我国失地农民权益保护机制研究

陈凤

摘要：近年来，随着我国城镇化趋势发展越来越迅猛，加剧了对城市周边土地的需求，农民失地也就成了一个必然。但是由于受到国家相关制度制约等因素，失地农民的权益也严重失衡，导致了严重的社会危害性。因此，我国必须改革以往的土地产权制度、建立市场补偿机制、规范征地程序登记措施，同时因地制宜的构建相应的失地农民权益保护机制，才能促进失地农民的安居乐业。

关键词：失地农民；权益保障；保护机制

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）18018903

随着我国城镇化过程中对城市周边土地不断扩大的需求，由此而出现的农民失地现象也就成为了必然。农民一旦失去了存在多年的土地，也就代表着支撑其家庭及个人生活、子女上学、就业等的各种基本保障权益也就荡然无存了。因此，随着失地农民权益保障问题的日益凸显，这也就成为了国家和社会必须面临和亟待解决的重要问题和挑战。当然，我国在城镇化发展过程中，不同地区的政府针对失地农民权利被侵犯现象制定了不同的规则与制度，并取得了一定的效果，积累了部分经验，但是失地农民权利被侵犯现象仍旧屡禁不止，相应的问题并没有得到彻底的解决。笔者在文中试着针对失地农民的诸多现状及问题进行剖析并研究，试图归纳和提出解决城市化过程中失地农民权益保障的相关策略。

“三农”问题始终是党和国家的工作重点问题之一。“三农”即农业、农村、农民，“三农”问题解决的好与坏，关系着整个国家的社会稳定与否、国家经济的发展有无强劲的后盾以及国民素质有没有得到相应的提高。自中国进入21世纪以来，我国诸多城市的发展都会不同程度的受制于农业、农村、农民的发展。“三农”问题反应的实质就是凸显出我国农村与城市发展相脱轨，发展速度没有保持在同一平行線上，而且经济结构也严重不协调。在“三农”问题里，其中农业、农村是客体、农民是主体。就近年发展情况来看，农民最关心的仍旧是土地问题，土地是农民家庭的最主要收入来源，离开了土地，农民也就失去了最基本的依靠，也就失去了全部生活的支柱。可见，作为农民“钱袋子”的土地是保障农民生活及保障社会安全的重要依靠。随着城市化和工业化的逐步扩展，国家和政府大规模地征用农村土地已经成为必然趋势，农民在土地上的权益也就逐步的受到侵害。目前，我国由于法律制度不健全、群众法律意识淡薄、部分地方政府过分注重一己私利等种种问题的存在，导致被征地农民的合法权益普遍遭受侵害，使得失地农民丧失了生存与发展的基础。

1 失地农民是现阶段我国加速城市化过程中催生的特殊农民群体

1.1 政府土地补偿标准低，农民得不到应有的增值收益

我国《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”这是国家于1999年公布并实施的，但随着经济的发展，社会对土地的需求也越来越多，土地的价值也越来越高，如果仍旧沿用以前的土地补偿标准来对现在的土地进行价值评估，则就会很大程度上显失公平与公正。

1.2 失地农民面临就业难，无有效健全的就业保障机制

土地作为农民最基本生活资料的来源，同时也是农民重要的经济收入来源。对于农民来说，失去了土地，就等于失去了最基本的生活保障，失去了维系家庭的最稳定的生活来源。即使国家对农民进行了土地征地补偿，但是由于法律规定补偿标准过低，一笔补偿款根本无法满足农民现在的物价消费生活水平，反而会加速农民生活水平的低端化。农民被征地之后，已无劳动可做，被迫农转非，外出进行打工就业。但由于自身素质、知识层面、工作技能等因素的匮乏，从而导致了失地农民找不到工作而无法就业的问题。更甚者，有些地方政府对失地农民进行安置补偿之后，便让农民自生自灭，把全部的问题都推向了社会。农民手中除了政府补偿的一部分欠款之外，无任何技能及工作信息，根本无法着手走入社会重新就业。

1.3 现行农村社会尚不存在健全的社会保障体系

土地是农民的“粮袋子”和“钱袋子”，按照我国相关土地法律规定，国家或政府征用农民土地时必须严格执行法律的规定，做到切实保护好农民的正当利益，做到公平公正。但在实践运行当中，仍旧大量存在政府征地信息不够公开、群众参与率低、群众意见不被采纳、土地被征用后使用监督制度缺乏、面对土地纠纷也无健全的救济机制度等诸多问题，因此，日积月累的过程中各种土地纠纷也就日渐增多。行政复议程序是我国目前解决土地纠纷的最主要措施，但是由于行政复议程序在实践执行过程中比较单一化并缺少完善性，因此，不能最大程度的保护失地农民的合法权益，由此带来的农民上访事件也就会频繁的发生。

2 失地农民生存与发展保障受到行政的多元威胁

2.1 政府观念滞后，不能及时修改与完善土地管理制度及土地征收制度

政府受固有的传统思维模式的影响，本着优先发展工业再发展农业的思想，着重优先发展工业，大肆吸取和占有农村剩余价值及农村土地利润，不断扩大征用农民的土地，在某些地区甚至剥夺当地的农业发展，导致失地农民与日俱增，迫使农民失去了生活的依靠。由于我国法律规定，个体农民对土地只享有使用权、收益权，而不享有处分权、所有权。因此，当在市场上进行土地交易时，农民就会变成被动方，从而处于非常不利的地位。在土地购买和销售过程中，由于集体土地必须变为国有土地之后才能享有在市场上出售的资格，但由于政府处于垄断地位，导致个体农民除了被动地接受政府规定的土地价格外，根本毫无定价权的资格，政府为了实现自身效用最大化，便采取各种措施压低土地价格，最终导致其价值远远低于其在自由市场上出售的价格。

2.2 未明确农民的主体地位、未尊重农民的利益

就我国目前实践中的农民土地征用及土地补偿操作来看，农民没有获得真实的主体地位。究其内在原因就在于失地农民的被动性。在我国，对于农民土地征与不征、怎么征、如何补偿与补偿多少，这一系列问题在相关的法律条文中有着明确的规定，并不是农民可以做得了主的，可以说在土地被征用与补偿的过程中，并没有做到真正的尊重农民的相关权益和利益，针对农村的征地与补偿也就活脱脱的演变成了政府单方面行使行政权的问题，变成了政府的一种具体行政行为。依照我国法律的规定，政府和农民是两个平等的民事主体，而且农民的民事权利甚至大于政府。因此，切实的尊重农民的权利和利益，促使平等的民事主體站在同一平台上公平且公正的协商并达成公平交易，才是真正的保障农村农民主体地位、尊重农民利益的的重要体现。

2.3 部分地方政府不能有效履行职责，越位现象频发

在我国的部分地区，有些地方政府忽略科学政绩观的指导，只是片面的追求本地区的经济发展，增加政府收入来源，在诸多利益的驱动下，地方政府就进行大批量的征地，而将农民利益放在了最低处。在农村土地被征用和补偿的过程中，政府本来应当充当裁判员的角色，但在某些地方却往往担任起了运动员的角色，从而站错了位置导致越位的出现，把自己与农村农民放在了相互对立的角度。部分地区政府在实践中不仅大量占取土地出让金作为财政来源，甚至还经常罗列出各种理由扣除被征地农民的土地补偿金，将政府责任完全抛之脑后。

3 保护失地农民权益机制的法律规定

3.1 修改《土地管理法》，制定《被征地农民权益保障法》等法规

我国应该根据现实发展状况及时对《土地管理法》、《实施条例》等法律、法规进行修改和完善，以达到切实保护农民合法权益的目的。比如针对现实生活发展状况对有关土地费用的补偿标准及程序、以及失地农民安置等进行相应的调整和修改，以便使法律法规跟上时代的步伐，能够最大程度的保护失地农民的合法利益。同时国家应及时着手制定并公布《被征地农民权益保障法》。法规内容应当涵盖费用公平补偿、公平谈判、严格区分公益性和经营性用地、规范征地程序、保障被征地农民的知情权和参与权等等。同时还应不间断的监督和调查被征用土地的使用情况并与村民进行确认。

3.2 提高失地农民补偿标准，完善失地农民的社会保障机制

首先，我国必须努力完善和健全农村失地农民的社会养老保险机制。由于我国农村人口众多，很多地区的农民还没有健全的养老保险制度。因此，一旦政府征用土地导致农民失去最起码的基本收入来源保障之后，养老保险机制无疑就成了失地农民拥有正常生活水平和提高生活质量的重要保障。在实施过程中，根据农民的具体情况制定不同的养老保险领取标准和办法，尽最大程度的去扩大农村农民的养老保险覆盖面，使得农民能够老有所依，老有所靠。政府必须不断地加强宣传，提高农民的参保意识。引导农民转变传统的观念，帮助农民从“养儿防老”、“土地养老”等观念向社会保障的观念转变。使农村养老保险的政策措施更加深入人心，增加农民对农村社保和政府政策的信心。同时，建议政府设立一定的“专用基金”，专门资助农村中的残疾人、低保等特困群体。对于那些无力承担村民社保费的困难村集体，政府应加大扶持力度，承担起贫困村的集体缴款部分，以使贫困农民也能参加保险。

其次，完善失地农民的基本医疗保障制度。随着现代医疗科学技术的进步，医疗服务水平也在不断地上升。但是在保障和提高居民健康水平的过程中，医疗支出费用也在极度的上升，尤其一些疑难杂症等的高额医疗费用，对于失地农民来讲简直就是天文数字，根本无法承担。因此，失地农民可以加入农村居民基本医疗保险或城镇居民医疗保险，各地区可根据因地制宜的原则实施不同的医疗保障制度，费用则由国家、集体、个人共同承担并缴纳，切实解决农民有病不敢看、有病无钱医治的局面。

最后，建立失地农民的失业保险和其他保障机制。政府在实施政策的过程中应当将农村失地农民和城镇职工放在同一平等范围内对待。由于失地农民受到经济体制、产权制度等因素的影响，在一定程度上导致了城乡之间存在一定的差异性，难以平等的对待和保障农民的合法权益。因此，政府必须改变现行管理规章制度，实现城乡之间公共产品的互补与共享，以期实现城乡经济发展的共性增长。

3.3 完善失地农民就业体系，提高职业技能培训，加强法律援助

我国农民由于长期以土地为生，缺乏必要的教育和培训机会，文化素质和劳动技能普遍偏低。因此在农民失去土地之后，绝大部分人都会面临失业的风险。政府在解决失地农民就业难题的过程中，必须结合本地区的实际情况，从实际出发帮助农民寻求各种就业渠道，并鼓励和加强农民积极参加政府举办的再就业培训及各种技能培训，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，帮助失地农民改变以往的就业意识，努力踏上探寻新职业、新岗位的潮流中去。

而且，政府对于自主创业的失地农民，政府也必须在相关政策等方面给予相应的帮助和支持。比如在征地项目建设过程中，可以优先录用失地农民，通过各种就业途径帮助失地农民就业。鼓励农民进城务工，取消农民进城务工的限制性规定。当然，农民由于法律意识淡薄，维权意识差，政府还必须通过多种途径和方式送法下乡，使农民能够知法、懂法、用法。比如可通过定期举办相关普法知识讲座，发放法律知识手册，提供法律咨询及法律援助等方法提高失地农民的法律意识。

当然，切实保护失地农民的合法权益问题已经成为我国农村最尖锐的矛盾之一，这里可能涉及到立法、政策、制度和意识形态等诸多层面因素。因此，我们在实践发展过程中，必须根据时代的发展不断地修改和制定相应的法律、法规，减少法律缺陷，从根本上切实保护失地农民的合法权益。政府应树立正确的科学政绩观、科学发展观，对农村土地进行合理的规划与利用，不能以牺牲农业来发展工业，盲目的追求短期经济利益。

参考文献

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