维护海洋边疆权益时不我待

张作农

维护海洋边疆权益时不我待

张作农

2014年4月1日，日本正式通过“防卫装备转移三原则”，以替代“武器出口三原则”

海洋安全是国家安全的重要组成部分。目前，我国海洋边疆面临十分严峻的形势。民族主义情绪在一些亚洲国家日益高涨。为了争取选票，一些国家政客故意夸大与邻国的历史恩怨，挑动对于外国人的敌意。一些历史问题悬而未决，新的主权纠纷和民粹主义又不断涌现，持续发酵的东海、南海领土与海事纠纷，为我国海洋安全投下了阴影。

错综复杂的国际形势

近年来，我国与其他国家之间虽然没有发生激烈的海上武装冲突，但纠纷一直持续不断。在此过程中，美国、日本、菲律宾等国不断向我国发起法律挑战，寻求多边国际场合和国际法庭解决领土纠纷问题的呼声此起彼落，俨然成为一种潮流，考验着我们的智慧和能力。

日本不断向中国发难

就东海划界问题，日本主要提出以下主张：一是弱化大陆架制度。为了占据法理主动，获取最大利益，日本刻意弱化大陆架制度，企图以专属经济区制度替代大陆架制度。二是坚持“中间线”原则。日本主张依据《大陆架公约》及《联合国海洋法公约》规定的“中间线”方法，即应以一条其每一点均与测量各方领海宽度的基线最近点距离相等的界限为基准，划定大陆架疆界。强调等距离“中间线”是协议划界最合理的标准，主张将其从一种划界方法上升到一种划界原则。三是否认冲绳海槽的法律意义。日本认为，《联合国海洋法公约》是以大西洋的地形地貌为参照而制定的，并不适用于地形复杂的东海海域；中国大陆架终止于琉球海沟，琉球群岛是大陆架外缘的岛链，冲绳海槽仅仅是大陆架上的一个褶皱、凹陷，不能中断两国大陆架的连续性，它对于划界不具有决定意义，日中两国应当共享大陆架。

此外，日本在南海的动向也值得关注。日本首相安倍晋三竭力与东南亚国家政府领导人建立良好关系，并表示自己愿意成为“中国武力炫耀行为”的一个制衡者。日本向菲律宾、越南等国提供巡逻艇和其他军事装备，支持菲律宾提起国际仲裁，加强与澳大利亚和印度等国合作，试图通过打造反华同盟，遏制中国在亚洲的强势姿态。2014年4月1日，日本内阁会议正式通过“防卫装备转移三原则”，以替代“武器出口三原则”，实则为向东南亚国家出售武器打开方便之门，并宣称中国在南海海域“单方面进行石油钻探活动”，导致了“紧张关系升级”。

菲律宾仗势欺人

2013年1月，菲律宾向联合国国际海洋法法庭递交了一份南海主权仲裁声明，该声明主要包含4项请求：中国的“九段线”是无效的，中国占领的黄岩岛只是岩礁，中国在“九段线”内的水下设施是非法的以及中国海上非法骚扰菲律宾。

2014年3月29日，菲律宾方面强闯南海仁爱礁，对其“搁浅”长达15年的“马德雷山”号登陆舰进行补给供应和轮换驻舰官兵。3月30日，菲律宾正式向联合国国际海洋法法庭递交南海主权仲裁请求，要求法庭就其“有关中国侵犯菲律宾领土主权”问题进行仲裁。菲律宾提交的“诉状”共有10章，总共约4000页。仅第一章，就有270页，其内容是对于相关法律的分析以及相关证据；其余9章为支持其主张的证明文件和相关地图。5月6日，菲律宾海警在南沙半月礁附近“逮捕”一艘中国渔船及船上11名船员。12日，菲司法机关以“非法盗猎”罪名起诉9名被抓扣的中国渔民。与此同时，菲军方出台“南海防御计划”，其目的是“加强菲军西部司令部在南沙占领岛屿的军力，扩大菲军北部司令部在黄岩岛的军事存在”。

4月底，奥巴马访问菲律宾，菲美达成进一步强化防务关系的共识，拟扩大美军在菲律宾轮换的规模。

5月5日，美菲在靠近南海的菲陆海地区举行代号为“肩并肩”的大规模军事演习。美国不仅热心提供军事保障，还为菲仲裁案提供国际海洋法专家和经费支持。

菲律宾以“非法捕鱼”为名，扣留中国渔民

2014年5月11日，在菲律宾甲米地，共有5000多名士兵参与了2014年度美菲“肩并肩”联合军演

越南兴风作浪

近年来，越南在南海的“维护主权”活动以及外交、宣传活动已经常态化。越南过去一直强调其在南海的历史性权利，现在则突出强调在国际法的框架内解决南海纷争，以党内立法和国家立法的方式，将其在南海问题上的立场法律化。2007年，越南共产党十届四中全会通过了《到2020年的海洋战略》。2012年，越南国会通过《越南海洋法》。2014年5月23日，越南政府公开发表了证明南海为其领土的“历史及法理依据”资料。越南对南海诸岛主权诉求的所有证据都指向西沙群岛，其相关证据都依附于其对西沙的诉求之中，西沙才是越南的野心所在。

越南主要提出以下主张：一是中国在越南的大陆架和专属经济区“非法”设置钻井平台并派遣舰船实施保护的行为，“严重威胁了南海的和平、稳定、海上安全和航行自由”，中国“欲把无争议区变成争议区，企图将遭到国际社会强烈谴责的‘牛舌线’具体化”。1974年，中国使用武力“非法”侵占越南黄沙群岛。越南共和政府和越南南方共和国临时革命政府都强烈反对这一行为。“世界上没有任何国家承认中国对黄沙群岛拥有主权，中国宣称其对黄沙群岛拥有主权完全没有任何法律依据”。中国“多次污蔑越南，将制造东海紧张局势的责任推到越南身上”。中国近期“蓄意错误援引越南政府已故总理范文同1958年的公函，企图歪曲有关黄沙和长沙两个群岛主权问题的事实”。二是依据《联合国海洋法公约》，越南的“一切油气活动都是在（越南）本国大陆架范围内进行；越南在南海拥有一百多万平方公里的大陆架和专属经济区”，其面积相当于越南陆地面积的3倍。“作为《联合国海洋法公约》的成员国”，越南有权依据《联合国宪章》和《联合国海洋法公约》来“解决争端”。

韩国军舰巡航中国苏岩礁（韩称离於岛）海域

韩国态度蛮横

在中韩东海边界纠纷方面，韩国态度强硬，其认为：苏岩礁（韩称离於岛）距离韩国济州岛93海里，位于韩国200海里专属经济区。苏岩礁是无主地，从地理上看，它距离韩国更近。韩国率先将其占有，耗费巨资在岛上建立综合海洋科学基地，悬挂韩国国旗，维持有效统治，这“符合《国际法》‘发现即占有’的原则”。按照国际法，苏岩礁“属于”韩国领土。2007年，韩国济州岛议会确定1月18日为“离於岛日”。2008年6月，韩国济州岛地方政府议会农渔与知识产业委员会表决通过《济州特别自治道‘离於岛日’条例案》，以国内法的形式确立了离於岛“属于”韩国。

美国高调介入

长期以来，美国政府思考东海、南海问题，更多的是担忧部分声索国作为中美之间的第三方可能对中美关系产生消极影响。2010年开始，美国态度发生重大改变，更多地倾向于认为东海、南海问题直接涉及美国安全利益，对有关声索国的军事支持和经济支持逐步公开化。

美国介入南海争端的战略目标是其全球战略的组成部分以及亚太再平衡战略的重要一环。2014年5月，美国总统奥巴马在西点军校毕业典礼上发表有关外交政策的演讲，批评中国在南海争议地区对邻国船只进行挑衅，并对东南亚国家为缓解局势而进行的尝试表示支持。7月10日，美国参议院通过一项批评中国在南海地区行为的决议。美国认为，中国的领土要求既不符合国际法，也妨碍国际航行自由。在海洋权和海洋自然资源开发利用方面，真正重要的是国际法，尤其是《联合国海洋法公约》。除依靠美国第七舰队的军事威慑这种硬实力之外，对抗中国的重要手段就是法律这种软实力。

2013年年底，美国分别向越南和菲律宾提供了专项资金援助和实物援助。2014年4月，美国和菲律宾签署《加强防务合作协议》。该协议旨在通过扩大美国在菲律宾的存在，提升美菲军事合作水平，增强菲在南海的军事能力，与中国抗衡。在菲律宾强行对在仁爱礁坐滩的军舰完成补给后，美国国务院副发言人哈夫指出，中国试图阻止菲律宾前往仁爱礁的补给船，属于“挑衅和导致不稳定的行为”。

策略建议

以往，我国都习惯于通过双边外交协商解决国际边界纠纷，而通过法律途径解决问题的意识不强，准备不足。当前，面对菲律宾、越南等国不断发起的法律攻势，我国在一定程度上缺乏正面交锋的信心和勇气，显得应对乏力，陷入比较被动的境地。在这种情况下，菲律宾、越南等国更加嚣张地在国际上宣扬，中国只能依赖大国武力而缺乏合法性。面对目前敌对面逐步扩大、缺乏有效应对争端手段、国内法律制度缺失、缺乏危机管控机制的现状，我们需要更新观念，实施海洋强国战略，形成中国特色的海洋维权模式。面对菲律宾、越南等国的法律攻势，在做好防御的同时，需要有计划、有步骤地展开进攻，争取主动，占据优势。

倡导新安全观，促进国际合作

坚持“亲、诚、惠、容”，深化同周边国家的交往。与周边国家的关系越好，我国海洋边疆就越安全。过于强硬的海洋主权立场，只会加剧区域紧张和不稳定，其结果则是两败俱伤。海洋维权斗争的当务之急是增强互信，管控危机，开展海上合作，推进共同开发。顺应时代发展潮流，倡导以全面安全、合作安全、共同安全、可持续安全为核心的亚洲安全观，倡导合作精神、担当精神、创新精神。对于不断出现的新问题，亚洲各国都应本着合作、互利以及共赢的精神，摒弃冷战思维、“零和”思想，从维护亚洲和平、稳定和发展的大局出发，寻找新答案。

在维护海洋边疆安全的过程中，我国不仅要以强大的实力为后盾，而且要以妥善处理争议为基础，还要以制定规则为主导方向，增进与周边国家的友好合作关系，减轻和消除周边国家对我国的疑虑。努力使地区安全局势保持稳定，这是中国制定实施积极海洋政策的着眼点和立足点。

以和为贵，构建中美新型关系

在“重返亚太”的进程中，多种因素促使美国政府在海洋问题上逐渐由幕后走到台前，未来中美在海洋方面的博弈可能会更加激烈。我们需要从构建中美新型大国关系的视角规划和思考海洋问题。完全排除美国的干扰已经不可能，美国的介入无疑使海洋局势更加复杂，但与中国发生直接碰撞和冲突并不符合美国的利益。因此，中美之间存在着管控的空间。我们需要加强与美国的沟通，化解其对抗情绪，揭露其“拉偏架”和适用双重标准的不当做法，削弱其干涉东海、南海问题的意愿和力度，采取切实有效的措施让其明白：美国的干涉行为越多，干涉的力度越大，则招致的麻烦也越大，对美国越为不利。

统筹规划，强化法理斗争

面对日本、菲律宾、越南等国的多重挑战，我们需要加强顶层设计，注重统筹规划，详定预案，确定解决问题的优先次序，有计划、有步骤地各个击破才是上策。如果不分主次，向所有对手同时发力，其打击的力量就会分散，难以取得理想的效果。

加强对海洋权利问题的历史研究和法理研究，形成完整的证据链。加强向国际社会宣传中国海洋权利主张，树立遵从法治的良好国际形象。推进海权公共外交工作，不断提高主导国际规则制定的能力和引领公正合理国际海洋新秩序的能力，塑造公正合理的海洋新秩序。我们既要善于应对对手的挑战，更要学会主动出招，设置议程，把握法理斗争的主动权。虽然我们并不主张由国际仲裁法庭来裁决海洋权利纠纷，但是，相关阵地我们不能轻易放弃，必须设法控制话语权，积极向国际社会阐明我们的主张。组建跨部门的多平台协作机制，形成资源聚焦、智力聚焦的研究优势。完善中国管辖海域定期维权巡航执法制度，增强执法部门的力量配置，提高执法能力，严格执法。同时，在深化近岸海域监视监测的基础上，扩大监测内容和范围，全面加强对管辖海域的综合管控。

除此以外，以下涉及海洋权的相关问题都值得进一步深入研究：如何进一步明确我国的领海范围，明晰“九段线”的具体内容；如何妥善处理维权与维稳的关系；如何使外交途径与法律途径相辅相成；如何有效应对国际化、多边化等。

责任编辑：刘靖鑫