社会资本与地方民主治理：理论框架与案例分析——以温岭“参与式民主治理”为例

王连伟

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

社会资本与地方民主治理：理论框架与案例分析
——以温岭“参与式民主治理”为例

王连伟

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

社会资本作为一种黏合剂，对于地方民主治理意义重大，在增进地方政府与其他地方公共活动主体之间的信任和合作方面发挥着桥梁和纽带的作用。社会资本也有好坏之分，良性的社会资本才是我们所追求的。文中建构起一个地方社会资本良性循环模型，通过系统与外部环境的信息输入、转换、输出、反馈四个环节来解释“地方社会资本—地方治理网络—地方经济社会系统”三者的良性互动。文章结合了温岭参与式民主治理的典型案例，从另一个新的视角来思考社会资本与地方民主治理之间的关系。

地方政府；民主治理；社会资本；温岭；参与式民主治理

一、引言

自从国家和政府出现以来，围绕着如何实现良好的治理，人们不断地探索。地方政府作为承接国家部分职能，贴近地方居民的基层单元，在这场改革的浪潮中首当其冲。面对地方居民多样化和个性化需求，传统僵化的官僚制束手无策，改革迫在眉睫。传统政府管理理念正逐步转变，企业、社会中介组织、公民等众多公共行动主体纷纷加入到地方公共物品提供和公共事务管理中来。不同层级的地方政府部门和其他地方公共行动主体之间的纵向权力线和横向行动线构成了纵横交错的网络状地方治理体系。网络化治理的两大核心内容就是公私合作和合作网络的管理。 网络化治理“突破了传统管理主义的狭隘视角，主张以公私合作作为基础，全面整合社会资本，建立一种合作、信任的关系”[1]。网络化的治理模式是在成员之间没有正式保障的情况下以信任、忠诚和互惠为基础的。建立在共同的利益基础之上的网络(基于利益的网络)能够提供稳定的治理模式，前提是成员仅限于那些能够提供重要资源的人，且成员之间权力平衡。网络中各行动主体的关系如何维持，行动如何协调，合作如何达成，政府的角色如何定位等，这些都体现着地方政府的治理能力，考验着政府管理合作网络的能力。社会资本作为一种黏合剂，对于增进地方政府与其他地方公共活动主体的信任和合作发挥着桥梁和纽带的作用。社会资本也有好坏之分，良性的社会资本才是我们所追求的。

那么，何为良性的社会资本？良性社会资本对地方政府社会治理又有哪些影响？为了解决以上问题，本文选取了温岭“参与式民主治理”①的地方治理创新实践作为典型案例进行分析。温岭市是中国基层民主改革的试验田和前沿阵地，无论是作为一种新型的民主治理方式、民主协商模式、民主制度形式，还是作为一种民主工具而存在[2]，温岭“参与式民主治理”都在拓展民主政治的生长空间方面发挥着积极的作用。“松门模式”、“泽国模式”和“新河模式”虽然具体形式不同，但都秉承着一个共同的理念：公民对公共政策的认同和支持来自他们在政策制定中的广泛参与，公民的参与能够增强政府及其政策的合法性。反过来，温岭地区所蕴含的丰富的社会资本又有效地推动了该地区的政府民主治理和经济社会发展。

二、文献回顾与理论分析框架

(一) 文献回顾

1.国外相关研究综述

资本和社会资本最初是经济学上的概念，后来由社会学家和政治学家引入社会学和政治学领域，并迅速流行起来。社会资本概念最早由法国社会学家皮埃尔·布迪厄在一本《社会科学研究》的杂志上发表的题为《社会资本随笔》的短文中正式提出。他认为社会资本是“实际或者潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的”[3]。科尔曼通过实证分析，认为“为某一目的建立的组织，可以服务于其他目的，因而形成了可以使用的社会资本。依性质划分，此种社会资本的形成可能为义务与期望、信息网络、规范以及权威关系”[4]。罗伯特·帕特南较早地对地方政府社会资本进行了深入研究，通过跟踪比较意大利南北地区民主制度的治理绩效，将社会资本引入到政治学研究中。他认为:“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率，包括互惠的规范和公民参与的网络，可以促进自发的合作。”[5]195此外，波茨、波特、林南、福山等也分别从社会网络、网络结构、社会文化和社会资源、信任等方面系统地论述了社会资本。但是对于政府方面的社会资本研究则较少，科利尔区分了政府社会资本与民间社会资本，他将政府社会资本定义为“影响人们互利合作能力的政府制度，即契约实施、法治和政府允许的公民自由范围”[6]。很显然这种定义具有明显的局限性，政府社会资本不仅包括正式制度，还应注意到一些非正式制度的作用。

2.国内相关研究综述 在国内方面，张其仔最早系统地提出社会资本的概念并论述了社会资本与经济增长的关系，边燕杰、胡荣、蔡禾、周红云等也分别从企业、农村和城市社区、农民工、公民社会等不同角度探讨了社会资本建设。关于政府社会资本方面的研究，目前所能检索到的只有一篇硕士论文，也是主要侧重于正式制度的作用。在地方政府社会资本研究方面，方雷(2010)在其《地方政府学概论》一书“地方治理的路径选择”一章里，介绍了社会资本的概念、社会资本在地方治理中的作用以及如何优化社会资本的生长环境[7]，然而对于地方政府社会资本的构成及如何建设的研究还是很少。综合来看，当前关于我国地方政府方面的社会资本的研究主要集中于以下几个方面。

(1)社会资本与基层民主及自主治理的关系。在乡村治理方面，吴光芸、汪杰贵、周生春和王琪都从社会资本的角度分析了当前农村公共物品供给存在的问题以及如何有效供给。徐姗娜认为作为乡村社会资本重要组成部分的民间信仰对于乡村治理具有重要作用。罗家钫探讨了政府在农村社会资本建设中的角色和路径选择。胡涤非等从社会资本的三个维度对于广东的一个乡村进行实证研究，研究了社会资本与乡村治理的内在关系。王义、宋黔晖和王益分别从城市农民工自组织、社区调解员制度和民主恳谈会等方面分析了社会资本对基层民主建设的作用。

(2)社会资本与基层政府的绩效及公信力的关系。王强等分析了社会资本对于政府信任合作体系构建的作用。刘祺分析了社会资本对于提升政府公信力的作用。胡荣等分析了社会资本、政府绩效与城市居民对于政府信任的量化关系。

(3)社会资本与区域公共治理的关系。吴光芸、李建华从信任、公民参与、合作等角度分析了社会资本建设对于发展地方多中心治理体系和推动地方治理的作用。

综观中外学者的相关研究，对于地方治理网络中社会资本的研究相对匮乏。地方治理网络中的社会资本是地方政府与其他地方治理主体在提供地方公共物品和管理地方公共事务过程中，逐渐建立起来的一种重要的治理资源，包括信任、合作、互惠规范、公民参与网络等。它主要不是依靠强力推行，而是依靠自身的权威建立起来的一种良好的社会环境。 当前地方网络化治理的现实赋予了地方政府社会资本新的内涵。网络化治理下的地方社会资本强调的是地方政府与其他地方治理主体(包括地方企业、社会中介组织、居民及其他地方政府和部门)在推进地方治理的过程中逐渐建立起来的一种信任、合作、互惠的良性互动关系。它拓宽了地方政府的社会支持网络，推动了地方治理的有效开展。

(二) 理论分析框架

基于现有文献和案例的特征，本文借鉴了伊斯顿的政治系统论②构建起来一个地方社会资本良性循环系统的模型作为理论分析的主要框架。本文中地方社会资本良性循环模型通过系统与外部环境的信息输入、转换、输出、反馈四个环节构建起“地方社会资本—地方治理网络—地方经济社会系统”三者的良性互动机制，从另一个新的视角来思考社会资本与地方治理的关系。它将帮助我们理解为什么有的地方治理得如此好，而有的地方的治理绩效如此差，为什么有的地方一直保持好的治理绩效，而有的地方良好的治理只是昙花一现，为什么有的地方政府很清闲却有良好的治理绩效，而有的地方政府成天很忙却治理绩效很差等等。这些问题值得我们深思，出现这些差别的原因同样应该引起我们的重视。借助下面的模型有助于我们找出问题的根源以及造成这些差别的原因，以便对症下药。

我们这里讲到的地方社会资本作为地方治理主体之间构成的信任、合作、互惠的关系网络，它与地方治理网络既相互依存又相互促进。下图(图1)详细为我们展现了社会资本与地方治理网络和地方经济社会发展之间的良性互动关系，我们可以按照输入、转换、输出和反馈四个阶段来进行具体分析。

图1 地方社会资本良性循环系统

地方社会资本良性循环系统第一阶段，输入阶段。在这里，输入分为支持性输入和要求性输入，分别从正、负两个方面分析了地方治理网络良性发展的可能性及改革的动力。“只有在公民社会具有高密度社会资本的条件下,才会产生社会对治理的要求并达到与政治国家之间的良好合作。治理的广度、深度和质量都取决于社会资本的存在状况”[8]。高质量的地方社会资本作为一种支持性输入，对于维持和扩展地方治理网络具有显著的作用，进而推动地方经济和社会全面发展。地方政府与其他治理主体之间的相互信任，可以克服彼此间的相互猜忌和隔阂，形成民主治理所需要的“心理契约”[9]，为地方治理营造一种良好的氛围。建立在信任基础上的合作，有助于促进地方治理主体之间的分工协作，进而克服单个组织力量分散和能力、资源有限的缺陷，从而提高地方治理的有效性。地方普遍的互惠规范网络为地方治理主体间的信任和合作提供了源源不断的激励机制。一切规避责任和损害网络利益的行为都会通过社会声望体系的降序而受到无形的惩罚。任何为共同体做好事或者积极参与地方治理的行为都会通过在社会声望体系中升序而受到褒奖。这样无形中激发了个体和组织的利他主义、志愿精神和共同体意识，增强了治理网络的稳固性和持久性。

低质量的地方社会资本会恶化地方治理网络的外部环境，继而影响地方治理的有效开展和地方经济社会的全面发展。作为一种要求性的输入，它会倒逼着地方治理网络进行改革和创新，重塑地方政府与地方企业、社会中介组织、居民以及其他地方政府和部门之间的关系，增强彼此间的信任、合作和互惠共赢，努力增加地方社会资本的积累。

第二阶段，转换阶段。地方治理网络在接收到来自内外部的相关信息讯号之后，通过作出相应的调整和转换来保证治理网络运转的连续性和有效性。来自外部的支持性和要求性输入进入到地方治理网络后，网络中的组织和个人会影响那些低质量的地方社会资本，对地方政府与地方企业、社会中介组织、公民和其他政府部门之间的关系作出相应的调整和改善，以此来缓解地方政府与其他治理主体之间的紧张关系，着力解决当前地方公共物品短缺、干群关系紧张、群体性事件等一些焦点问题，为地方经济社会的全面协调发展提供稳定的社会环境。

从转换的主体来看，它包括了当前地方治理网络中的各类组织和个人。其中，组织包括了地方各级政府及其部门、社会中介组织和企业，个人包括两大类角色：普通公民和管理者(包括政府部门领导者及其工作人员、基层自治组织负责人、社会中介组织负责人、企业管理者)。这几类组织和个人基本上涵盖了当前地方治理网络的所有主体，它们之间的关系如何决定了地方社会资本的存量和地方治理的有效性。

从转换的过程来看，它包括了地方治理网络内部相关要素之间、地方治理网络与地方社会系统之间，根据相关的支持性和要求性输入，在积极推动地方治理改革和发展的过程中，促进地方社会系统良性协调发展的连续动态过程。这一过程又包含了若干具体操作环节，需要整理综合各类信息，研读信息并找到问题的关键，其间可以咨询相关专家和公众，对各种需求转换的可行性进行评估，然后作出相关问题的论证，最后提出相应的决策方案，主要以地方性法规、部门规章、规定、决定等形式为表现形式。

从转换的结果来看，它包括针对目前地方治理过程中在地方治理网络和地方社会资本方面存在的一些问题所形成的一些正式规章制度和非正式规范等社会规范。一是一些正式的战略合作框架和日常合作机制，像地区之间建立的城市联盟和地区合作组织，政府与企业和社会中介组织形成的日常合作机制，包括合同外包、租赁制、特许经营等；二是一些非正式的自组织形式，像农村中建立的一些集体合作社，如茶叶社、水果社、粮食社等，农村农田水利灌溉组织，城市农民工建立的维权自组织，民主恳谈会和民众参与政府预算等；三是一些非正式的社会规范，像社会的声望体系、社会公信力、社会美誉度等。

第三阶段，输出阶段。它实际上就是将上面经过转换得到的结果通过各种形式在社会生活中具体实施和展现出来。这一输出过程主要是地方治理网络各构成要素之间，以及地方治理网络与地方经济社会系统之间，通过中间转换过程，发挥支持性输入的积极作用，对于影响地方治理的各种结构性和功能性障碍进行消解，并形成各种社会规范的过程。在输出方式上，主要是通过日常言语交流、书面协议和具体的行动展现出来，形成各种不同层次的地方治理合作机制。从输出的作用来看，通过地方治理网络自身的调整与完善以及发挥地方治理网络对地方经济社会系统的积极作用，可以改变地方民众对地方治理体系乃至整个地方经济社会系统的认同感和归属感，增强对地方政府的信任，提升地方政府的合法性。输出的最后一个环节是将这些输出的结果具体落实到日常生活中，这需要发挥各级地方政府及其工作人员管理合作网络的能力，引导和动员其他地方社会主体参与到地方公共事务管理中来，协调与其他层级和不同部门之间的合作关系，在行动上促进地方治理网路源源不断地发挥作用。

第四阶段，反馈阶段。这里的反馈主要是指地方社会成员对前面的输出结果的反应以及地方经济社会系统对地方治理网络作出的反应，它是以政治信息(主要通过民意调查、经济社会运行状况分析等获得)的形式输入到地方治理网络中。通过这种信息反馈，能够保证地方治理网络与地方社会系统之间在输入、转换、输出等环节发挥积极作用，形成一个循环往复的良性循环系统，保证地方治理网络始终不断地改革和完善，对地方经济社会系统产生正向的促进作用。此外，地方社会资本也在这种良性循环过程中不断地积累和提升质量，保证地方治理的有效性和持续性。在反馈的过程中，反馈产生的激励机制作用突出。一方面，地方治理网络的输出也即地方治理的总体状况可以满足地方社会成员多样化的公共物品需求以及参与地方治理的政治需求，由此产生对地方政府及治理网络的认同，形成支持性输入；另一方面，地方治理网络在改革和完善的过程中，缓解了地方经济社会系统中存在的很多问题，增加了地方社会民众的社会认同，从而产生了对地方治理网络的支持性输入。

三、案例描述

(一)温岭地区“参与式民主治理”总体概况

温岭市作为我国民主改革的试验田和前沿阵地，在基层民主改革和保障公民政治权利方面一直走在全国前列，不仅获得了2004年度第二届“中国地方政府创新奖”，相关的事例也出现在全国高考文综试卷和研究生入学考试卷里。肇始于1999年的松门镇“农业农村现代化教育建设论坛”是温岭民主恳谈会的雏形，率先在农村教育领域开展民主改革。2005年新河镇的“参与式预算”将人们的参与权扩展到政府预算的审批领域，使得当地居民可以全程监督政府预算的流向，逐渐实现了体制外民主向体制内民主的转变。

温岭地区民营市场经济发达，人们较早形成了较为独立自主的民主意识和公民意识，他们要求参与到地方公共事务中，然而由于缺乏相应的公民参与渠道机制，部分干群缺乏相互信任，关系紧张。这种现实作为一种强制性的要求输入到地方治理系统中，要求政府转变治理理念，满足公民的参与需求，释放公民参与的张力，这也是民主恳谈会在温岭产生的一个重要原因。作为一种输出，民主恳谈会形成了一套完善的制度和程序，保障了当地居民的参与权、知情权、决策权和监督权，同时也保证了公民合法有序的参与。因而，有些人把民主恳谈会称作“泥土里的议会”，对其在基层民主治理中的作用和意义做出了充分肯定。

无论是作为一种新型的民主治理方式、民主协商模式、民主制度形式，还是作为一种民主工具而存在，温岭民主恳谈会在拓展民主政治的生长空间方面都发挥着积极的作用。“松门模式”、“泽国模式”和“新河模式”虽然具体形式不同，但都秉承着一个共同的理念：公民对公共政策的认同和支持来自他们在政策制定中的广泛参与，公民的参与能够增强政府及其政策的合法性。在温岭，无论是市镇两级的政策出台还是村务管理，都必须接受民主思想意识的洗礼，经历反复的争论、协商，达成较为一致的意见。与现实中很多形式上的听证会相比，温岭的参与式预算民主形式有着根本的区别。他们采用了随机摇号的方式从民众中产生参与主体，听证的方式和程序都有严格的规定，并在事前公开，这样民众可以仔细研读，发现问题，提出质疑，从而提高参与的质量和水平。由于最后的预算方案是在民众广泛的参与协商基础上做出的，因而民众不再存在异议，对各级政府表示了极高的信任，政民和干群关系进一步融洽。然而我们还应该看到，现实中人民群众还没有有效参与到一些涉及他们切身利益的大型工程项目的论证会中，往往领导的一个文件、一句指示，下面的干部便奉若神明，拼命地迎合上级的意思。这无疑从反面证明了公民参与政策制定的重要性和必要性，鞭策着各级地方政府部门领导和工作人员转变工作作风，从“为民决策”向“让民决策”转变，积极引导公民有序的政治参与。

(二)社会资本、公民参与与民主治理

从一般意义上来讲，社会资本是指与经济资本、政治资本并列的一种重要的生产性资本，它能够促进社会合作，减少摩擦和冲突，降低社会交易成本，弥补正式和非正式规章制度及机构的缺陷。网络化治理下的地方社会资本强调的是地方政府与其他地方治理主体(包括地方企业、社会中介组织、居民和其他地方政府及部门)在推进地方治理的过程中逐渐建立起来的一种信任、合作、互惠的良性互动关系。它拓宽了地方政府的社会支持网络，推动了地方治理的有效开展。

信任作为社会资本的核心组成部分，具有显著的外部性，“信任是人际关系中的一项资产，人们就此彼此承担着失败和背叛的风险。信任网络愈是强大，信仰愈是持久”[10]。信任能够增进地方治理主体之间的合作，消弭它们之间的对抗和紧张，减少整体社会交易成本，“高度的信任，作为经济关系的附加条件可以减少经济学家所说的事务性成本，从而提高了经济效益”[11]，弥补正式机构和正式制度的一些固有缺陷。在地方治理中存在的“搭便车”和“囚徒困境”，很大程度上是由于各治理主体之间缺乏必要的信任，认为其他人不会像自己那样对集体事物作出贡献，反而会一块分享自己采取行动带来的好处，这样就削弱了个体和组织开展集体行动的积极性。如学者亨廷顿所言,彼此不信任和人心不齐会降低社会的凝聚力，使社会变为一盘散沙[12]。要加强地方治理主体间的合作，就必须加强彼此间的相互信任，通过沟通对话，消解彼此间的误会和隔阂。

合作乃是当前地方治理主体之间的一项最优的策略。当前地方公共事务的复杂性和突发性超出了单个地方政府的能力和掌控范围，地方治理主体之间的合作，可以克服长期以来地方存在的“零和博弈”现象，提高地方公共物品提供的质量和地方治理的有效性。然而合作的达成和维持，并不是一件容易的事情。地方政府机构固有的抵制改革的惯性和权力本位会阻碍地方政府向民间和社会放权，继而影响地方合作网络治理的达成。

互惠规范可以维持地方治理网络的持续性。利益的冲突和协调一直是困扰社会治理的难题。要从根本上解决这一问题，就必须将各方的利益纳入到社会中普遍的互惠规范中来，形成利益共同体，使各主体清楚地认识到，通过彼此间的信任和合作，最终都能因为集体行动而获益。帕特南认为：“互惠作为规范最为主要的一种，普遍的互惠是一种具有高度生产性的社会资本。遵循了这一规范的共同体，可以更有效地约束投机，解决集体行动问题。”[5]200嵌入到正式社会组织和非正式社会网络的互惠规范,能够提高地方治理主体之间的信任程度并培育它们的利他主义的道德规范,从而增强它们采取集体行动的积极性。地方治理主体因为参与地方治理都能从中受益，任何贪图一时的小便宜而做出违背公共利益的行为的主体，都会被这种普遍互惠规范所惩罚，最终陷入孤家寡人的境地。因而，在普遍的互惠规范中，地方治理主体必须富有利他主义精神和同理心，为了合作网络的长期维持，不惜牺牲自身的利益，从而因为长期持久的合作而从中受益。

理想的政府与公民关系应该是一种“你敬我一尺，我敬你一丈”、“你中有我，我中有你”的良性互动关系。地方政府作为直接面向基层民众的社会治理单位，与地方民众存在着更直接、更具体的联系。地方政府的合法性要以地方居民的同意为前提条件，合法性的条件之一是对政府的活动应该是什么取得谅解[13]，这很大程度上取决于地方民众对地方政府角色和工作业绩的评判和比较。信任作为一种黏合剂在其中发挥着举足轻重的作用，它可以使政府和公众置换问题情境，站在对方立场上思考问题，增强同情心，从而缓解二者之间的张力。公民参与公共政策制定既是地方民主治理的内在要求，也是积累地方社会资本的重要途径。地方社会资本本身可以孕育一种阿尔蒙德所谓的“参与型政治文化”[14]，这种文化更易于动员人民 ,这时候的社会公众是真正的“参与型”公民。

四、案例讨论

(一)是社会资本推动公民参与，还是公民参与提升社会资本？

从本案例中，我们可以清楚地看到，温岭地区民营经济发达，人们较早地具有了较为独立的公民意识和民主意识。此外，该地区发达的民营经济也孕育出为数众多的民间社会组织，散布在社会的各个行业，并承担着各种重要的职能。从某种意义上来说，温岭地区具有较好的社会资本基础。在民主的氛围中，公民参与的民主张力、社会组织的示范效应都倒逼着地方政府更加开放和民主，积极吸纳社会力量参与到地方治理中来。公民的民主意识、社会组织的组织化动员以及地方政府的参与渠道和平台建设都为温岭地区公民的民主参与提供了有利的土壤。这是问题的一个方面。

从另一方面来看，温岭地区持续而有效的公民民主参与又为地方社会资本的培育和积累创造了有利的社会环境。通过吸纳社会民众参与到“民主恳谈会”和“参与式预算”之中，干部群众之间的紧张关系得到缓解，双方加深了彼此之间的相互理解和信任，这样通过的公共政策也就更有合法性基础，更能得到社会大众的信任和支持。在参与的过程中，各方主体增强了相互之间的包容和妥协，增强了彼此间的利益共同体意识和相互依赖的意识，一种普遍的互惠关系网络也随之逐渐形成。在各方共同参与的过程中，各种民主工具和技术被开发出来，大家同时经历了民主的洗礼，公民的民主参与意识更加强烈、民主参与的能力技巧得到提高，政府民主执政的理念更加坚定，整个社会的民主风气和氛围也更加浓厚。

(二)社会资本是否必然导致民主治理？

要想回答这个问题，我们有必要从以下两个方面着手。

第一，社会资本并非都是好的，只有良性的社会资本才能会对民主治理产生有利影响。著名经济学家肯尼斯·阿罗认为，人们对于社会资本过多地强调信任方面的积极作用，而对于“社会交往”方面所带来的一些负面效应，例如犯罪团伙等，却很少涉及，对于社会资本持盲目乐观的态度，因此他建议放弃社会资本[15]。对于民主治理来说，由于其本身治理机制就比较脆弱，再加上民主固有的缺陷，使得对于社会资本这些负面的影响很难有所限制，就可能导致所谓的“民主的没落与公共性的扩散”[16]。因此，在加强地方社会资本建设和推动地方民主治理的过程中，要注意发挥社会资本的正面作用，限制和约束其负面影响，以营造地方民主的气氛和民主的土壤。

第二，社会资本并非一开始就对民主治理产生有利作用，它必须积累到一定的量，这是一个由量变到质变的过程。社会资本作为一种资本，其投资收益需要一个周期。地方社会资本建设作为一项长期的投资，其近期影响可能并不是那么明显。民主的训练和学习、民主文化的形成、民主意识的培养本身就不是一朝一夕的事情，苛求社会资本的短期收益无疑是痴人说梦。但凡社会资本丰厚的地方无不是经过了长期的民主建设和民主发展的积累的过程。

五、结论与展望

当前地方政府改革和创新犹如一场未竟的革命，延续着地方政府生命的几番轮回。在这个没有硝烟的战场上，处处隐藏着危险和杀机。水能载舟亦能覆舟，得民心者得天下。在这个充满着信任危机和道德信仰危机的年代，如何重新唤回人们内心那一点仅存的信任，成为整个时代当下所有人的重要任务。地方良好的治理和地方经济社会的可持续发展离不开各个地方治理主体之间的信任、合作和互惠。地方政府治理的效果很大程度上取决于地方社会资本的存量、流量和质量以及整个支持关系网络的密度、厚度和深度。

通过回顾前面整篇文章的主要内容，我们可以大体上得出以下几个方面的结论：

第一，高质量的地方社会资本能够提高治理的有效性。高质量的地方社会资本意味着地方政府与其他地方治理主体之间存在着深度的信任、合作和互惠的关系，提高了地方治理合作网络的有效性和持久性。它一方面有利于提高政策的科学化和规范化程度，降低政策执行时的成本，另一方面又可以充分发挥其他治理主体的优势，最大限度地满足地方各大群体的需求。

第二，有效的地方治理能够促进地方经济社会系统的良性运转。有效的地方治理来源于地方治理网络中各大主体之间的通力合作，相互配合。这本身有助于克服单一的“市场失灵”、“政府失败”和“志愿失灵”，全面整合地方治理的资源和力量，推动地方经济、社会和环境的可持续发展。

第三，地方有效治理和地方经济社会系统的良性运转又反过来推动地方社会资本的建设。地方的良好治理以及地方经济社会系统的良性运转又会增强地方治理主体之间的信任，强化地方治理网络的互惠规范，激发它们之间的合作愿望和利他行为。

第四，地方治理网络中社会资本建设需要从政府与企业、政府与公民、政府与社会组织以及政府间四个维度着手。作为地方治理网络的中心，地方政府与其他治理主体之间社会资本的积累，是地方政府进行地方治理的一种重要资源。

本文主要是针对目前地方网络化治理的现实，结合社会资本里面的社会关系网络知识，着力探讨地方社会资本建设和厘清地方治理网络中各主体之间的关系，试图构建起地方社会资本、地方治理网络和地方经济社会系统之间的桥梁，推动地方社会资本、地方治理和地方经济社会大系统的良性循环和有序运转。所有这一切只是一种初步性的尝试和探索，目的在于引起理论界和实务界对于地方社会资本建设的重视和关注。相信在大家的不懈努力下，我们会逐渐构建起地方社会资本的研究体系，拓宽地方治理的研究视角，为繁荣我国地方政府学学科体系和指导地方政府改革和创新服务。

注释 ：

①在这里温岭“参与式民主治理”包括温岭“民主恳谈会”以及后来的新河镇“参与式预算”。其中，温岭“民主恳谈会”获得第二届 中国地方政府创新奖，新河镇“参与式预算”改革获得了第五届中国地方政府创新奖提名奖。

②伊斯顿认为政治生活作为一个行为系统与周围社会总体环境相互依存和相互作用，来自周围环境的压力构成“支持性输入”和“要求性输入”输入到政治系统中，经过政治系统的转化，作为政策输出并作用于周围的环境。然后周围的环境形成新的要求和支持，反馈到政治系统，从而构成了新一轮的输入。这样就形成了一个“输入——转换——输出——再输入——再转换——再输出”的良性循环系统。参见戴维· 伊斯顿《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，北京:华夏出版社1999年版。

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【责任编辑 李延明】

2014-08-20

王连伟(1986—)，男，山东莒县人，中国人民大学公共管理学院行政管理博士生，研究方向：行政管理理论与方法、地方治理。

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2095-7726(2015)04-0055-07