健全公路建设项目全程环境管理机制的探索

农丽薇，黄　卉，黄　健

(1.广西交通科学研究院，广西　南宁　530007；2.广西大学，广西　南宁　530004)



健全公路建设项目全程环境管理机制的探索

农丽薇1，黄卉2，黄健2

(1.广西交通科学研究院，广西南宁530007；2.广西大学，广西南宁530004)

农丽薇(1984—)，工程师，硕士研究生，主要从事环境影响评价、环境管理研究工作；

黄卉(1980—)，在读工程硕士，主要从事人力资源管理和公益诉讼研究工作；

黄健(1977—)，助理工程师，主要从事城市管理行政工作。

摘要：文章通过剖析公路建设项目环境影响全过程的特点，分析了国内公路建设项目全程环境管理现状和存在的问题，探索健全中国公路建设项目全程环境管理的方式方法，为完善公路建设项目环境管理机制提供参考，以推动我国环境管理的发展与进步。

关键词：公路建设项目；全程环境管理；管理机制

0引言

在现代交通运输体系中，公路以其分布面广、适应性强、安全高效等特点，在改善沿线投资环境、促进区域资源开发利用、拉动经济增长、增强国家竞争力以及保障国防安全等方面，发挥着不可替代的作用。自建国以来，中国公路网建设迅速发展，然而由于公路建设项目“条带状”的特点，在规划、施工及运营期间牵涉的环境要素众多，因项目规划和实施而导致的各种环境污染问题也随之而来。许多学者已经从多个角度对公路建设项目环境污染防治及环境保护管理进行了研究，并取得一定成果[2-8]，然而由于现有的研究成果对管理决策的支持不够，目前中国公路建设项目环境管理机制尚未完善，仍存在部分短板及薄弱环节。

本文通过对中国公路建设项目全过程环境影响及现有环境管理机制的梳理，分析当前环境管理模式中存在的不足，进一步探索健全中国公路建设项目全程环境管理机制的方式方法，对保护生态环境、促进社会经济可持续发展具有重要的参考意义。

1中国公路建设程序及环境影响

1.1　公路建设程序

根据《公路工程基本建设管理办法》((83)交公路字262号)有关要求，中国公路工程基本建设项目应执行以下基本建设程序[1]：(1)前期规划及勘察选线，编制项目建议书；(2)开展工程可行性研究，编制计划任务书；(3)进行现场勘察和测量，编制初步设计方案；(4)开展施工图设计；(5)编制实施性施工组织设计及开工报告，开展施工工作；(6)施工完成后投入试运行，办理竣工验收；(7)公路运营。

1.2　公路建设各阶段环境影响分析

公路建设项目全过程都对环境有影响，如对耕地的永久占用、生境阻隔、水土流失、噪声和大气污染等，且部分为不可逆影响[2]。针对公路项目基本建设程序及其环境影响的特点，可将公路建设项目全程环境影响分为设计、施工、运营三个阶段，各阶段环境影响见表1。

(1)设计阶段。该阶段包括项目前期规划(勘察选线)及编制项目建议书、可行性研究报告、方案设计及施工图设计等设计文件的阶段。该阶段将确定公路建设项目的选线、走向、建设规模及建设内容，也直接决定了项目在今后实施过程中的环境影响性质、类型和程度[3]，须对设计线路的环境可行性进行识别，主要包括项目选线、走向是否与区域环境功能区划、公路网规划、城镇发展规划等已有规划相矛盾，是否经过自然保护区、风景名胜区、鱼类“三场”等生态敏感区及饮用水水源保护区、文物保护单位，项目占地类型及数量是否符合国家或地方有关规定，项目征地拆迁产生的社会环境影响是否可协调。

(2)施工阶段。该阶段包括施工准备、建设施工、试运行及竣工验收。该阶段由于土石方填挖、桥梁架设、隧道开挖等施工活动，将可能导致生境破坏、生物量损失、生物多样性降低、景观破坏等生态环境问题，以及施工机械噪声、施工扬尘、固体废物及污废水排放等环境污染。

(3)运营阶段。该阶段已完成公路建设，由于其对用地的永久占有，且在空间上呈现线状或条带状的特点，将可能导致生境阻隔，原有景观也会发生变化。公路项目运营期随着交通量的增加，还将给沿线带来交通噪声、汽车尾气等环境污染，并带来交通运输事故环境风险。

表1　公路建设项目全程环境影响矩阵分析表

注：“●”重大影响；“▲”中等影响；“○”轻度影响；“+”有利影响影响；“-”不利影响。

2公路项目环境管理现状及存在的问题

2.1　环境管理现状

为降低公路建设环境影响程度，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》等现行的环保法律和《建设项目环境保护管理条例》等行政法规中，已对公路工程建设程序提出了环境管理要求，当前主要执行环境影响评价和“三同时”两项制度。

(1)项目前期规划阶段。应对公路网规划进行环境影响评价，识别公路网规划实施面临的主要资源环境制约因素，提出规划应满足的环境保护要求，为具体建设项目的实施提供指导[4]。

(2)项目建议书阶段。须将项目建议书报有审查权的环境保护行政主管部门审查。

(3)可行性研究(计划任务书)阶段。建设单位应委托具有相应资质的评价机构开展环境影响评价工作，编制建设项目环境影响报告，并报有审批权的环境保护行政主管部门审批，以便明确项目在设计、施工和运营中的各种行为可能造成的环境影响，提出切实可行的预防、减缓或补偿措施，使项目建设带来的环境负面影响得到有效控制，为下一阶段环境管理提供依据和指导。

(4)设计阶段。该阶段分为初步设计和施工图设计。初步设计须将建设项目环境影响报告及其审批意见中要求落实的环保措施纳入环境保护篇章，并将环保投资纳入工程投资预算中，环境保护篇章须报有审查权的环境保护行政主管部门审查；施工图设计中须根据初步设计方案及其审查意见，落实有关环保工程设计及其环保投资。

(5)施工阶段。建设单位与施工单位根据工程设计文件制定切实可行的环保计划并在施工过程中认真执行。建设单位委托有资质的建设项目环境监理单位在施工全过程中开展环境监理工作，确保施工期各项环保措施得到有效落实。

(6)试运行及竣工验收阶段。根据“三同时”制度要求，公路建设项目施工结束后，环保工程须与主体工程同时投入试生产。建设单位应委托具有相应资质的环境影响评价单位开展该建设项目环境保护验收调查；获得环境保护验收调查报告后，在规定时限内向有审批权的环境保护行政主管部门申请进行竣工环境保护验收；环境保护行政主管部门进行竣工验收核查通过后，办理建设项目环保工程验收合格证。

(7)运营阶段。由公路管理部门对建设项目环境保护设施进行维护，维持其正常运转。

2.2　存在的问题

现行的公路建设项目环境管理机制，虽然已起到一定的预防、减轻或避免不良环境影响的作用，但就公路建设项目全过程而言，仍未形成一个完整的环境管理体系，在设计、运营等阶段仍缺乏明确的环境管理要求，无法进行有效的环境管理和监控，在环境管理技术方法上也需进一步改进。

(1)建设项目环境影响评价是在可研的基础上进行对公路建设项目施工及运营期可能产生的环境影响进行预测，然而在下一步设计阶段还可能会发生线位调整、设计方案变更，从而产生新的环境问题和敏感保护目标，原环境影响报告及其审批意见所确定的环境保护措施可能也已不再适用。虽然在设计阶段会有设计单位人员进行环保工程设计，但由于目前公路设计单位人员多偏重于工程设计，专业环保设计人员较少、环保技术水平有限，对因项目变更而产生的环境影响变化无法做到准确的预测分析，其环保工程设计可能无法达到环境保护目标要求。如因变化而产生不可逆的影响，在竣工验收阶段时影响早已过去难以补救。

(2)我国的建设项目环境监理仍处在试点及逐步推广的阶段。目前，我国还没有从法律法规层面上对建设项目环境监理进行规定，仅部分行业和省、市相继出台了一些环境监理的管理办法。由于缺乏成熟、可借鉴的经验和资料，建设项目环境监理存在缺乏法律支撑、缺乏统一资质管理、缺少相应技术规范和标准、缺乏专业人员等关键问题的制约。环境监理的有效性取决于监理人员的环境意识、管理水平及赋予他的职权大小[5]。

(3)现行的环境管理制度在公路建设项目竣工验收之后就已完结，公路建设项目在运营期缺乏有效的环境监管。目前已经有部分公路在运营期中开展过环境影响后评价工作并取得了一定成果[6]，但我国尚未建立公路建设项目环境影响后评价制度，也没有制定出环境影响后评价的技术规范等，使得公路建设项目全程环境管理体系的最后一链十分薄弱。

3健全公路建设项目全程环境管理机制

3.1　全程环境管理的含义及特征

公路建设项目全程环境管理机制，是指综合利用各种环境管理手段，从公路建设项目前期规划到建成运营的全过程均制定明确的环境管理要求及执行措施，实现社会效益、经济效益和环境效益的协调统一。公路建设项目全程环境管理机制具有以下几点特征：(1)环境管理贯穿公路建设项目全过程，从项目前期规划、立项、可行性研究到设计、施工和运营的全过程均需要采取有效的环境管理手段；(2)全程环境管理机制强调建设单位与相关行为主体的合作，要实现公路建设各阶段中环境管理要求的有效落实，需要建设单位与其他行为主体如环境保护行政主管部门、设计单位、施工单位、环评单位、环境监理单位、公路运营管理部门等均能保持有效的协调合作；(3)健全全程环境管理机制需要各种环境管理手段联合作用，这些环境管理手段包括法律法规、技术方法、行政管理、加强环保意识教育和公众参与等，这是健全全程环境管理机制的重要保障。

3.2　健全全程环境管理机制的探索

根据前述分析，健全中国公路建设项目全程环境管理机制，可从以下几个方面展开探索：

3.2.1健全法律法规

现阶段，项目建设方对具有相关法律法规要求的环境保护管理制度，如环境影响评价和“三同时”制度等，均能进行落实。但由于环境管理机制的介入需要增加建设方的投资，对尚无法律法规保障的环境管理行为，如环境监理、环境影响后评价等，依靠建设方主动去开展工作的难度很大。因此，导致现行全程环境管理部分环节薄弱的根本原因，在于缺乏法律法规层面规定的保障。

要健全中国公路建设项目全程环境管理机制，必须要通过具有强制性效力的法律、法规来保障环境管理行为的有效实施，从而实现公路环境保护的目标。

3.2.2加强公路建设项目全程参与者之间的协调合作

公路建设项目全过程的参与者包括建设单位、设计单位、施工单位、环评单位、环境监理单位、环境保护行政主管部门、公路运营管理部门。现阶段的环境管理模式主要为建设单位与其他行为主体分别进行点对点的单一沟通联系，除环评单位须接受环境保护行政主管部门对其编制文件的审查、环境监理单位须监督指导施工单位落实好施工期环保措施外，其余各参与者之间均相对独立，极少相互联系交流。这容易导致环境保护信息沟通堵塞、环保工程设计与环境保护要求不符、环保措施落实不到位等问题，使环境保护全过程管理缺乏整体性，既增加工程建设成本，还可能扩大环境影响程度。

要健全全过程环境管理机制，需要从单个参与者的环境管理行为转变为跨阶段、跨组织的协调环境管理，在建立各参与者环境保护目标一致的基础上，构建参与者之间的整体优化交流网络。利用现代信息交流技术建立全过程参与者之间所需要的信息分享平台，通过资源的共享和合理调配，实现环保要求的早期介入，消除环保工作的重复流程，发现并解决全程环境管理工作中的盲点。

3.2.3构建全程环境管理公众参与机制

公众参与是环境监督的有效方法，通过行政主管部门、建设单位与作为环境影响受体的公众之间的双向交流，能直接体现环境管理的有效性。现行的公众参与工作主要依据原国家环境保护总局发布的环发〔2006〕28号《环境影响评价公众参与暂行办法》开展，仅在建设项目可行性研究阶段进行环境影响评价期间征求公众意见，而在全过程其他阶段尚无要求，这大大局限了公众参与的作用。

全程公众参与提高了项目的透明度和公开性，可以使公路建设项目全过程更加科学和民主，有利于增加项目的环境合理性和社会可接受性，使环境管理实施过程更为切实、有效。因此，公众参与应纳入公路建设项目全程环境管理中，在工程各阶段均引入公众参与。在参与形式方面，公众可以通过参与政府规划决策监督、工程监督、舆论监督以及自觉监督等方式实现自己的监督权[7]。

3.2.4深化环境管理技术方法

要提高公路建设项目全过程环境管理的有效性，需要进一步深化和完善各阶段环境管理技术要求和技术方法，尤其是对起步较晚或技术水平较为薄弱的环节，如公路网规划环评、环保工程设计方案、环境监理、环境影响后评价等，提高其环境管理的有效性。可通过订立资质要求等规范使设计单位引入专业环保设计人员，从而进一步加强环保工程设计深度和广度，提高环保工程设计专业技术水平。通过加快建立公路建设项目环境影响后评价制度，制定环境影响后评价技术规范，以便指导和推进环境影响后评价工作的落实和开展。

3.2.5运营期引入环境影响跟踪评价

为进一步加强运营期环境管理，正确评估公路运营期间实际形成的环境影响，除建立环境影响后评价制度外，还需要在公路建设项目投入运营后，引入环境影响跟踪评价制度。除了可以及时纠正上一阶段根据预测分析所提出的环保措施及要求中的问题和不足外，还可以对各阶段环境管理成果变化的内在联系与促成因果进行追踪，为不断提高公路建设项目全过程环境管理水平、制定相关环保决策等提供科学依据。

我国现行的环保法规和制度中仅有对规划环境影响评价的跟踪评价要求，未要求对建设项目进行跟踪评价。目前部分公路在运营期中开展的环境影响后评价也起到一定的环境影响跟踪修正作用，但其评价内容及技术方法多根据个别项目的特殊性及当地环境保护行政管理部门的要求执行，未形成普适性的规范。因此，应当进一步研究和探索公路建设项目环境影响跟踪评价的内容和程序，形成规范性的指导文件，逐步形成完整的中国公路建设项目全程环境管理体系。

3.2.6其他

根据陈剑霄等的研究成果，用ISO 14000和ISO 9000环境管理系列标准指导公路建设项目全程环境管理运行机制，把环境管理列为工程管理目标之一[8]；加强对公路建设项目全过程参与者环境管理意识的培训，提高公路建设项目全过程各个参与者的环境意识、环保思想和文化意识[2]，均是建立规范化和系统化的环境管理模式、提高中国公路建设项目全程环境管理水平的有效方法。

4结语

公路环境保护工作必须依靠健全的公路建设项目全程环境管理机制，才能把环保思想和环境保护行为贯彻到公路建设项目全过程的各个阶段中。要进一步丰富和完善中国公路建设项目环境管理体系，需要法律法规保障推进和强化较为薄弱的环境管理行为，建立环境管理各阶段参与者之间的信息交流合作平台、提高管理效率，引入全程公众参与对各阶段环境管理效果进行监督，深化现有环境管理技术方法，并对公路运营后的环境影响进行跟踪，发现问题及时纠正。这些方式方法对推动我国环境管理的发展与进步具有重要的作用。

参考文献

[1](83)交公路字262号，公路工程基本建设管理办法[S].

[2]毛文永.公路建设项目环境保护管理新论[J]交通环保，2001(3):3-7.

[3]赵剑强.公路交通与环境保护[M].北京：人民交通出版社，2002.

[4]张晓峰.公路网规划环境影响评价理论方法与应用研究[D].西安：长安大学，2007.

[5]鲍建军，王伯铎，张建国.建设项目环境监理[M].陕西：陕西科学技术出版社，2012.

[6]董小林.公路建设项目环境后评价[M].北京：人民交通出版社，2004.

[8]陈剑霄.基于ISO14000的公路建设项目全程环境管理体系研究[D].西安：长安大学，2007.

Discussions on Improving the Full-process Environment Management Mechanism of Highway Construction Projects

NONG Li-wei1，HUANG Hui2，HUANG Jian2

(1.Guangxi Transportation Research Institute，Nanning，Guangxi，530007； 2.Guangxi University，Nanning，Guangxi，530004)

Abstract：Through analyzing the characteristics of the whole environmental impact process in highway con-struction projects，this article analyzed the current full-process environment management situation and exist-ing problems in domestic highway construction projects，and discussed the ways and means to improve the full-process environment management of China’s highway construction projects，thereby providing the refer-ence for improving the environmental management mechanism of highway construction projects，so as to promote the development and progress of China’s environmental management.

Keywords：Highway construction projects； Full-process environmental management； Management mechanism

收稿日期：2015-04-02

文章编号：1673-4874(2015)05-0095-05

中图分类号：U491

文献标识码：A

DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2015.05.026

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