北京城市新总体规划方案中的城市空间布局问题研究[J].中国名城，2011(7).

[4] 方修琦.近百年来北京城市空间扩展与城乡过渡带演变[J].城市规划，2002(4).

[5] 肖亦卓.国际城市空间扩展模式——以东京和巴黎为例[J].城市问题,2003(3).

(责任编辑：杜红琴)

Research on Urban Boundary Growth and Space Management of Capital in New Period

XIE Tian-cheng

(Department of Economics, Beijing Administrative College, Beijing 100048，China)

Urban space growth attracting attention with the “urban diseases” of capital becomes increasingly prominent, it urgent needs to reasonably determine the urban growth boundary and strive to achieve “the rational growth of urban space”. Research shows that the current urban space of capital still presented the “pie” the spread of the trend, it needs to accurately grasp the stage characteristics of economic development and urban construction management, speed up to determine the urban growth boundary of capital. This article puts forward related suggestions to determine a reasonable urban growth boundary of capital, such as the rational determination of relevant recommendations, urban scale function dispersal, rail transportation, land use regulation lead etc.

urban growth; urban boundaries; space management; capital

2015-01-10

北京市社会科学基金(项目编号：12CSC012)；北京市科技新星计划(项目编号：Z131106000413046)。

谢天成，男，中共北京市委党校经济学教研室副教授,硕士生导师。

F299.21

A

1008-2603(2015)01-0058-05