行政体制改革要抓住职能转变这个核心

李利++李祥

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。目前，我国正处于全面建成小康社会的关键阶段，国内经济运行中存在的深层次问题尚待解决，政府改善民生的任务依然十分艰巨和繁重，政府行政能力和风险应对能力仍有待进一步提高，而深化行政体制改革，加快政府职能转变无疑是应对和解决以上难题的有效途径。

政府在对国家和公共事务进行行政管理过程中所应当承担的职责和应发挥的功能构成了政府职能。对政府职能进行科学合理的界定，是厘清政府与市场、政府与社会，政府内部中央和地方关系的基础。而科学全面地对政府的职能定位，需要从动态和静态相结合、内部与外部相结合、宏观与微观相结合等多维度出发，对政府职能进行审视。

进一步深化政府改革，离不开政府职能转变。经过前几轮政府机构改革，政府职能转变已经步入深水区，因此，必须加深对职能转变的认识，深刻领会职能转变的必要性和紧迫性。首先，加快职能转变是提升政府治理能力的内在要求，是完善社会主义市场经济体制的题中之义，也是全面深化改革的关键环节。在统一认识的基础上，必须对政府职责做出科学合理的界定，这是进行职能转变的前提。明确政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。在明确政府职责的基础上，确定职能转变的目标和方向。其次，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府的公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，这既是职能转变的要求，也是职能转变的方向。加快职能转变必须坚持市场在资源配置中的决定性作用。职能转变必须以深化机构改革为落脚点。行政机构是政府履行职能的组织载体，加快职能转变必须深化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权和监督权三者既相互制约又相互协调的行政运行机制。

从政府运行角度出发，政府职能包括了决策职能、组织职能、协调职能、监督职能、考核评价职能等。决策职能，应推动决策的科学化、民主化，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。组织职能，应理顺部门职责关系，严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，推进机构编制科学化、规范化、法制化。协调职能，加强各部门间的有序协调，密切联系，形成分工明确、权责合理、通力合作的协调机制。监督职能，改善监督方式，由事前审批监督转变为事中事后监督，综合发挥多方监督主体的作用，提升监督水平，增强监督实效。考核评价职能，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。

有关政府的宏观管理职能，在经济领域主要表现为对经济的宏观调控，在社会领域主要表现为加强顶层设计，推动社会建设。对经济的宏观调控要改进调控方式和手段，强化发展战略、规划、政策的制定职能，加强跨部门、跨领域、跨地区信息交流共享，增强调控的科学性、预见性。同时，应当着力创造与社会主义市场经济相适应的完善的法治环境、稳定健康的宏观经济环境和规范有序的市场运行环境。加强社会领域的顶层设计，加强社会治理，使社会各方面利益关系得到妥善协调，社会公平正义得到切实维护和实现。有关政府的微观管理职能，在经济领域主要表现为市场监管，在社会领域主要表现为社会管理和公共服务。减少政府对微观事务的管理，市场机制能够有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项都要规范管理、提高效率。在市场监管方面，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。建立健全市场监管体系，实行“宽进严管”，加强对市场主体及其活动的事中事后监管，特别是将监管的重点放在人民群众反映强烈、对经济社会发展可能造成大的危害的领域上。加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，建立与经济社会发展水平相适应的公平公正、惠及全民、比较完整、可持续发展的公共服务体系，更加有效地提供公共产品。

改革政府职能，应以行政审批权的削减和优化作为突破口。一是取消和下放一批行政审批事项。2013 年，李克强总理代表新一届政府在记者招待会上承诺，在任期内要将行政审批事项减少三分之一以上。当时共统计行政审批事项约 1700 项。2013年全年分批取消和下放行政审批等事项 416 项。2014年又继续推动审批权限下放。二是减少合并一批财政专项转移支付项目。集中开展专项转移支付清理整合，加大一般性转移支付力度，将一批适合地方管理的专项转移支付项目下放地方。三是改革工商登记制度，降低创办企业的门槛。将“先证后照”改为“先照后证”，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将企业年检制度改为年度报告制度。这将极大激发市场活力，振奋市场信心，盘活民间资本，推动社会投资创业浪潮的兴起。2013 年，全国新登记注册各类市场主体 1131.54 万户，同比增长 19.6%，比上年同期高出17.8个百分点，注册资本（金）11万亿元，同比增长 49.2%。通过行政审批改革，将直接推动政府与社会、政府与市场、中央和地方关系的调整与优化，进一步整合行政流程，提升公共服务水平。

改革政府职能，应着力于行政方式优化。政府改革的推进过程中，着力于政府与市场关系和政府与社会关系，促进政府行政方式实现三个优化。首先，推动行政审批制度改革，取消和下放大量行政审批事项，变行政审批式管理为事中事后管理，内部行政管理方式优化。将“放”与“管”有效结合，加强各部门、各环节之间的衔接，堵塞管理漏洞，严格管理流程。同时，还应当进一步削减前置性审批程序，消除隐性审批，及时纠正已取消和下放权力被截留、无承接等问题。其次，实行权力清单制度，将各级政府及政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计并以列表清单的方式公布，主动接受监督。以市场作为资源配置的决定性机制，对市场主体实行“法无禁止即允许”。同时，积极创新宏观调控方式，明确守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限，集中精力转变方式、调整结构，保持宏观政策基本取向不动摇，适时适度进行预调和微调，提高宏观调控的针对性和协调性。政府对市场的宏观管理方式进一步优化。最后，在政府和社会关系方面，能够交给社会力量办的事情，都交给社会力量去办。与此同时，引进市场机制，通过政府向社会力量购买公共服务，改变公共服务的供给方式和机制。国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，为社会主体有序参与公共服务的供给、提升公共服务质量、推动实现基本公共服务均等化等提供保障。

改革政府职能，应努力优化中央与地方的关系。首先，必须强化必要的中央统一管理。健全社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，离不开使各生产要素自由流通、公平竞争的统一的全国市场。必要的中央统一管理是维护统一市场的有力保障。其次，科学划分中央和地方权责。明确中央事权、中央和地方共同事权以及地方事权的范围，强化责任落实，明确权责关系。加快中央对微观事务管理权力的下放，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便更有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。为保证事权下放，适度加强中央支出责任，同时，维持现有中央和地方财力格局。最后，推动地方政府层级管理优化，进一步加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。深化地方政府机构改革，综合设置机构，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，减少行政执法层级，加强食品安全、安全生产、环境保护、劳动保障、城市管理等涉及人民群众切身利益的重点领域基层执法力量，理顺执法体制，提高执法和服务水平。完善垂直管理体制和机构设置，理顺条块关系。

（作者单位：北京师范大学）

责任编辑：李振通