从规模城镇化走向人口城镇化——2020：城镇化转型升级大趋势

夏 锋

(中国(海南)改革发展研究院，海口 570208)

从规模城镇化走向人口城镇化
——2020：城镇化转型升级大趋势

夏 锋

(中国(海南)改革发展研究院，海口 570208)

当前，我国城镇化正处在快速发展阶段，蕴藏着巨大的内需潜力，仍是我国发展的巨大红利。到2020年能否形成人口城镇化的新格局事关城镇化成败，也牵动经济社会转型发展全局。因此，要以人口城镇化为主要载体，以政策和体制创新为重点，推进规模城镇化向人口城镇化的转型，争取到2020年基本形成人口城镇化的新格局；以公共资源配置均等化为重点，推动形成大中小城市和小城镇协调发展的新格局；以人口城镇化带动城乡一体化，破除“城乡二元体制藩篱”；推动人口城镇化与智慧城市协同发展。

规模城镇化；人口城镇化；转型升级

“十二五”以来，城镇化在拉动经济增长中扮演了重要角色。未来5—10年，我国城镇化有着其他国家难以比拟的发展优势，并将在推动经济社会转型升级中扮演重要的历史性角色。“十三五”时期，我国城镇化正处在转型升级的历史关键点。问题在于，要推进规模城镇化向人口城镇化的转型，争取到2020年基本形成人口城镇化的新格局。

一、 城镇化仍是我国发展的最大红利

“十三五”我国城镇化仍将处于快速发展阶段，城镇化面临转型升级的机遇与挑战。京津冀协同发展、长江经济带、“一带一路”的提出，为城镇化的转型升级提供了重要的历史机遇。城镇化蕴藏着巨大的内需潜力，仍是我国发展的最大红利。

(一) 我国城镇化处于较快发展阶段

1.城镇化仍处在较快发展区间

从国际经验看，城镇化率处于30%—70%的水平区间是城镇化快速发展的阶段。2013年我国的名义城镇化率为53.73%，正处于快速发展区间。从2013年全国31个省、自治区、直辖市的名义城镇化率看，除上海(89.6%)、北京(86.3%)、天津(82.01%)等19个省、自治区、直辖市名义城镇化率超过50%外，其他12个省、市名义城镇化率大都在50%以下，处于城镇化快速推进阶段的“加速期”。而名义城镇化率超过50%的省、自治区、直辖市，剔除外来人口等因素，实际的人口城镇化率大都在50%以下。因此，无论是名义城镇化率，还是实际人口城镇化率，我国大部分省、自治区、直辖市都处于城镇化快速推进阶段的“加速期”。未来5—10年，我国城镇化不仅有很大的发展空间，并将拥有较快的发展速度。

2.区域协同发展将引领城镇化合理布局

一方面，京津冀协同发展将破题区域城镇化的合理布局。2014年中央经济工作会议提出，“推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容”，“打破地区封锁和利益藩篱”，为京津冀城镇化优化布局指明了方向。2014年12月，京津冀三地机场签署协同发展协议，在推进京津冀机场、高铁、地铁等交通基础设施的有效衔接、一体化建设上迈出了重要一步。下一步，随着“京津冀协同发展总体规划”的出台，将全面破除三地协同发展的体制、机制障碍，加快实现三地互补格局的形成。另一方面，长江经济带城镇化面临转型升级的新机遇。与沿海经济带城镇化水平相比，长江经济带城镇化进程滞后。2012年，沿海经济带的城镇化率已达到61.67%，而沿江经济带的城镇化率只有51.65%，比沿海经济带低了10个百分点。从上、中、下游比较来看，长江经济带9省2市城镇化水平差距大，城镇化率最高的上海市比最低的贵州省高出52个百分点。同时，沿江各省市经济社会发展差距大，也迫切要求城镇化转型升级。

3.“一带一路”大战略将推动中西部城镇化发展

据统计，2013年东、中、西部地区常住人口城镇化率分别为62.80%、48.49%、45.98%，最低的西藏仅为23.71%。从近些年的增长趋势看，中西部城镇化速度呈现加快趋势，东部地区增幅明显放缓。因此，“一带一路”将成为中西部地区城镇化的重要推动力。中西部地区能源、资源丰富，为加快发展战略新兴产业、增强城镇化产业支撑提供了发展空间；“一带一路”战略的实施将加大对铁路、公路、港口等基础设施的投资力度，有利于改善中西部地区基础设施落后的状况，提高城镇承载力；“一带一路”战略为做优做强兰州、西安等西部中心城市提供了发展机遇。未来一段时间，在中西部地区一些资源环境承载能力较强的区域，新的城市群将呈现加快发展趋势，经济增长和市场空间将由东向西、由南向北梯次拓展，中西部地区将成为我国城镇化进程的重要推动力量和重点区域。“十三五”期间中西部地区名义城镇化率有望保持年均提高1.2—1.5个百分点的增长速度。

(二) 城镇化是扩大内需的最大优势

1.城镇化是扩大投资的最大载体

据预测，如果名义城镇化率从2013年的53.73%提高到2020年的60%，由此带来的投资需求将达到42万亿元人民币。[1]以城镇基础设施为例，历史经验数据表明，伴随着城镇化进程，新增基础设施建设投资不断提升(见表1)。1995—2011年间两者的相关系数达到0.9。如果2015—2020这6年两者继续保持稳定关系，名义城镇化率年均提高1个百分点，那么到2020年名义城镇化率达到60%时，将产生30万亿元左右的基础设施建设投资需求。据预测，“十三五”至少有20亿平方米的城市道路、14.2万标台的城市公交车辆需要投资，城镇化带来的城市轨道交通设施投资需求，不考虑价格因素，至少需要13 736亿元。[2]

表1 1995—2013年城镇化率和城镇固定资产投资额变动

数据来源：历年《中国统计年鉴》。

2.城镇化将拉动13亿人的消费需求

城镇化与消费增长存在着紧密的互动关系，尤其是农业转移人口向城镇迁移，将带来巨大的消费“累计效应”。2013年我国城乡居民人均消费差距为3.1∶1，以此推算，城镇化率每提高1个百分点，意味着近900万余人将从农民变为市民，这将直接带来近1 400亿元的新增消费规模。到2020年，名义城镇化率提高6.3个百分点，将累计带来8 800亿元左右的新增消费规模。

3.城镇化将释放农村内需大市场潜力

一是以城镇化带动6亿多农村人口消费潜力释放。目前，农村居民消费结构正处在转型升级的关键时期，生存型消费比重降低，“发展型”“享受型”“服务型”消费快速增长。但总体上看，农村消费水平仅相当于城镇居民10—12年前的消费水平。随着城镇化进程加快，农民工工资的增加和农民人均收入水平的提高，未来10年，我国农村将会重现过去10年城市发生的消费升级、消费扩张，消费潜力巨大。二是以城镇化支持农村巨大投资需求。根据测算，如果完善农村基础设施建设，全国范围内农民用上自来水，推广沼气，道路硬化，大概需要4—5万亿元。目前，农民消费层次与现有的工业产品档次和产业水平比较契合，农村投资需求将为缓解过剩产能提供空间，为产业结构调整升级提供时间和余地。例如，我国钢铁、水泥产量过剩，水泥的产量占世界50%，但生产能力还有30%—40%没有发挥出来。建议借鉴韩国新村运动的经验，采取政府采购的办法，招标采购钢铁、水泥等工业产品用于农村水利、粮食仓储、农产品物流、交通运输、信息通信等农业基础设施和农村公共服务，这样既能带来巨大的新增投资需求，也有利于缓解钢铁、水泥产能过剩。

(三) 以转型升级破解城镇化“雾霾”

1.城镇化进程中需要解决“城市病”的共性问题

以欧洲为例，欧洲各国最早实现城镇化。在欧洲城镇化的历史进程中，也曾出现环境污染、交通拥堵、失业激增、住房短缺等“城市病”。20世纪最为著名的由环境污染造成的八大公害事件，其中有两件就与欧洲有关。汲取其他国家教训，城镇化不能急于求成，要通过不断完善公共政策、创新城市治理模式、借鉴城镇管理新技术来避免“城市病”。

2.“城市病”与传统经济发展方式转型滞后直接相关

改革开放以来，城镇化在拉动经济快速增长中扮演着重要角色。问题在于，以往的城镇化与传统的经济发展方式直接相关，其规模城镇化的特点比较突出。例如，以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段、以劳动力红利为支撑，这种城镇化模式在推动经济增长的同时，也积累了产能过剩、资源浪费、环境破坏等突出问题。对此，有学者认为，我国目前的“大城市病”纯属人为，是由于规划失误、产业失误、管理失误造成的。[3]在政府主导的“经营城市”的理念下，房地产和城市扩张成为政府政绩“看得见、摸得着”的领域，并且与“土地财政”紧密结合在一起，造成“兴城不兴业”“建房不见人”的“空城”“鬼城”“房价高涨”等问题。据统计，2000—2013年，政府土地出让收入从596亿元增加到4.2万亿元，年均增长38.7%；土地出让收入占地方财政收入的比重从2000年的9.3%提高到2013年的60.9%，政府出让收益高达20万亿元。2013年，北京市土地出让金1 800亿元，同比增长2.77倍，土地的高溢价是房价上涨的重要因素之一。这种由体制、机制弊端和传统发展方式引发的“城市病”，板子不能错打在城镇化上。

(四) 到2020年，能否形成人口城镇化的新格局事关城镇化成败，也牵动经济社会转型发展全局

1.城镇化的转型升级是一个大趋势

首先，我国城镇化约束条件发生了深刻变化，低成本扩张模式难以为继。规模城镇化依赖于低成本的资源要素、环境等主要条件。以资源环境为例。我国已成为世界最大的能源消费国，碳排放总量世界第一。2012年，单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2.5倍，人均碳排放量超过世界平均水平的40%。目前，大部分城市的地下水不同程度地被污染，城市的空气质量问题十分突出。总的来说，随着资源要素与环境约束条件的深刻变化，规模城镇化的代价和风险逐步增大。其次，全社会对城镇化的需求和期望发生了深刻变化，低质量的城镇化难以为继。进入发展型新阶段，人们对城镇化的就业、安居、生活品质等需求全面快速增长。能否适应全社会需求变化，决定着城镇化的质量。从就业需求的变化看，以往人们能够忍受“候鸟式”“两地分居”的就业，但现在人们更加追求在城镇稳定的就业以及享受到完整的家庭生活；从居住需求的变化看，“80后”“90后”的农民工已经成为农民工的主体，他们中的大多数回不了农村，也不想回农村，更希望在城镇安家。无论从哪方面看，全社会对城镇化的需求开始发生质的变化。最后，城镇的角色和功能发生了深刻变化，规模城镇化难以担当。从国际经验看，进入工业化中后期，城市的角色和功能逐步发生变化：规模城镇化与生产主导的城镇化正相关，生活(消费)型的城市兴起是一个客观趋势，即从生产主导转向生活(消费)主导；工业项目容纳就业人数呈减少的趋势，而服务业成为就业的主要渠道，即由工业主导转向服务业主导；城镇空间的拓展成为农业文明走向工商文明的重要条件，新型城镇化承担着统筹城乡发展、实现城乡一体化的重大使命，即由城乡分割转向城乡融合。

2.2020：城镇化转型升级成败牵动全局

一是城镇化牵动投资结构转型。从现实情况看，投资结构远不适应人口城镇化转型的需求。为此，建议不断加大公益性项目投资和消费供给能力的投资，推动投资结构的转型，以实现投资消费的动态平衡。二是城镇化牵动经济结构转型升级。从国际经验看，城镇化进入快速发展阶段，满足人们日益增长的发展型消费需求越来越依赖于教育、健康、医疗等生活型服务业的发展。三是城镇化牵动橄榄型社会格局的形成。发达国家历史上中等收入群体的形成，主要源于人口城镇化及其经济结构的转型升级。从我国城镇化的历史来看，城市扩张和城镇人口增长为中等收入群体的扩大创造了良好的基础条件。 例如，“十三五”如果以农民工市民化为重点的相关改革能够取得突破，新增城镇人口将达4亿人左右，成为新增中等收入群体的“后备军”。

3.规模城镇化不可持续

城镇化为经济社会发展带来巨大红利，但只能通过城镇化转型升级与体制改革来实现。若继续走以做大GDP总量为主要目标、以土地批租为主要特点的传统规模城镇化发展道路，不仅难以走下去，而且也难以支撑公平可持续的经济增长。“唯GDP是从”的城镇化将是场灾难。[4]

二、 2020：形成人口城镇化的新格局

推进规模城镇化向人口城镇化的转型，以人口城镇化为主要载体，以政策和体制创新为重点，有效释放城镇化的内需潜力，争取到2020年基本形成人口城镇化的新格局，是全面建成小康社会的战略抉择。

(一) 由人口城镇化走向人的城镇化

1.人口城镇化是“人的城镇化”的首要任务

所谓人口城镇化，是指农民流入城市就业并长期生活，成为城市新市民和逐步融入城镇的过程。“人的城镇化”是城镇化的最高目标，人口城镇化是“人的城镇化”的重要组成部分。实现“人的城镇化”，首要的是要加快推进“人口城镇化”进程：一方面是实现“量”的改变，推进农业转移人口由农村向城市空间的迁移；另一方面是实现“质”的提升，使农业转移人口在经济、社会、文化、价值观等各方面从传统农业社会向现代城市社会转型。

2.新型城镇化的核心是人口城镇化

我国规模城镇化的突出问题是名义城镇化率明显高于人口城镇化率。2013年，我国的名义城镇化率为53.73%，人口城镇化率仅为36%，低于2012年世界人口城镇化52%的平均水平。在这种情况下，实现“人的城镇化”，首先要使人口城镇化率达到一定水平。如果没有较高的人口城镇化率和发展质量，就很难实现“人的城镇化”。

3.人口城镇化的“重头戏”是农民工市民化

从我国的现实情况看，农民工市民化是推进人口城镇化的核心。城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。到2020年着力解决好“三个1亿人”问题，前两个“1亿人”的主体是农民工，后一个“1亿人”中也有不少是农民工。如果到2020年2.6亿农民工群体仅仅实现了“劳动力城镇化”，而没有实现本人和其家属的“人口城镇化”，那就是不成功的城镇化。“十三五”“让农民工成为历史”应成为城镇化转型升级的重中之重。

4.形成服务业主导的经济新格局高度依赖人口城镇化

人口城镇化发展到一定阶段的时候，必然要求城市尽快形成以服务业为主体的产业结构，以适应人在城市生活的需求。从国际经验看，城镇化率达到50%以后是服务业大发展的时期。我国服务业比重长期徘徊在40%左右，原因之一就在于长期以来只注重生产性消费而忽视了人的消费需求，服务业发展滞后于人口城镇化发展的需求，进而也导致了人口城镇化的严重滞后。到2020年形成服务业主导的经济结构，重在加快推进人口城镇化进程。

(二) “十三五”：形成人口城镇化新格局的重大任务

1.把人口城镇化率达到50%作为约束性目标

通过制度创新，以人口城镇化率不低于2.3%的增长速度，实现人口城镇化率达到50%左右，常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距控制在10个百分点左右，并初步形成人口城镇化的新格局，接近2012年52%的世界平均城镇化水平。

2.建立全国统一的居住证制度

第一步，在1—2年内，剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度。除大城市外，中小城市和建制镇全面放宽户籍政策，有合法稳定住所，包括租房的人员，本人以及同居生活的配偶、未成年子女、父母等，都可以在当地申请登记常住户口。第二步，在3—4年内，除某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制；居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格；不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。第三步，到2020年，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度，让户籍制度退出历史舞台。完全剥离所有附着在居住证上的福利分配功能，居住证持有人享有与当地常住人口同等的基本公共服务；城乡居民实现在常住居住地依照当地标准，行使公民的各项基本权利，包括选举权、被选举权等。

3.总体实现城乡基本公共服务均等化

提高基本公共服务统筹层次，实现城乡基本公共服务制度的对接融合。以农民工整体融入城市基本公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”。综合考虑城乡经济发展、生活水平上的差距，城乡基本公共服务的底线水平大致相当，到2020年总体实现城乡基本公共服务均等化。

4.让农民工成为历史

目前，农民工市民化到了临界点。一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势。即使不放开户籍，80%左右的农民工也要留在城镇。也就是说，实现农民工市民化有很强的现实需求。另一方面，农民工长期融入不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。面对利益关系的失衡，社会矛盾的凸显，解决农民工市民化的时间、空间约束明显增强。为此，要创新流动人口管理办法，实现流动人口“同城人、同待遇”。推进国家人口基础信息库建设，分类完善劳动就业、教育、收入、社会保障、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。

5.形成大中小城市和小城镇协调发展的新格局

把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构和空间结构的重点任务和突破口。加强产业和公共服务资源布局引导，增加中小城市的数量，增强小城镇服务功能，明显其提高人口吸纳能力和生态承载能力。根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，增强中心城市辐射带动功能。基本形成“两横三纵”为主体的城镇化战略格局，城市群集聚经济、人口能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。

三、 推进大中小城市公共资源配置均等化

推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容。实现这一目标，关键在于通过改革创新打破地区封锁和利益藩篱，以公共资源配置均等化为重点，推动形成大中小城市和小城镇协调发展的新格局。

(一) 以公共资源配置均等化促进大中小城市协调发展

1.以县域为重点的中小城镇发展潜力巨大

首先，在我国已转移的农村劳动力中，乡镇企业等县域中小企业吸纳50%以上，东部经济发达地区农村劳动力在小城镇就地转移的高达90%以上，相比大城市，中小城镇将成为吸纳农业转移人口的主要载体。我国一线城市房价基本都突破万元以上每平方米，二线城市房价也在快速增长，而以县域为主的中小城镇基本保持在2000—3000元/平方米，农业转移人口融入中小城镇的成本较低。中小城镇，特别是中西部县域内，城镇与乡村发展差距相对较小，联系更加紧密，尤其是城镇户籍捆绑的社会福利相对较少，绝大多数县域内农民转市民基本上消除了户籍限制，中小城镇与农村的制度差别更小。从生态宜居的角度看，要想“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，未来提高中小城镇人口吸纳能力的潜力更大。

其次，中小城镇化将成为支撑可持续增长的重要推动力。县域人口城镇化将带动中小城镇整体消费水平的提升，中小城镇蕴藏着巨大的消费潜力和投资潜力。2013年，农村居民消费水平仅相当于城镇居民消费水平的32.4%。当农村居民的消费大体接近城市平均消费60%—80%时，我国消费大市场将成倍增加。初步测算，到2015年，若有20%—30%的农村人口转化为城镇人口，新增加的城镇居民将使县域消费总需求增加近20%—30%。再以基础设施为例。据统计，目前小城镇基础设施的投入水平仅相当于大城市的13%，[5]解决县域人口城镇化的基础设施建设将释放出巨大的投资潜力。根据相关规划，“十三五”仅县级市与县城的污水处理厂、配套管网及改建污水处理厂的投资将超过千亿元。

最后，中小城镇发展成本相对较低。相对于发达地区劳动力供给趋紧、工资水平不断上升的情况，中小城镇更具有劳动力价格优势。根据国家统计局调查，2012年，在直辖市、省会城市、地级市和县级市务工的农民工人均月收入分别为2 561元、2 277元、2 240元和2 204元。

2.公共资源配置不均成为大中小城镇发展失衡的突出因素

一是基本公共产品供给不均衡。以医疗资源配置为例。根据《中国卫生和计划生育统计年鉴2013》，2012年，每千人口医疗卫生机构床位数城市为6.88张，农村为3.11张，相差2.21倍；每千人口卫生技术人员数城市为8.54人，农村为3.41人，相差2.5倍；每千人口卫生技术人员数最高省份为北京9.48人，最低为西藏3.03人，相差3.12倍。大城市集中了我国80%的优质医疗资源，其中的80%又集中在大医院。全国排名前50的医院主要分布在“北上广”。出现这种情况主要是两个原因：医疗、教育等服务业发展滞后于人口城镇化带来的消费需求变化进程；公共资源配置的严重不均衡，尤其是中小城镇的公共资源配置严重滞后。

二是中小城镇基础设施发展滞后。到2012年底，全国还有20%的小城镇没有集中供水，有80%的小城镇没有污水和垃圾处理设施；县域城镇建成区平均人口只有7 000人左右，相当多的建制镇居民不足5 000人。

3.根源在于行政等级化的城镇管理体制

公共服务资源按行政级别配置，容易形成公共福利“洼地效应”。我国城镇化模式的显著特点是政府主导型，大量资源被政府控制，资源分配是按照等级制，最多的是省级，然后是副省级、地级、市、县级市，小城镇得到的公共资源最少。行政等级化不仅表现在公共资源配置机制上，也突出反映在土地用地方面。土地指标集中于行政级别高的城市，中小城镇用地指标紧缺。目前，土地建设用地指标绝大部分都集中在大中城市，县和县以下分到的非常少。中小城镇由于缺乏新增建设用地指标，不少乡镇居民住房、学校、医院等基建和公共服务设施建设多年无法改善。有的中心城镇人口密度在每平方公里万人左右，导致房价高企、学校大班制、基层医院看病难等一系列问题。与公共服务和土地资源行政等级化相对应，公共财政资源不断向行政级别高的城市集中。一方面，行政级别高的城市，可以利用行政手段集中辖区内其他城镇的财政资源。根据《中国城市统计年鉴2013》计算，2012年，县和县级市、地级市市辖区、省会城市市辖区、直辖市市辖区的人均一般预算内财政收入比为1∶3.2∶5.0∶9.4，人均财政支出比为1∶1.9∶2.7∶4.6，差距较大。另一方面，中小城镇财政留成比例偏低。现行的增值税分成比例县级财政仅占17%，而且经济越发达的镇，财政收入留成比例越低，真正留在镇里能够支配的财力并不多，远不能满足城镇建设和城镇公共服务的基本需求。

4.公共资源配置的“行政等级制”导致城镇空间失衡

一是在行政等级化的城镇管理体制下，公共资源配置的行政中心偏向和大城市偏向的“双重偏向”特点突出，导致城镇规模结构失衡。一方面，造成“摊大饼”式的城市扩张，直接推高了城市的维护成本。在目前的体制下，倒逼政府不得不依赖土地出让金和发行债券来维护城市公共服务水平，城市发展带来的地方债务风险增大。一些城市发展超出了资源环境承载能力，“旧账未还，又欠新账”，人口、土地、资源、环境的矛盾日益突出。另一方面，由于中小城市和小城镇行政等级较低、规模小，基础设施落后，公共服务缺失，城镇人口承载等综合功能较弱，一些中小城市和小城镇的产业发展和集聚缺乏支持，造成产业发展吸纳就业的能力不高，对城镇化发展支撑能力低下。二是公共资源配置的地区壁垒和行政控制导致地区间城镇化空间格局失衡。尽管多年来一直强调区域协调发展，但各行政区划仍没有摆脱各自为政、相互竞争的格局。这种横向相对封闭的区域化格局和竞争性地方政府增长模式，以及纵向上的行政等级化的城镇管理体制，大大强化了城镇空间格局的失衡和区域发展差距的扩大。

(二) 以公共资源配置均等化促进人口城镇化

1.按照“七个统一”推动区域协同发展

以资源利用效益最大化为目标，按照统一规划体制、统一重要资源利用、统一基础设施建设、统一产业布局、统一生态环境治理、统一要素市场、统一社会保障制度，以大中小城市和小城镇的互联互通推动区域一体化，以地区间城镇的互联互通优化经济发展空间格局。

2.公共福利、资源配置重点向中小城市和小城镇倾斜

提高我国中小城市和小城镇的“人气”，关键在于增强就业的吸纳能力、生活的便利程度和优质公共服务的可获得性。这取决于大中小城市公共资源配置均等化，重要路径是既要填平户籍制度形成的公共福利“洼地”，也要填平非户籍制度形成的公共福利“洼地”。我国大量农民工即使无法获得城市户籍人口的公共福利也争相涌向大城市，而不愿意在中小城市和小城镇落户，主要原因在于不同规模、不同等级城市之间的公共资源配置严重失衡。“十三五”要形成大中小城市和小城镇合理布局，有序引导农业转移人口向中小城市集聚，重要的是减少行政等级对资源分配的干预，使政府公共服务资源的配置与行政级别相脱钩，把更多的发展权下放到基层中小城市和小城镇，加大对中小城市公共资源投入，实现大中小城镇公共资源配置均等化，让农业转移人口真正愿意到小城镇落户。

3.把公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点

提高县级政府增值税分成比例，同时实施消费税共享政策；加大各级政府对中小城镇的转移支付力度，实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇人口集聚功能。

4.改革用地制度

城镇建设用地指标向吸纳人口较多的中小城镇倾斜，引导产业布局向中小城镇转移；用地计划指标要向保障性住房、医疗卫生、教育、社会保障等领域倾斜，提高中小城镇人口承载能力；尽快实施服务业用地与工业用地“同地同价”政策，推动中小城镇服务业发展和乡镇工业转型升级，提高中小城镇吸纳就业的能力。

5.重点改善中小城镇的公共基础设施

特大城市将交通、供水等基础设施向周边中小城市和小城镇延伸，推进特大城市中心城区公共服务功能向周边中小城市和小城镇扩散，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来；设立专项资金，加强中小城市和小城镇基础设施建设，完善公共服务设施；发挥政策性金融的优势，加大对小城镇公共设施、公共服务、城镇民生等公益性领域的金融支持。

四、 从人口城镇化走向城乡一体化

“十三五”是打破城乡二元结构、走向城乡一体化的关键时期。实现这一目标，重在拆除“城乡二元体制藩篱”，加快推进城乡综合配套改革，以人口城镇化带动城乡一体化，全面提高城镇化质量，为城乡关系走向新常态奠定制度基础。

(一) 以人口城镇化带动城乡一体化

在推进新型城镇化的背景下，农村与城市、农业与工业之间的关联程度提高，相互影响加深。前些年新农村建设投入不少，但成效不明显，并且难以持久，重要原因在于没有把城镇化的因素综合考虑在内。也就是说，新农村建设不能脱离城镇化、工业化进程“单项突进”，通过人口城镇化拉动城乡一体化，应当成为统筹城乡发展的重大任务。

1.以新型城镇化辐射带动农业现代化

一是新型城镇化是打造现代农业“升级版”的重要途径。实现传统农业向现代农业转型升级，就是要通过新型城镇化建设发展涉农产业，带动农业生产力水平提高，用现代工业技术装备农业，用现代生物科学技术改造传统农业，用现代信息技术促进现代农业，用现代农业组织增强农业抗风险能力，提高农业的综合生产能力和市场竞争力。二是人口城镇化将带动农业规模化经营。我国农业土地生产率很高，但劳动生产率较低，主要原因是农村长期存在富余劳动力，农民就业不充分。人口城镇化进程中农村剩余劳动力向城镇转移，为农业现代化、规模化、集约化、高效化经营提供了广阔的空间。三是人口城镇化有利于促进农业结构由“生产导向”向“消费导向”转变。我国农业资源禀赋不足，人均耕地和水资源分别只占世界平均数的1/3和1/4，为收获同样的单位粮食产量，使用的化肥数量是世界平均数的4倍，使用农药的利用率不足世界平均数的50%，[6]造成地力持续下降，农业生态环境被破坏。而且，还造成农产品安全问题突出。城镇化所带动的城乡居民消费结构升级，农业发展在保障粮食安全的基础上，不能再停留在“温饱型农业”，全社会对农产品的品种、品质、安全、营养提出了更高要求，迫切要求农业结构由“生产导向”向“消费导向”转型。既要适应消费者选择，增加市场紧缺和适销对路产品的生产，大力发展绿色农业、特色农业和品牌农业，更要从源头上把住农产品生产这道安全关，确保群众“舌尖上的安全”。

2.以人口城镇化促进城乡消费一体化的大趋势

一方面，释放农业转移人口消费潜力。如果农民只进城务工，人均消费支出将提高171%；但如果农民进城务工并且成为市民，人均消费支出将提高214%。初步测算表明，1.3—1.5亿新增农业转移人口如果能顺利实现市民化，到2020年有望释放至少5万亿元的潜在消费需求。另一方面，现代信息技术的应用将推动城乡消费市场的对接。随着电子商务、云计算和大数据、跨境电子商务、物联网等技术的应用，城乡“数字鸿沟”逐步缩小，互联网经济逐渐向三四线城市和农村拓展，由此将带动农村消费市场环境发生天翻地覆的改变，城乡消费市场一体化将是大势所趋。

3.以人口城镇化带动城乡社区一体化

加快城乡社区一体化是推动“物的新农村”与“人的新农村”建设齐头并进的重要举措。农民与市民有职业上的不同，农村和城市有空间、自然风貌的不同，但城乡居民应该享有均等的公共资源，使得农村社区内的公共服务与城区的公共服务基本上相同，农村居民不出社区也同样享受到教育、医疗、文化、养老等公共服务以及交通、通信、安全饮水、污水处理、垃圾处理等公共设施，使城乡居民共享城镇化、现代化成果。这不仅可以缓解农村人口大量涌入城市带来的压力，防止农村凋零，也可以避免农村居民“被上楼”“被城镇化”的弊端。加快城乡社区一体化重在解决农村社区公共资源配置严重不足的问题。中共十八届三中全会《决定》提出，要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。从现实看，农村公共资源配置不足、城乡差距大成为农村社区发展滞后的重要原因。以城乡卫生资源配置为例，根据《2013年中国卫生统计年鉴》的数据，2012年占全国人口60%以上的农村居民，其医疗卫生费用仅占全国卫生总费用的24.3%，而占全国总人口少于40%的城市居民却花费了75.6%的卫生费用；我国人均卫生费用2 056.6元，其中城市2 969元，农村1 055.9元，城市是农村的2.8倍。

因此，要加快推进农村社区管理体制改革，一是加快城乡社区公共服务和管理设施一体化建设。在农村社区引入城市社区管理和服务的理念和做法，进行社区化管理和服务；建立村级社区服务设施和项目，如建设卫生院、托儿所、幼儿园、小学、养老院、公共交通、自来水、通信、文化室、安全保卫等相应设施，使农村新社区内的公共服务与城区基本上相同。二是加快推进城乡社区信息化服务体系建设。建立覆盖城乡社区的综合服务管理信息平台，推进社区管理和服务电子化；整合社区现有信息网络资源，建立社区内部办公系统和业务综合服务系统，实现社区信息“集中采集、多方使用”；构建以社区管理、社区服务、社区互动应用和社区综合信息平台为重点的“3+1”信息化体系，全力打造信息化、便利化社区。三是保障城乡社区建设经费。建立政府投入和社会投入相结合的经费保障机制；各级财政要加大对社区建设投入力度，将城乡社区党组织、居(村)委会和社区管理服务站(综合服务中心)、综合治理办公室的工作经费、培训经费、人员报酬、服务设施以及社区信息化建设等经费纳入同级财政预算；引入民间资本，利用社会力量，发展社区社会化服务，逐步形成城乡社区建设多元化投入格局；要加强社区经费管理，实行专款专用，并定期向居民公开使用情况，接受居民监督。

(二) 城乡建设用地“平等入市、同权同价”

1.改变城乡二元土地制度

目前突出问题表现在三个方面：其一，农地产权残缺。在宪法规定下，城乡土地分属于不同的法律约束，由此形成城乡土地完全不同的权利结构，城市土地所享有的权利比农村土地要多且更充分，农民土地受侵害的几率与损失也要比城市居民大很多。例如，对城乡建设用地不同的赋权，城市国有建设用地允许机构和个人拥有使用权，而农村集体建设用地不允许出租，农民宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利，但没有收益权和实质的转让权。其二，土地价格扭曲。在城乡土地市场分割下，农地流转主要处于无价格的非正规交易状态，不同类型的农村土地按不同的准入规则进入市场。城市土地由地方政府独家供应、转让和回收，土地交易处于卖方垄断下的买方竞争，由此导致土地价格扭曲、房价高涨和资源配置的低效率，而土地出让金分配主要用于城市。其三，土地不能变为财富。农地转为非农地过程中，主要实行政府征收。征收时按被征收土地的原用途补偿，征收耕地的土地补偿费、安置补助费最高不得超过被征收前3年平均年产值的30倍。随着城镇化进程加快，土地价值大幅增加，而在城乡二元的土地增值收益分配制度下，地方政府、房地产开发商等土地占有者获得土地增值收益的大头，被征地农民不仅补偿标准低，更重要的是丧失未来土地增值收益分享权。根据《2014中国统计年鉴》的数据，2013年农村居民家庭人均财产性收入只有293元(见图1)，仅为城镇居民家庭的36.2%，实际的城乡财产性收入差距更大。土地不能变为财富是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。

图1 2000～2013年农村居民家庭人均财产性收入(元)

2.统一城乡建设用地市场

一是建立城乡统一的登记制度。实行统一的土地权属登记，以法定形式明确土地使用权的归属和土地使用用途，是建立城乡统一的土地管理制度的基础。建议成立专门的国家土地登记机关，以土地为核心，统一土地登记标准，把现在分散在各个部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来，实行统一的不动产登记制度。

二是实现城乡建设用地“同地同权”。赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的“同地同权”，集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股。

三是实现城乡建设用地平等入市。以用途管制为唯一的市场准入制度，打破目前因城市和农村的边界分割对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外土地可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定城市土地国有为建成区存量土地属于国有，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现有集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。[7]建立统一城乡土地交易平台、不同主体平等供地的新格局，活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。建议在《土地管理法》第九条中增加一款“县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场，主要通过市场配置土地资源”，为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障。

四是在严格用途管制和规划约束下，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。从现实情况看，珠三角、长三角、环渤海等沿海地区已有很大比例的存量建设用地用于发展产业，但大都处于灰色状态。一旦发生纠纷，将产生严重的社会问题。建议改变政府垄断土地供应现状，在严格用途管制和规划约束下，多个集体经济组织以集体经营性建设用地主体入市，真正形成由供求决定价格的机制。

五是建立征地拆迁的“负面清单”。完善征地补偿机制，征收土地应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，按照市场价格给予公平补偿；建立完善论证和听证制度，听证、论证的范畴从补偿标准扩大到是否具有公益性，论证或听证结果认为不符合公共利益的，则不允许征地；尽快叫停“土地换社保”“双放弃换市民”等做法，将被征地农民纳入城镇社保体系；探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民的长远受益。

六是建立统一的承包经营权抵押交易市场。建议以县为单位建立土地产权交易中心，一些乡镇和较大行政村可以独立设交易所，为农民就近、就地实现土地承包经营权抵押提供信息共享、规范操作、资产评估、处置变现的市场平台，促进农村土地承包经营权抵押的有效运作和价值实现。

七是逐步打通城乡住宅市场。发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，修改相关法律，做实农民对宅基地使用权这个用益物权，并赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利，让农民感到证书有用、有价值；改革宅基地使用制度。打通城乡资本、土地和住宅市场双向流通，研究乡村房地产与城市国有房地产两个市场接轨的政策和法律问题；改变目前以成员资格无偿分配的制度，明确使用期限，使宅基地真正成为商品；尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权；积极稳妥解决“小产权房”。采取“过去从宽、今后从严”政策，对于多年来在法律和行政管理的盲区下已经建成并出售给城乡居民的农村住宅，可以暂时登记占有事实，在适当时候出台细则，允许购房人通过补缴税费办理产权登记，同时规定在一定时期内限制转让以遏制投机。

(三) 城乡社会保障制度并轨

1.人口城镇化迫切要求城乡社会保障制度融合统一

在规模城镇化和劳动力城镇化的发展阶段，城乡二元的社会保障制度使得2.6亿农民工中的绝大多数被排斥在城市社保体系之外。随着劳动力无限供给的结束，人口城镇化要求无论是城市人口还是农村人口，无论是常住人口还是流动人口，都能在城镇化中获得平等的生存和发展权利。“十三五”期间如果90%以上的农民工能彻底落户城市，享有与城镇居民平等的社会保障和公共服务权益，将会从多方面缓解劳动力供求矛盾，促进人力资本积累。 为此，劳动力自由流动需要转续无障碍的社会保障体系。一是劳动力自由流动对社会保障无障碍的转移接续提出迫切需求。“十三五”期间，随着中西部地区产业发展和就业需求扩大，一部分劳动力将回流中西部地区；城市群、城市圈的兴起将加速人口在城市之间的流动；各级政府加快实施就地城镇化政策，会引导一部分劳动力进入中小城镇，这对实现不同地区、城市之间“无缝连接”的社会保障的需求更为迫切。二是城乡、区域协调发展对社会保障更高层次的统筹提出迫切需求。高层次的统筹意味着在更大范围内实现缴费标准、待遇水平的统一，有利于社会公平。未来随着劳动力的进一步流动，使原属各省市、各部门内部事务的问题成为不同地区间的共同事务，对更高层面的统筹协调提出了现实需求。

2.改变“碎片化”的社会保障体制安排

目前，各区域之间的社会保障转移接续已在部分省市间展开，但由于社会保障待遇在各个省市之间存在明显差距，各个险种的统筹层次参差不齐，跨地区转移续接总体尚未破题。以养老保险为例，各地区城镇职工养老金待遇水平呈现明显的地区性差异。2011年，城镇职工养老金替代率排名前五的分别是山东(70.5%)、新疆(64.8%)、海南(64.2%)、山西(61.8%)、陕西(61.6%)，而替代率后五位的分别是重庆(43.2%)、江苏(45.9%)、四川(46%)、湖北(47%)和吉林(47.4%)，替代率最高省份与最低省份之间相差27个百分点。[8]巨大差距必然导致待遇水平的不公平，也不利于劳动力跨区域、跨城乡流动。造成这种差距的原因主要在于参保人员特别是农民工在城乡居民类保险和城镇职工类保险之间的待遇衔接问题尚未得到解决。一是现有政策在制度衔接规定上将部分农民工排斥在外。那些已经有较长缴费年限，但是因为政策或者用人单位原因导致总缴费年限少于15年的农民工，不能通过类比当年下岗职工的方式，通过补缴费用实现在城镇退休。二是尚未解决农民工基本医疗保险双重参保问题。农民工中已经在城镇稳定就业的人员已经按规定参加了城镇职工医保并享受待遇，从而产生了双重参保问题。双重参保既加重了个人和家庭的负担，也造成了国家新农合补贴资金的浪费。

3.打破城乡二元的社会保障体制

到2017年，将符合条件的各类人群纳入制度体系，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作；提高保障水平，缩小待遇差距，实现对重点人群“保基本”的目标。到2020年，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度、城乡最低生活保障制度，实现“实际全覆盖、保障基本需求、城乡制度统一、转移续接无障碍”的社会保障制度，基本实现基本公共服务均等化。笔者建议可采取以下几个措施：一是推动城乡社会保障制度并轨，打破以身份为基础的社会保险制度设计架构，以建立更加公平的社会保障制度为目标，推进城乡社会保障制度统筹发展。适时推动制度结构相同、筹资机制相似、待遇水平相差不大的城镇居民医疗保险和新农合并轨运行。同时，通过统一筹资渠道、统一基金管理、统一机构管理、明晰权益办法，使各类城乡社会保险制度统筹发展。二是提高统筹层次，逐步缩小地区间社保待遇差距。对于已经实现省级统筹的企业养老保险制度，可逐步提高统筹层次的质量；对于其他各类基本社会保险制度，应逐步实现从县市级统筹向省级统筹过渡，在全省范围内实现社保基金的统一管理、业务经办统一管理；在省级范围内，统一各类社会保险待遇计算方式，缩小因地区经济社会发展水平差距而产生的社会保险待遇差距，强化社会保险制度的互助共济作用；明确政府责任主体调整，做好各项配套改革工作。根据统筹层次改革情况，逐步调整各级政府对社会保险制度的主体责任，做好机构设置、制度完善、基金征集和管理等配套工作的改革。三是完善社会保障的转移接续和异地就医机制，更好地适应人口城镇化进程。进一步完善各类社会保险制度的转移接续机制，理顺不同基本保险制度之间的待遇衔接关系，使既得的社会保险权益清晰、透明。参考欧盟跨国养老保险权益计算办法，建立职工基本养老保险待遇“分段计算，归并发放”的新机制，使劳动者的养老金权益不会因跨地区流动产生损耗。进一步完善《城乡养老保险制度衔接办法》，保障农民工等流动人群的合理权益。探索建立失业、生育保险的转移接续办法。四是重点解决异地就医难问题。加快完善医保待遇转移接续办法，允许已经加入城镇职工医保的农民工等流动人口退出新农合制度。在全国范围内建立居民医疗保险异地就医结算平台，尽快实现各类基本医疗保险跨省就医报销。

(四) 城乡统一的“二孩”政策

1.老龄化与低生育率的叠加

一方面，我国老龄化阶段已经到来。国际社会将60岁以上人口占总人口的10%，或65岁以上人口占总人口的7%，视为迈入老龄化社会的标志。无论按哪个标准，我国都进入到快速老龄化阶段。2013年，我国60岁以上人口已超过2亿，占比为14.91%。根据联合国人口数据测算，到2020年，我国60岁以上人口规模将达到2.42亿人，占比达到16.9%；到2030年，60岁以上人口规模将达到3.46亿人，占比达到23.8%。[9]另一方面，我国面临着“低生育陷阱”的风险。我国目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际公认的1.3的“低生育陷阱”。如果低生育率不改变，到21世纪中叶，我国一半人口在45岁以上，年轻劳动力将持续下降一半，只有一孩的60岁老年夫妇将超过50%，由此带来的是老龄人口抚养比的上升。国际经验表明，所有落入这一“陷阱”的国家，都难以重新达到人口更替水平。例如，韩国于1996年废除了长达36年的人口控制政策，鼓励国民生育，但是低生育情况并未实现根本好转，2005年韩国的生育率甚至下降至1.08。此外，我国独生子女家庭的风险性、脆弱性逐渐加大。独生子女家庭属于高风险家庭。有研究发现，2010年全国独生子女总量1.45亿左右，累计死亡独生子女总量超过100万。在现行的生育政策下，预计2050年全国独生子女总量达到3亿左右，累计死亡独生子女将超过1 184万。[10]随着人口老龄化的加速和家庭养老能力的弱化，大量独生子女家庭将导致社会性养老困境。更为严重的是，由于“失独”家庭规模不断扩大，积累的问题会越来越突出。

2.“十三五”实行城乡统一的“二孩”政策

“单独二孩”对改善人口结构是“杯水车薪”。一方面，“单独二孩”政策实施后，并未出现大量申请现象。从2014年1月17日开始，各省陆续实行单独二孩政策。截至2014年9月30日，全国只批准单独二孩申请70多万例，并且申请人数在逐月递减，职能部门所担心的“单独二孩”政策所带来的补偿性生育的人口反弹并没有出现。另一方面，“单独二孩”政策适用家庭比例不高。全国符合“单独二孩”政策的家庭有1 100万。更为重要的是，在城市，家庭生育意愿已经非常低。《中国经济生活大调查2013—2014》显示，52.9%的独生子女家庭仍然坚持“只生一个好”。在北京，“单独二孩”政策实施后，原来预测增量为5.3万，实际只有3.3万。这并非个案，全国都存在这个问题。因此，实行城乡“全面放开二孩”政策不仅不会产生人口堆积，而且有利于缓解人口老龄化。在人口红利减少、老龄化加速的背景下，人口政策的放开将在一定程度上延长人口红利期。根据中国社科院预测，如果从目前的“单独二孩”政策过渡到“全面放开二孩”政策，甚至更大幅度的政策调整，对经济潜在的增长率产生的短期“负效应”最多达0.2个百分点，但产生的长期“正效应”却能达到0.4—0.5个百分点。[11]

3.“十三五”人口政策的转型

一方面，实施“全面放开二孩”政策。考虑到目前提交申请“二孩”的人较少，放开全面二孩的时间不能太迟。第一步，“十三五”初期，可以考虑分区域放开“二孩”政策。例如，在城市地区和严格执行“一孩”政策的农村地区即刻放开“二孩”。分区域、分步放开“二孩”，可以避免同时全部放开“二孩”带来的人口大起大落式的剧烈变动，也可避免放开“单独二孩”后带来的花费时间较长等问题。第二步，到2020年，建立城乡统一的人口政策，实施“全面放开二孩”政策；少数民族地区仍执行现行的“三孩政策”和不限制生育等特殊政策。另一方面，人口政策转型重心由计生工作转向人力资源管理与公共服务：一是由侧重控制人口数量向促进人口均衡发展转变。全面规划人口计生网络的发展，使其能在人口城镇化与城乡一体化中发挥新的作用。二是由单一计生工作向统筹解决人口素质问题转变。新时期人口发展政策的重点应该转变到统筹规划和解决人口素质上来，并引导人口合理分布，这无疑比单一的计生工作更贴近城乡居民的需求，更能取得实效。三是实现从控制管理型向公共服务型转变。计生部门职责更多的是为人口提供健康管理和服务，减少社会出生缺陷；为失能人口、失独家庭、空巢家庭提供各种社会服务，减少社会矛盾发生的风险，提高社会和谐程度。

五、 推动人口城镇化与智慧城市协同发展

智慧城市建设，实质上是一场以技术创新引导的城市经济社会发展、生产生活方式的变革，是经济发展模式创新在特定空间上的具体体现。截至2014年5月，我国已有222个城市(区)实际开展了智慧城市建设。“十三五”应把推动智慧城市建设作为提高人口城镇化质量、优化城镇布局、提高城市治理能力的重大战略。

(一) 以智慧城市提高城镇综合承载力

城市服务容量和智慧程度决定城市人口承载能力的高低。由于城镇人口聚集、产业集聚，势必给交通、医疗和建筑等带来一定压力，因此需要通过建设“智慧城市综合体”，增强城市集聚能力和辐射带动作用。

1.以智慧城市“颠覆性改进”城市公共服务能力

智慧城市在改善人们生活的同时，也在颠覆着传统的城市公共服务功能，提高城市服务效率。以城市医疗为例，截至2014年12月1日，全国三级医院中有387家开通了微信公众号，其中超过6成可预约挂号。2014年5月，阿里的支付宝对外公布了一项名为“未来医院”的计划，对医疗机构开放账户体系、移动平台、支付及金融解决方案、云计算能力、大数据平台等，帮助医院建立移动医疗的服务体系，高峰时期通过支付宝钱包挂号缴费的患者，看病时间能节省一半以上。“十三五”应着重在与城乡居民生活息息相关、社会关注度高的领域实现率先突破，改进公众生活方式，提高民众幸福指数。为此，需要积极开展智慧社区、智慧楼宇、智慧校园、智慧医院、智慧乡村等建设示范，推广智能技术在城市交通、公共安全、社会民生、家庭生活等领域的应用，让广大居民都能体验城市智慧化带来的便民、利民、惠民，享受智慧城市带来的美好生活。

2.以智慧城市打造低碳城市，提高生态承载力

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出，“推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式”。世界银行数据显示，75%的能源正在被不那么“智慧”的城市消耗。[12]打造低碳城市，首先要从智能化管理入手。通过低碳建筑、低碳生活方式，不断降低城市能耗，提高城市生态承载力。低碳智慧城市建设也为电力、交通、建筑、化工、汽车等相关产业带来商机。例如，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，到2020年“城镇绿色建筑占新建筑比重达到50%以上”。我国绿色建筑产业链较长，将有效带动新型建材、新能源、节能服务等产业发展，其潜在的市场规模将超过万亿元。[13]再以新能源汽车为例。有专家预测，到2020年，我国汽车市场的年销量可能达到3 200—3 500万辆，由此产生加剧城市交通、环境污染及能源问题。我国汽车行业要可持续发展，就必须走绿色低碳的发展之路。

(二) 以智慧城市推动大中小城市合理布局

建设智慧城市，促进城市规划、基础建设、管理和服务智慧化。由此，对形成城市的合理布局将产生重大影响。

1.增强城市群互联互通，缩短空间距离

统计数据显示，到 2020年，我国高速铁路营业里程将达到 12 万公里，客运专线及城际铁路建设目标由 1.2万公里调整为 1.6 万公里以上。[14]这一快速客运网，连接所有省会及 50 万人口以上的大城市，覆盖全国 90%以上人口。届时，北京、上海、郑州、武汉、广州、西安、重庆、成都等中心城市，与邻近省会城市将形成 1—2小时交通圈，与周边城市形成 0.5—1小时交通圈。高铁大发展最直接的结果是缩短了区域及城市之间地理空间上的时间距离，将对我国的产业地理格局及大城市圈的形成产生巨大影响。

2.提升中小城市和小城镇化的“人气”吸引力和聚集力

破解大中小城市和小城镇发展失衡的矛盾：一方面需要提升大城市、城市群的人口承载力；另一方面需要加快提升中小城市和小城镇化的吸引力，弱化人们对大城市的依赖，特别是对大城市优质公共资源的依赖。“十三五”的重点是将智慧医疗、智慧教育、智慧交通、智慧物流、智慧环保、智慧规划、智慧城管向中小城市和小城镇延伸，通过物联网、云计算、大数据、空间地理信息等技术缩短大中小城市之间的距离，增强小城镇居民对优质公共资源和公共服务的可及性，由此弱化城乡居民对大城市公共资源的依赖性。这不仅能缓解大城市人口压力，也有利于推动公共资源配置均等化，大大增强中小城市和小城镇的“人气”集聚力。

3.以智慧城市推动城市治理现代化

通过提供优质的公共服务来营造良好的社会环境与氛围，提高民众生活的品质与幸福指数，改善民生，保障民权，畅通民意，维护民众安全，建设和谐社会，实现日常的城市管理从管控到数字化与智能化的服务转变。

(1)打造高效的公共安全保障与应急工作系统。发挥城市智慧化的先导作用，通过网络化信息系统提供的数据共享、信息处理与决策辅助功能，提高应对生产安全事故、自然灾害、群体性事件、恐怖事件等突发事件的监测、预警、预案及应急管理与处置能力，提升城市管理能力；[15]进一步优化和整合政府服务资源，提高对公众、企业、社区、家庭、学校、医院的信息服务能力，实现城市管理的主动化、智能化、便捷化、时效化、安全化，全面提升城市管理的质量和效益。

(2)以填平城乡“数字鸿沟”推动城乡一体化。城乡差距不仅表现在基本公共服务和基础设施上，也突出表现为城乡间的“数字鸿沟”，即城乡居民在拥有和使用现代信息技术方面存在的差距。根据《中国数字鸿沟报告2013》，2012年城市网民普及率是农村网民普及率的2.36倍，城市居民家庭计算机拥有量是农村的4.1倍，城乡数字鸿沟指数为0.44。也就是说，农村信息技术应用水平比城市落后44%。加强将智慧城市治理模式和技术向农村推广力度，推进农村信息化建设，不断缩小城乡间的“数字鸿沟”，不仅有利于推进农业现代化、农村信息化、农民职业化，实现农业结构由“生产主导”向“消费主导”转型，更有利于在推进城乡一体化、基本公共服务均等化、“人的新农村”建设中发挥重要作用。“十三五”需要加大城乡信息技术的互联互通，以智慧城市建设整合“碎片化”的公共管理和公共服务，为城乡居民提供一体化的社会管理和服务。

[1] 网易财经.财政部力推PPP模式助力城镇化：投资需求达42万亿[EB/OL]. (2014-09-26)[2015-03-10]. http:∥money.163.com/14/0926/05/A71VDRRD00253B0H.html.

[2] 巴曙松.新阶段城镇化带来投资需求[N].中国经济时报,2013-02-28(A03).

[3] 左正.中国城市化要以大城市发展为主[N].中国社会科学报，2011-08-09(A14).

[4] 姚冬琴.专访新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年:“唯GDP是从”的城镇化将是场灾难[J].中国经济周刊，2013(22)：37-39.

[5] 毛万熙.新型城镇化应推进中小城镇建设[N].中国证券报，2013-09-17(A02).

[6] 本报特约评论员.农业现代化如何破解“紧箍咒”[EB/OL]. (2014-12-25)[2015-03-05].http:∥news.xinhuanet.com/food/2014-12/25/c_127333342.htm.

[7] 商灏.刘守英谈中国土地制度问题与改革：应建立新型土地不动产税制[N].华夏时报,2013-10-14(A33).

[8] 李唐宁.养老金替代率地区差异巨大 退休后生活水平下降[EB/OL].(2013-09-25)[2015-02-10].http:∥finance.sina.com.cn/china/20130925/023916840190.shtml.

[9] 魏铭言，郭少峰.中国失独家庭超过100万个 民主党派建议立法补助[N].新京报，2013-03-02(A06).

[10] 王广州.独生子女死亡总量及变化趋势研究[J].中国人口科学，2013(1):57-65.

[11] 李杨.经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[12] 屈一平.智慧城市：中国式融合之难[J].小康，2014(8)：40-45.

[13] 张敏.绿色建筑产业链市场规模或超万亿[EB/OL].(2013-01-08)[2015-04-10].http:∥news.xinhuanet.com/fortune/2013-01/08/c_124202633.htm.

[14] 中国经济网.客运专线及城际铁路到2020年将达1.6万公里以上[EB/OL]. (2008-11-27)[2015-04-01].http:∥www.ce.cn/cysc/jtys/tielu/200811/27/t20081127_17519206.shtml.

[15] 曲真儒.着力发挥城市智慧化先导作用[N].大连日报，2013-05-20(B03).

(责任编辑：周成璐)

From Scale Urbanization to Population Urbanization——2020: Overall Trend of the Transition and Upgrading of Urbanization

XIA Feng

(ChinaInstituteforReformandDevelopment,Hainan,Haikou570208,China)

China′s urbanization is now at a stage of rapid development, driven by the huge potential of domestic need and benefited from large dividends of economic growth. The formation of a new pattern of population urbanization by 2020 is not only critical to the success of urbanization, but also affecting the overall development of economic and social transition. Therefore, it is essential to promote the transition from scale urbanization to population urbanization by relying on population urbanization as the major carrier and emphasizing policy and system innovation so as to achieve the new pattern of population urbanization by 2020. Priority should be given to the equity of the allocation of public resources in order to achieve the new pattern of coordinated development between large, medium-sized, small cities and county towns. It is essential to bring about the urban-rural integration by means of population urbanization, thus pulling down the “urban-rural binary systematic hedges”, and promote the harmonious development between population urbanization and smart cities.

scale urbanization; population urbanization; transition and upgrading

10.3969/j.issn 1007-6522.2015.04.001

2015-04-29

夏锋(1976- )，男，山东济南人。中国(海南)改革发展研究院研究员，院长助理，海南发展研究所所长。

F291.4

A

1007-6522(2015)04-0001-18