《公共行政的精神》:政府责任、社会公平与公民精神

曾佳慧

(南开大学周恩来政府管理学院，天津300071)

《公共行政的精神》:政府责任、社会公平与公民精神

曾佳慧

(南开大学周恩来政府管理学院，天津300071)

20世纪60年代，新公共行政理论诞生。在该理论的代表作《公共行政的精神》中，弗雷德里克森认为要让行政从传统的管理走上政策建议的道路。书中涉及的三个核心概念是政府责任、社会公平与公民精神。政府的责任受到“公共”的思想推动，并以“治理”的形式实现;社会公平是衡量政策效果的重要指标之一，自由裁量权在其中发挥着重要作用;道德与价值促使了公民精神的形成，公民精神与公共行政精神在相互作用的过程中不断走向融合。

政府责任;社会公平;公民精神;公共行政

1968年，在美国雪城大学密诺布鲁克会议中心一场划时代会议上，弗雷德里克森发表了《走向公共行政》一文，首次在公共行政领域中阐释“社会公平”。这次会议标志着新公共行政理论和学派的诞生［1］2。

弗雷德里克森是新公共行政运动的先行者。新公共行政理论力图建立以公平为核心的民主行政来应对和解决社会公共问题。《公共行政的精神》一书写于1997年，该书的问世让公共行政学的发展发生了根本性的变化。弗雷德里克森力图使行政从传统的管理走上政策建议的道路。书中三个核心的观点分别为政府责任、社会公平与公民精神。这部著作是新公共行政理论发展的里程碑，不仅应对了当时社会发展的需要，时至今日依然对公共行政领域的学术研究与实践有着巨大影响。

一、政府责任

政府作为公共行政权力的行使者，也是社会公平正义的维护者。政府的责任不仅体现在其行为中，更体现在其倡导的价值体系里。在新公共行政精神中，政府应该担任一个公平而具有责任感的角色，着重强调社会的公平正义。弗雷德里克森认为，作为政府，应该加强诚信培养，坚持乐善好施的伦理，促进社会诚信的实现。

(一)政府责任中的“公共”因素

政府是建立公平正义社会的实施主体，公平正义的公共属性是政府需要首先承担的责任。弗雷德里克森在书中强调社会的公平，主张通过改革社会促进社会公平正义的实现。建立责任政府，增强政府公信力，只有这样才能够让公共背景下的政府结构不断优化。

同时，创造公共利益也是政府的重要责任之一。弗雷德里克森进一步阐述了公共遇到的重大现实问题，即公共的信念、价值和习惯。“作为一种理念，公共意味着所有的人为了公共的利益，而不是出于个人的，或者家庭的目的才走到一起来。作为一种能力，公共意味着为了公共利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。”［1］46“因此，公共的职责和责任意味着它能使公民制定一致同意的社群标准和目标，为了公共利益，大家一起工作，实现设立的目标。”［1］46现在这种精神已经成为实现公共行政的公平和正义的指导思想，“公共”的理念将会高度推动政府责任的发展和演变。在由公共意识驱使而成的责任意识下，社会的公平正义将得到维护，社会公共问题将得到解决，政府与公民相互依存、相互扶持的关系将会在新的行政环境下得到发展。

(二)政府责任可通过“治理”的方式实现

当政府责任意识树立起来，其实现便成为另一

个值得关注的议题。

20世纪90年代，“公共治理”理论开始出现，这一理论强调“在一个既定的范围内运用权威维持秩序”［2］5。弗雷德里克森认为这是运用了市场逻辑并结合了民营化的发展趋势。他分析了新公共行政精神的优势，认为治理是公共行政领域的积极信号，能够看出未来的政府与公共行政将沿着健康的方向发展。治理是提高政府责任效率的手段，是多种因素在新制度环境中的融合，其中包括正统古板的经验学派理论、新公共行政理论、学界公认的政府改革理念、政治因素，以及民主选择的行政首脑。治理作为一种积极的行动带来了出其不意的成效。

弗雷德里克森认为“如果要想使作为治理的公共行政得以延续和发展，我们必须能够控制交易的过程，必须确保组织机构的秩序，必须维持民主合法性的道德基础”［1］84。治理只能作为政府责任的实现手段，如果在履行政府责任的过程中，单纯凭借治理的手段，而忽略民主，公共行政的精神会受到政治风险的影响。鉴于公共行政精神的要求，在未来的公共行政中将限制权力，突出责任担当，让民众能够充分地体会到政府责任的作用。

二、社会公平

(一)社会公平是衡量政策效果的有效指标之一

传统理论认为，支撑公共行政理论的概念是效率和经济，认为效率和经济是衡量政策效果的有效指标。弗雷德里克森认为这是必要的，但仅有这两个指标是不够的。他强调应添加公共行政的另一个支撑尺度——社会公平，以此满足公民的期待。概而言之，新公共行政学试图通过对传统公共行政效率至上的价值观的批判和对社会公平价值观的倡导，来寻求公平与效率的协调统一［3］。

政府的每一个政策对于公民来说都是非常重要的，同时公民对于效率的要求也是非常高的。任何一个政策，对于某些公民来说是经济的，但是对于另外的一些公民来说却是昂贵的，因此政策制定之前要充分考虑分配的效果。若不考虑公平性，公民的正当权利便有被忽略的可能。

(二)自由裁量权对社会公平的作用

弗雷德里克森认为公共行政管理者应该具有自由裁量权，自由裁量权使管理者在行使过程中更加注重公平的实现。

但是在实践中，这往往会让有企图的人有机可乘，造成法律上的漏洞。实际上，行政裁量权并不涉及公共资源的配置问题。在实际行使权利的过程中，人们并不能够稳定地做出一些决定，而是受到诸多因素的影响从而产生了各种各样的选择。例如，弗雷德里克森认为，行政首长在政策形成过程中发挥着重要作用，然而利益集团是行政首长的提名后台，因此其行为会受到利益集团的影响。在这种环境这下，行政首长必然会照顾利益集团的需要，充分保护利益集团的利益。

在复杂环境中进行各类行政决策时，官员经常需要在公平和正义中做出两全的抉择。然而，由于所有权力都可能会导致其不当使用，所以只要是有官员来行使自由裁量权，那么就会面临着失控的风险。因此，公共管理者必须拥有将社会公平作为政策实施的指导方针的行政自由裁量权。也就是说，行政自由裁量权是社会公平得以成为公共行政精神之必要成分的重要前提［4］。

(三)社会公平的复合理论

公共行政是政府理论和管理理论二者结合的结果。效率和经济是管理学概念，而社会公平则属于政府理论的范畴。社会公平是民主社会和分配公共服务制度的基石，能够有效地让权力在一个有限制的权限内进行有效行使。这样个人层面、组织层面的公平，以及期望价值才会得以实现。

三、公民精神

(一)公民精神中道德与价值的作用

弗雷德里克森认为价值是公共行政的灵魂。公共行政不仅仅是技术或管理的问题，它一方面把政治和制度进行价值表达，另一方面使行政得到执行，只有这样才能够有效促进政府权利的正确运用。

任何人在行使行政权力的时候都要进行价值研究，使每一个行政权力能够有效行使。任何从事行政事务的人都是在进行价值分配，政治和政策的价值通常都与伦理联系在一起。在缺乏控制和强制标准的情况下，政治的行使者往往都会选择最有利于自己的方面。不同职业的人会对自己的职业道德进行一定的界定，而人们对不同的人有不同的道德标准要求。通常情况下，人们对政府官员的道德要求和期望较高。

大量的证据表明，官僚制度是受到责任控制的，只不过在公共权力行使过程中，人会成为强有力的参与者，并且能够借助强有力的政治力量来保护自己。由外在环境进入到一个新环境中时，新进入环境中的人倾向于破坏道德准则，并且随着公共行政权力的民营化发展，道德败坏的可能性会增加。在政府中，民选官员与其他官员在道德准则方面有着很大的不同，这与他们经历的伦理道德和公平正义

有着密切的关系。在任何环境中，道德与价值都会对公民精神产生巨大影响。

(二)公民精神对公共行政的作用

公民精神对于公共行政起着重要的作用，而且对于现实的公共权利也有着重要的影响。弗雷德里克森认为，公共行政需要一种有条件的、以服务大众为目的的公共服务，而且还要能够熟悉宪法，热心公共事业，这必然会导致公民的觉醒。同时，一个好的政府必须要对它所管辖的区域进行有效的管理，这就进一步强化了公民精神对于公共行政的重要性。公共行政精神涉及公平与非公平、是与非、善与恶的基本价值的选择。公共意识存在于公共行政之中，公共与公民之间具有千丝万缕的联系。所以，研究公民精神是探索公共行政的一个有效着力点。公民精神与公共伦理之间有着密切的联系，着眼于公众权益和社会公平，这是公共伦理道德为管理者进行行政管理行为而设定的条件。这意味着对公共行政管理的强化，对于公共行政的岗位要选择合适的人担任，只有这样才能够符合公共行政道德的要求。公民精神的终极目的便在于此。

弗雷德里克森认为，公共行政精神所面向的是全体公民，它要求公平正义的思想道德。同时，公共行政精神也要求覆盖更为广阔的公共利益，平等考虑到每个公民的需求，这样公共行政精神与爱国主义等民族精神紧密联系，通过这种方式就实现了公共行政精神和公民精神的融合。要促进公共行政精神的公平正义就需要加强对人的管理，人能够有效促进公共精神的实现，这也是公共行政精神实现的基础，只有在这个基础之上才能够有效促进公共行政精神公平正义地实施。

如今随着公共行政的不断发展，政府的政策越来越多地依赖于公民的精神，政府官员必须对政府以及他们的绩效给与更多的关注。所以在未来社会前进过程中，倘若想保证新公共行政合理运行与发展，就需要政府对其自身责任具有清楚认知，需要对权力进行严格但灵活的限制。权力与限制权力相互协调能够促进社会公平正义的实现，只有在一个良好的环境中才能够有效保证新的公共行政精神得以贯彻。社会的民主是发展的，促进社会公平正义的进步是必然的，让公共行政权力在一个相对稳定的环境中不断发展，才能够保证人民看得到政府的阳光运行，使人民能够对政府进行最大限度的监督。只有这样，才能让政府行为符合人民的利益，符合社会进步的需求，让人民放心地加入到契约精神中来。这也是弗雷德里克森《公共行政的精神》一书中所体现的政府责任、社会公平与公民精神之间的重要关系。

［1］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.张成福，译.北京:中国人民大学出版社，2003.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000.

［3］丁煌.寻求公平与效率的协调与统一［J］.中国行政管理，1998(12):81-84.

［4］张秋立.公共行政的精神［J］.长沙大学学报，2006(6): 83-85.

(责任编辑:李 翔)

The Spirit of Public Administration:Governmental Responsibility，Social Equity and Civil Spirit

ZENG Jiahui
(Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin 300071，China)

In the 1960s，new public administration theory was born.In The Spirit of Public Administration，one of the masterpieces of this theory，Professor H.George Frederickson believed that it is necessary to make administration a way of policy suggestions from the traditional management，and the three core concepts in the book are governmental responsibility，social equity and civil spirit.The governmental responsibility is driven by the thought of“public”，and implemented in the form of“governance”;Social equity is one of the most important indicators which help to measure the effect of policy，and discretion plays an important role in it;moral and value encourage the formation of the civil spirit，and civil spirit and the spirit of public administration merge into an integral whole in the process of interaction.

governmental responsibility;social equity;civil spirit;public administration

D63

A

1008—4444(2015)05—0039—03

2015-09-07

曾佳慧(1991—)，女，河北秦皇岛人，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，研究方向为公共服务评价。