棚户区改造项目中狭义PPP模式应用的优势、风险及对策分析

王婷玥　张　棋　李晓蒙　叶伊铭　郑秋晗

棚户区改造项目中狭义PPP模式应用的优势、风险及对策分析

王婷玥张棋李晓蒙叶伊铭郑秋晗

一、引言

棚户区的改造一直是我国一项重要的民生工程，是为了从根本上改善棚户区居民的居住条件和生活水平而进行的新型城镇化改造措施。目前，棚户区改造已在各地普遍展开，2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。但仍有部分居民居住在棚户区中，因此，进一步推进棚户区的改进工作，扩大改造的范围，十分具有必要性。2014年，在中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中更是在专栏五中单独提出了棚户区改造行动计划。

作为一项公共工程，传统思维一般认为改造棚户区当然是政府的法定职责。而近些年来国内外在理论和实践中新兴一种私人资本入股，共同完成公共项目的改造方式——PPP模式（Public-Private-Partnership），一些项目已将PPP模式引入棚户区改造中。基于这样的背景，对于PPP模式实际经验中展现的优势、风险及风险对策的讨论显得更加有意义。PPP模式分为广义与狭义两种概念，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。目前绝大多数棚改项目的实施主体还是由政府指定的国有企业，其它企业不敢也很难进入棚改项目。相对广义PPP，狭义PPP模式更强调政府和私人部门的参与及在项目公司中占有股份，以实现资本筹集和项目运营全过程中的市场参与机制。政府与企业以狭义PPP模式有机结合有利于突破棚户区改造现有困境，推进项目进度，而根据国务院发改委对PPP模式的界定，也反映了国家倡导的是狭义PPP模式。

二、狭义PPP模式下棚户区改造模式的优势分析

狭义的PPP模式改变了传统项目的主体关系，政府前期进行考察立项等准备工作，指定一个国企发起设立棚改项目公司，进行一次性招投标。私营企业以棚改方案竞标，中标者入股棚改项目公司。政府与项目公司签署特许经营协议，并将土地的一级、二级开发权同时授予此项目公司，进行整合开发。其中，国有企业以土地价值作价入股，二者所占股份比例按预期地价和房、地价之差的比例计算，双方可通过协商进一步调整，双方收益也按股份比例分配。本文将从项目实施的角度，来比较狭义PPP模式与典型棚户区改造模式的优劣。

（一）私营企业入股项目公司，优化方案设计

在传统的棚户区改造方式下，一级开发和二级开发的实施主体是分开的，而且在一级开发阶段中利润率不高、风险较高，但是作为实施主体的私营企业只能拿到固定的收入，这样，风险与收益不成正比，私营企业为获得较高利率，可能会在方案制定时不顾项目质量而尽量降低成本，这时候就可能出现私营企业的道德风险。

在狭义PPP模式下，政府通过考察立项等准备工作，指定一个国营企业作为棚户区改造项目公司，再进行招标工作，竞标成功的私营企业将入股棚户区改造项目公司，政府与棚改项目公司签订特许经营合同，将土地的一级、二级开发权同时授予项目公司，进行整合开发。这样，私营企业全程参与到棚改项目中，所得利润是依据其股份所占项目公司总收入的部分，私营企业就会考虑长远利益，使得项目方案设计更符合公众利益。

（二）项目公司股份制度，促进公正公平的利益分配

在传统的棚改方式下，一级二级开发阶段是分开的，各阶段的利润等于各阶段的收入减去成本，一级开发一般工作难度较大风险较高，但只能获得固定的收入，所以一级开发商的收入与风险不成正比，棚改工作难以进行。

（三）拓宽融资渠道，防范资金断裂

传统的以私营企业为实施主体的改造方式下，由于拆建是分离开的，一方面，一级开发主体无法被确定为后续的二级开发建设主体，造成实施主体的权益不明晰，因缺少抵押物，项目融资能力不足等问题导致该项目难以融资。另一方面，二级开发中，项目的融资工作由私营开发商独立完全承担，政府并不给予实质性的担保承诺。资金平衡难度大，投资周期长，资金回笼时间长，导致工程有停滞甚至烂尾的风险。

（四）加强沟通，优化行政审批

工程建设阶段，设计审批事项众多，如建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证等众多繁杂的行政许可或授权。任何一个环节出现问题，都有可能使整个工程陷入停滞，降低工程实施进度，大量增加不要成本甚至超支。

在狭义PPP模式中，政府将一级开发与二级开发打包一并授权给特殊项目公司，简化了审批事项。特殊项目公司通过与政府之间订立特许经营协议形成契约关系，充分保证了项目公司与政府之间的平等市场地位，对话渠道更为通畅，项目公司对所涉及的各项要求已十分明确。从而为项目公司在工程建设的具体实施扫清了障碍，降低项目的搁置，将成本控制到预算方案之内。

（五）加强监管，保障项目质量

以私营企业为实施主体的改造方式中，政府主要是参与项目的前期批准和进入监管进行事前监管，比如财政部门、建设部门、环境部门在项目方案审批和私人资本准入上的监管比较严格。而事中监管多是常规的行政审批，事后监管主要是相关部门对建设工程竣工后的验收备案。虽然事前监管中，政府部门以社会效益为根本出发点，从部门职责角度考虑，准入标准也很高。但是，在项目运营期间，政府对项目的控制力十分有限。而私人资本整体接收了项目建设工作，高度的市场化运营机制和目标难以保证公共利益得到较好的满足。

而狭义PPP模式下，代表公共部门的国企通过土地作价入股，成为特殊项目公司的股东，直接参与公司各类事项的决策，保障了公共利益的话语权，有利于确保项目不偏离其公益性的方向。项目运营期间有综合性独立监管部门、审计部门、监察部门全方位的监管，保证项目不仅符合政府一般规定，还满足棚户区改造方案的相关要求。

从以上各因素分析中不难看出，狭义PPP模式是一种更为规范化、合理的机制，从实施上优于传统的棚户区改造模式，具有极强的实践意义。

三、PPP模式的实施风险及对策

（一）政治风险

狭义PPP模式下的棚户区改造相较于私人企业为实施主体的改造方式，最大风险来自于政治。第一，当前很多政府领导没有转变思想，倾向于将PPP模式定义为一种融资方式，而不是将私人主体视为与自己平等的市场主体；第二，PPP模式棚改一般运营时间长，经营活动涉及面广。这就要求从全局上有一个统一的政策支持和一贯的领导体系。但是，分管棚改工作的领导职位却面临着组织人事调动而时有变更。一旦工作思路跟着领导一起走，政策朝令夕改，改造工作将会面临巨大的风险。第三，信息公开制度不健全，可能会使PPP模式成为寻租贪腐、官商勾结的便捷途径。

要解决这些问题，首先要求严格审核PPP棚改项目方案，在棚改中要引入市场机制，而非仅仅将私人资本当做弥补政府财政困难的手段。其次，政府在成立棚改领导集体时，认真学习有关PPP模式的基本理论，转变认识和工作作风。再次，要严格履行特许经营协议中的有关政府应承担的义务，遵守契约精神，保证“换领导不换脑袋”，杜绝领导一言堂，一支笔的作风。此外，完善沟通渠道，建立入股私人资本与政府沟通的专用通道。最后，建立健全信息公开制度，保持项目运行高度透明化，建立便捷有效的监督举报平台，及时纠正不合法、不合规的行为。

（二）建造风险

项目建造风险是由于某些不确定性因素而引起的对项目建设不利的影响，主要有土地拆迁和补偿、设备或材料进口限制、成本超支、融资成本增加、工期或质量风险、承包商违约、工程变更所引起的工期、成本变化（完工风险）、环境破坏、考古历史文物的保护、施工不可抗力等。

（三）运营风险

运营风险是指项目在运营过程中，由于外部环境的复杂性和变动性以及主体对环境的认知能力和适应能力的有限性，而导致的运营失败或使运营活动达不到预期的目标的可能性及其损失。PPP项目中常因遇到因经营风险导致的项目失败有政府违约、项目公司违约、项目公司中止合同、持续性的环境破坏等，其中企业及政府信用是运营风险问题的主要源头。

解决棚户区改造的运营风险，首先在于确立政企双方的责任意识，公开招标选择有资质的企业，政府与企业加强沟通，并强调项目的公共环保意识，同时还应欢迎舆论监督，适当披露和宣传棚改项目的意义。

（四）法律风险

狭义PPP模式主要面临两个法律风险。一是PPP模式刚刚在我国兴起，法律法规不健全。有关的法律规定多以部门规章，地方政府规章的形式出现，有些条款不成熟，且各规章规定常发生法律冲突。二是由于项目涉及主体多，法律关系复杂，很容易出现权责界限不清，规定不明的风险，项目运营期间各种矛盾频频发生。

为此，应当是完善法律法规的制定，充分借鉴国外立法规定，填补法律空白。由全国人大制定在全国范围内具有法律效力的法律规范，以协调各级政府，各政府部门之间的利益，规范各级政府部门的立法活动。由于PPP项目具有技术性较强，在拟定项目合同时，拥有专业知识人提供的意见往往能帮助项目规避法律风险，减少争讼。

综上，通过对于棚改项目实施中典型的私营企业主导模式与狭义PPP模式对比，可以看出PPP模式更为规范化、合理化的融资改造模式，具有极高的应用价值与持续性。然而，PPP模式在实施中仍面临众多问题，本文从风险角度分析了项目风险并讨论了相关的对策。通过对于风险的及时预测与应对，有望使棚户区改造模式中的PPP模式成为一种规范化、常态化、可持续的模式。

课题名称：

中南财经政法大学大学生创新训练项目结项报告。

（作者单位：中南财经政法大学）