推进新型城镇化的税制改革顶层设计研究

摘  要？演新型城镇化建设的核心是以人为本。传统城镇化建设带来一些问题，如人口城镇化，土地城镇化，农业“空心化”，区域发展不均衡等。新型城镇化建设需要进行税制改革的顶层设计，包括明晰财权与事权，简化税收层级，完善地方税体系，培育地方主体税种，建立健全税式支出制度等方面。

关键词？演新型城镇化;税收制度;顶层设计;改革

[中图分类号]F812.42 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）03-0087-07

一、引 言

2014年3月16日，国家发改委等14个部门联合发布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》（以下简称《规划》），这部规划从拟定到出台历时三年，是迄今为止对中国城镇化的现状、未来及发展最完整的阐述。“由中央政府发布城镇化规划，这在世界范围内也很罕见。”[1]也由此可见，中国政府对新型城镇化建设的高度重视程度。那么，新型城镇化“新”在哪里？其核心是什么？新型城镇化在推进过程中存在哪些误区，需要重点解决哪些难题？为什么需要税制改革顶层设计以及如何进行配套设计？本文试图厘清这些逻辑脉络并提出相关政策建议。

二、新型城镇化的提出与核心内容

（一）新型城镇化的由来

“新型城镇化”是在“城镇化”的基础之上衍生而来，城镇化一词由来已久，在我国早期又经常被称为城市化，对应的英文名称是urbanization。进入21世纪后，城镇化的提法逐渐由学术界进入政府层面，例如2001年中央政府发布的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中首次提出“要不失时机地实施城镇化战略”。2002年11月，党的“十六大”提出要“走中国特色的城镇化道路”，明确了城镇化是“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。2007年10月，党的“十七大”进一步明确要“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。此后，为与国家公布的正式文件相一致，城镇化逐渐成为社会各界的统一用词。

“新型城镇化”或“新城镇化”是近两年使用率较高的用语，以表示与传统城镇化在内容和实质上有所区别。2012年11月党的“十八大”胜利召开，“十八大”报告中七次提及新型城镇化，并确定了中国未来的发展必须“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，[2]2012年12月中央经济工作会议进一步明确“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”[3]，2013年12月中央经济工作会议要求“积极稳妥推进新型城镇化，着力提高城镇化质量”[4]，2014年3月《规划》全面出台，这些举措均表明，新型城镇化建设被提到新的战略高度，已经成为新一届政府施政理念的重要内容和新一轮改革的重要目标。

（二）新型城镇化的核心

那么，与传统的城镇化相比，新城镇化的“新”体现在什么地方呢？社会各界从不同角度进行了解读，例如姚洋（2013）认为有许多打工者虽然每天工作和生活在城市，却因为来自农村而没有城市户口，他们只能算作是城市的边缘人。因此，所谓新型城镇化，最大的“新”就是要解决他们的户口问题。[5]湖南省住房和城乡建设厅厅长蒋益民（2014）认为，“新型城镇化”之“新”，在于它明显区别于以“土地城镇化”为特点的传统城镇化。[6]

理解新型城镇化，还需要从其核心层面来把握。那么，新型城镇化的核心究竟是什么呢？李克强总理对此进行了较为详尽的阐述，他在不同场合多次指出：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为‘造城，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。”[7]具有重要历史意义的党的十八届三中全会也明确了我国要“坚持走中国特色新型城镇化道路”，“推进以人为核心的城镇化”。因此，以人为本，是科学发展观的核心，也是城镇化科学发展的核心。只有走以人为核心的新型城镇化道路，才会促进城镇化的良性发展，加速全面建成小康社会的进程，进而更好地建设中国特色社会主义社会。

三、推进新型城镇化需要破解的难题

诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）教授认为：“21世纪对世界影响最大的有两件事，一是美国的高科技产业，二是中国的城镇化。”显然，城镇化是当今世界尤其是发展中国家经济社会发展的重要趋势和推动力，也是促进未来我国经济增长的强大动力，对我国乃至世界经济的发展都具有重要的意义。但是，我们更应该意识到，囿于诸多因素的影响，我国城镇化在多年建设过程中暴露出的矛盾和问题越来越突出，已经到了必须面对和解决的时刻。具体来说，推进新型城镇化建设，需要破解以下难题。

（一）破解“人口城镇化”难题

由于户籍制度的存在，衡量我国的城镇化率的指标通常有两个，即常住人口率和户籍人口率，并且这两个指标存在较大差异。数据表明，2012年我国城镇常住人口率为52.6%，但有城镇户籍人口率仅为36%左右，前者远高于后者。有高达2.16亿人的城镇常住人口并没有城镇户口，2.79亿人居住与户口相互分离，也就意味着这部分居民虽然生活在城镇，但并没有真正城市化。这种“半城镇化”现象在全国一线城市尤为明显，如深圳常住人口有1 000多万，但户籍人口只有300多万;广州户籍人口只有800万，但常住人口达到了1 600万。[8]因此，现阶段中国城镇化面临的核心问题是城镇化率虚高，实际享有城市户口、城市福利和城市文明的人口占比过低。[9]新型城镇化的关键是“人的城镇化”，这种格局显然有悖于“以人为本”的新型城镇化本质。也正是如此，“十八大”报告提出要“加快改革户籍制度、有序推进农业转移人口市民化”，所以新城镇化首要解决的难题就是户籍制度改革。[10]endprint

（二）破解“土地城镇化”难题

在部分地方政府眼中，城镇化建设不仅是显示业绩的形象工程，土地出让金还是财政收入的主要财源，占据较高比重且增长迅速。如2009年全国土地出让金收入为1.5万亿元，相当于同期地方财政总收入的46%左右，2011年全国国有土地出让金收入为3.3万亿元，占同期地方财政收入的63.2%。2013年全国300个城市土地出让金总额为人民币3.1万亿元，同比增加50%。在多重利益驱动下，一些地方政府热衷于追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地面积很大，建成区人口密度却很低，导致“土地城镇化”快于人口城镇化。《规划》中数据同样提示了这一问题，2000～2011年全国城镇人口增长速度为50.5%，而城镇建成区面积增长速度则高达76.4%。2013年国家发展改革委课题组对全国12个省、区的156个地级市和161个县级市调查后有类似发现，调查样本中有90%以上的地级市正在积极规划建设新城新区，如某省会城市提出要新建13个城区，某西部省会城市提出要建3个新区、5个新城，总面积竟然达到了现有建成区面积的7.8倍。[11]

（三）破解 “房地产化”难题

在房地产业与地方经济发展的先后顺序上，一直存在着先发展房地产业以此来推动经济发展，还是先发展经济后带动房地产业的争论。但较少有争议的是，我国目前的房价已经在相对高位运行，近几年升幅过大。尤其是在土地城镇化的推动下，近年来我国一、二线城市人口急速膨胀，房价高企，如2013年“北上广深”一线城市房价涨幅同比超过20%，远高于同期GDP的增长速度。虽然大量农村用地被建设开发，但房价却没有下降，有些城市房价甚至翻番。与对小城市的“挤出效应”不同，大城市的房价具有示范效应或带动效应，即大城市房价的过快上涨，带动了周边城市房价的普遍上涨。

房地产业应该是稳步、有序、健康地发展，过高的房价必然对居民的日常生活支出产生严重的消费挤出效应，随着泡沫的不断膨胀和人口红利的逐步消失，房价未来有可能迎来大幅下跌。实际上，部分三、四线城市房价已经出现滞涨迹象，多数城市存消比在上涨，“鬼城”、“空城”现象屡见不鲜。

（四）破解基础设施建设和服务落后难题

国外城市化发展道路证明，只有不断增强城市经济、基础设施、资源环境对人口集聚的支撑作用，才能不断提升城市的可持续发展能力。随着我国城镇化率不断提高，对道路、供水、公交等基础设施的需求不断增加，有关政府和部门增强了财政投入力度和城镇公用基础设施供给能力，服务水平也明显提升。但尽管如此，我国目前仍有 20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施。调查发现，城市的用水普及率、燃气普及率、人均道路面积、污水处理率、建成区绿化率与生活垃圾处理率远高于县城和建制镇，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%。[11]大城市虽然公用设施建设相对较好，但由于大城市快速膨胀，人口过多聚集，环境污染、交通拥堵等“城市病”安全隐患已经凸显。

（五）破解资源浪费严重难题

“大跃进”式的城镇化建设还导致重复建设，资源浪费和“千城一面”等弊端。2010年中国城市国际形象调查数据显示655个城市计划“走向世界”，200多个地级市中有183个规划建设“国际大都市”，甚至连财力只有3 000多万元的贫困县也计划筹建新城，斥资达60多亿元之多。这种“贪大求洋”的城镇化建设还容易导致城镇历史文化和自然遗产破坏，城市精神文化缺失等难以挽回的损失。

除了在城市布局上浪费严重外，在产业布局上也是如此。紧缺资源的产品价格无法真实正确反映产品的稀缺程度、供求关系以及社会成本，一些城市在产业选择上盲目发展高投资、高耗能产业，造成产能过剩和生态环境恶化，对人体生存造成严重威胁。[12]

（六）破解农业“空心化”难题

率先实现工业化国家的发展经验表明，城市化和工业化、农业现代化在整体上是同步的。但是由于中国的特殊国情，中国的农业化水平远落后于城镇化和工业化水平。城镇化水平提高的同时常伴随着城市面积的扩张和耕地面积的减少，进而对农业发展产生一定的“挤出效应”。数据显示，“十一五”期间，我国土地出让每年平均为660万亩，这对有限的土地资源提出了严峻的挑战。

此外，新生代农民工无务农意向，农村精英流失、农业现代化发展受限、农村空心化的现象日益显现。根据国务院发展研究中心的数据显示，我国粮食自给率不断下降，目前已经跌破90%，国家粮食安全和现代农业发展面临重大压力。反过来，如果“三农”出现大的问题，社会和谐稳定肯定会受到影响，城镇的消费需求得不到保障，城镇化也很难得到可持续发展。

（七）破解区域发展不均衡难题

在等级化的城镇化管理体制下，优质生产要素资源大多过度集中于全国一线城市，造成一线城市和其它城市在经济发展水平及城镇化率上相差悬殊。[13]如《规划》指出，目前我国京津冀、长三角、珠三角三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值;而整个中西部地区的国内生产总值总和却只占到全国的39%。从城镇化率上看，上海、北京和天津三大直辖市城镇化率均超过了80%，而中西部大多省份的城镇化率则低于全国平均水平，西藏、贵州和云南甚至低于40%。另外，即便是省内不同区域，其城镇化水平也存在较大差异，如截至2012年底，广东省珠三角城镇化率高达83.8%，超过了发达国家平均水平;而粤东、西、北地区城镇化率分别为59.1%、37.6%、45.3%，均低于全省均值。[8]

四、新型城镇化为什么需要税制顶层设计

（一）税制改革在经济改革进程中始终发挥着重要作用

财税问题实质是公共资源配置体系与机制问题，我国逐渐形成了“以政控财、以财行政”的国家财政分配体系。改革开放30 多年来我国经济持续高速增长，与财税改革的推进密不可分。在几轮重大的经济体制改革中，税制改革都成为先行者和突破口。endprint

回顾改革开放后的财税体制改革路径，大致按照了“让利—放权—分权—非对称性分权”的脉络展开。[14]例如20世纪 80 年代改革开放以来，我国以放权让利和“分灶吃饭”的财政体制为突破口，唱响了经济体制改革的号角。1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，这是国家与企业分配关系改革的一个历史性转变，也意味着我国企业向现代化制度企业迈进的重要一步。1994 年以分税制为基础的分级财政体制和多税种复合税制被公认为是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最多的税制改革，通过改革，我国初步统一了税法，初步实现了公平税负，初步实现了税制的简化和规范化。通过这次改革，政府间的财政关系趋向稳定，中央与地方的积极性都得到了调动。[15]进入21世纪以来，我国税制改革仍然按照先易后难、循序渐进的步骤稳步推进，如取消农业税、统一内外资企业所得税、修订个人所得税、试点房产税和营业税改征增值税，推进省直管县和乡财县管改革等。

（二）新型城镇化建设需要税制改革的顶层设计

作为国家重要经济杠杆的税收，与新型城镇化有着双向的密切关系。一方面，城镇化的进程就是创造税收的过程，城镇化伴随着投资、消费，能够产生大量的经济税源。统计显示，在我国近 10 年年均 10%的经济增长率中，城镇化建设贡献了 3 个百分点。而城镇化率每提高 1 个百分点，就会带动新增投资增加6.6 万亿元，带动消费增加 1 012 亿元。从这个意义上讲，城镇化建设堪称带动我国经济增长的巨大引擎。[16]另一方面，当前城镇化过程中，资金需求仍是当前面临的最紧要的瓶颈制约。税收作为推动城镇化建设的一个有力杠杆，为城镇化发展提供了有力的资金保障，2012年中国社科院发布城市蓝皮书《中国城市发展报告》指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，据初步测算，仅解决社会保障和公共服务，农民市民化成本至少人均10万元，为此至少需要40万亿元到50万亿元的成本。

（三）新型城镇化的难题可以借助税制改革得以解决

税收不但能为城镇化建设筹集资金，而且税收可以发挥资源配置职能，通过政策效应在新型城镇化建设中发挥引导、推进、制约、保障等重要作用，影响城镇化的规模与水平，引导城镇产业转型升级和健康发展。

例如，户籍制度改革是“人的城镇化”的一项重要内容，也是横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”，并由此形成城乡居民间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。调查发现，一个北京户口包含了 80 多项福利，包括买房、教育、就业、交通、医疗、养老及金融服务等，高考的录取率也可以大幅提高。[17]事实上，2011年国务院下发了专门的文件，提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟难以落实，这背后的原因是什么呢？

2012年由国家发改委牵头的国家城镇化专题调研组开展了对浙江、广东和贵州等八省份的调研，调研组在调研过程中发现，户籍改革几乎遭到所有市长的反对。反对的理由很简单，就是户籍改革的成本过大。地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口而不是常住人口核定，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，只会主要考虑本地户籍农业人口。因此，在目前的财税体制下，一线大城市开放户籍几乎不可能，因为这将带来巨额的财政支出。[10]而这一难题，可以借助财税改革进行化解。税制改革虽然不是解决城镇化问题的唯一方法，但却绝对是重要的改革配套措施之一。

（四）税制本身需要变革，顶层设计是根本

我国现行的税制体系是在1994年按照“统一税制、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、保证财政收入”的原则，确立起来的与社会主义市场经济相适应的分税制框架和多层次复合税制，在促进经济和财力增长、增强中央宏观调控能力等方面发挥了重要作用。但随着社会经济的发展，我国目前的财税体制本身出现与社会经济新形势、新要求不适应、不协调、不契合的情况，如税负不够公平，同时存在税负偏重、偏轻的问题，部分税种近似、交叉与缺位等。

党的“十八大”和十八届三中全会关于税制改革，提出了明确的方向和目标，本身就是税制需要变革的最好说明。由于税制涉及的是公共财政、资源配置和利益博弈，改革千头万绪，任务艰巨繁重，方方面面阻力都很大。要完成“十八大”提出的目标任务、落实好财税体制改革的要求和部署，必须自上而下顶层设计，统筹兼顾，选择好改革的路径和突破口。

五、税制改革顶层设计总体构想与实施目标

顶层设计这一专有名词来自于系统工程学，原指自高端开始的总体构想，站在一个战略制高点，先明确要实现的目标，从最高级别开始，而后自上而下，逐层设计。因此，基于新型城镇化的税制改革顶层设计，需要从全局出发，明确总体构想与实施目标。

（一）总体构想

针对税制改革进程中存在的种种问题，党和政府一直都在致力于推动顶层设计和税制改革。如1992年中共“十四大”提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标和税制改革总体任务，1993年完成了税制改革的顶层设计，1994年实施以后取得巨大成效。[18]2012年，党的“十八大”勾画了全面深化财税体制改革的蓝图，作出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的总部署，也为我们提供了新型城镇化建设中税制改革顶层设计的总体思路。

（二）顶层设计的实施目标

1. 明晰财权与事权

合理界定中央与地方的事权和支出责任，是1994年分税制改革时就试图解决的问题，但这一难题至今也没有得到彻底解决。[19]财权和事权的不均衡、不清晰，造成“财权上移、事权下移”或“上出政策、下出资金”，导致基层政府普遍存在财政困难。如2010年我国中央与地方的财政收入基本各为50%，支出却分别为17.8%和82.2%，地方支出责任超出其可用财力，财政缺口越来越大，只有通过隐性举债来解决。数据表明，近年来地方债务增长速度有加快的趋势。为了化解债务，获取土地出让金则成为相对便捷和高效的方式，并逐渐形成依赖症。这一行为尤如饮鸩止渴，导致“土地城镇化”愈演愈烈。endprint

由此可见，明晰财权与事权有助于解决城镇化建设过程中出现的诸多难题。除了解决“土地城镇化”问题之外，又比如户籍制度改革，其难点在于地方财政收入无法负担大量外来人口的财政支出，如果中央给地方的转移支付及税收返还，充分考虑这一人口流动群体乃至未来的人口格局变化，及时调整地方政府的资金规模，地方政府将有更大的积极性来解决这一问题，从而缩小户籍城镇化率与常住人口城镇化率的差距。

2. 简化税收层级

我国自1994年开始的分税制改革，是在五级政府的行政管理体制环境下实施的，由于行政层级过多，导致中央和省级拿走了财政收入的大部分，市、县、乡三级政府基本上所剩不多，造成地方政府难以明晰事权与财权、难以形成主体税种、难以形成一级预算等问题。

目前大多数工业化国家实行的是三级财政层级，并积累了很多成功经验，我国也正在推行向三级分税制改革的实践。三级分税管理的难点在于“省直管县”和“乡财县管”，应该按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，推进省以下分税制，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革等措施，将五个政府层级扁平化到三个层级。按照政府事务的经济属性划分政府间支出责任，由粗到细形成中央、省、市县三级事权明细单，并及时调整优化。[20]让各级政府在事权上明确哪些该做、哪些不该做的基础上，整合税收体系，构建起财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的分税分级财政体制。

3. 完善地方税体系，培育地方主体税种

如果地方政府有足够稳定、持续的税收来源，户籍问题和土地城镇化问题解决起来就相对容易些。而解决地方财力不足的另一个重要抓手就是完善地方税体系，培育地方主体税种。在我国现行税制中，属于地方固定收入的税种有10个，但其中有共享性质的税种达到了7个。与城镇化发展高度相关的增值税、所得税主要属于中央收入，只有营业税属于地方收入。营业税改征增值税是大势所趋，结果地方政府更是缺乏长期稳定的税种和自主财源，因此需要重新调整中央和地方的税收分配，形成与城镇化发展相适应的地方税体系。在实际操作中，可以考虑将城市维护建设税、房地产税、资源税和地方企业所得税、地方个人所得税作为地方税的主体税种。

（1）完善城市维护建设税。城市维护建设税是对缴纳增值税、消费税和营业税的单位和个人，按其实际缴纳的“三税”税额的一定比例征收，专门用于城市维护建设的税种。它开征于 1985 年，目的是为了筹集城市的公用事业和公共设施维护建设资金。“十一五”时期，我国城建税收入6 871.56亿元，平均年增长20.1%，在城市建设中发挥了重要作用。2011年地方税收收入中，除共享税和营业税外，城建税收入规模达到2 763.10亿元，所占比重相对最大，达到了6.81%，因此应该给予充分重视，力争将城市维护建设税打造成全国性地方主体税种。

还应注意到，地方城市维护建设资金中的城建税、财政拨款的比重从 1985 年的 53.5% 逐年下降到 2011 年的29.4%，不仅让地方城镇建设资金捉襟见肘，也迫使地方过多地寻求收费融资、土地融资和债务融资。并且由于发达地区和大中城市更有实力获得专项转移支付资金，因而造成区域间的事权与财权不对称，制约了中小城镇和中西部地区城镇建设，影响了城镇化的协调发展。[21]因此，在实际操作中，可以考虑赋予地方税率确定权，地方可以根据经济发展情况和城镇化建设需要确定城建税的差别税率，低收入者实行低税率或者减免税，将其作为适应城镇化发展、建立地方税体系的重要突破口。[21]

（2）加快房地产税立法并适时推进改革。房地产税是各国普遍征收的一种地方税，是许多国家地方税收入的主要来源。在发达国家，房产税是地方政府主要税种之一，是城镇建设和公共服务的重要资金来源。从城镇化发展规律看，征收房产税，使地方政府拥有稳定可靠的税源，能改变目前地方政府“土地财政”的混乱形势，实现“土地财政”转型。另外，对土地、房屋保有环节征收税，将增加房地产持有成本，抑制投资投机性需求，有利于改善城镇化住房保障。再者，能够统一税制，使地方政府真正成为城镇的管理者而非经营者，合理调控房地产市场，促进楼市的健康稳定发展。由于目前中国的房地产税收收入规模很小而且税源零散，占全国和地方政府税收收入的比重都很低，应积极扩大房产税改革试点范围。

在实际操作中可以考虑实行差别税率，设定房产税免征条件，限制投资、打压投机。如中小城市房地产的适用税率可以适当从低，大城市房地产的适用税率可以适当从高;普通住宅的适用税率可以适当从低，高档住宅和生产、经营用房地产的适用税率可以适当从高;将现行的若干房地产税收和某些合理的房地产行政性收费整合，适当降低流通开发环节的税费负担，适度增加高端保有环节税负。

（3）加快资源税改革。资源税是以单位和个人开发利用的国有矿山资源和盐为征税对象而征收的税种。从当前的社会发展现状来看，这种定义显然不能概括资源的全部，应该适时将资源税征税范围扩大至水、森林等各种自然生态空间。面对城镇化进程中的严重资源浪费问题，加大对资源的分配调节力度，真正反映自然资源的稀缺状况。调整征税政策，适当提高税率，加大各档之间的级差，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税;调整消费税，将不符合节能技术标准的高能耗产品，资源消耗品逐步纳入征收范围，适当提高高消费品的税率。

4. 建立健全税式支出制度

税式支出在通俗意义上可以认为就是税收优惠，但实际上二者又有本质上的区别。税收优惠是从纳税人的角度认识税收制度，而税式支出则是站在公共财政角度，从总量控制、结构调整和效益分析等方面认识税收优惠，其价值在于把税收优惠纳入了预算管理，政府部门可以从宏观层面、立法的角度对税收优惠进行更好地管理和控制。OECD国家和一些发展中国家都已经建立、实施税式支出制度并形成规模，如2008年奥巴马推出的税式支出预算达到了8 780亿美元。我国于20世纪90年代引入税式支出并取得一定成效，在推进新型城镇化的过程中，需要重点关注农业和区域性的税式支出制度建设。endprint

（1）完善涉农税式支出，促进“三农”健康发展。2013年李克强总理在十二届全国人大一次会议闭幕时谈到，“尤为重要的是，新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。”[22]为了防止城镇化对农业的挤出效应，真正体现“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予少取放活”的税收策略，应进一步完善涉农税式支出制度，促进“三农”健康发展。具体如对贫困地区的农业合作社定期免征企业所得税;降低农业重点龙头企业的准入标准，保证税收优惠波及更多的涉农企业;加大对农业研发和推广方面的税收优惠力度，鼓励涉农企业自主研发农业新技术、新工艺，鼓励科技人员积极对农业方面的研发，并依据其科技成果绩效给予各项税收优惠;对城镇农民的工资性收入实行轻税或免税政策，将部分税收返还直接补贴给农民，对失地农民自主就业、自谋出路者，给予与城镇下岗职工相同的税收优惠。[23]

（2）完善区域性税式支出，促进城镇化均衡发展。2013年中央城镇化工作会议强调，新型城镇化建设应该“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。显然，大型、特大型城市早已被钢筋水泥包围，这种带有诗情画意的场景最有可能在中小城镇呈现。我国有针对经济特区、西部大开发、中原经济区的税式支出政策，但缺乏专门区别大、中、小城市发展的税式支出政策。为了促进城镇化的均衡发展，去除“大城市病”弊端，引导鼓励优质资源如产业、资本、技术和熟练劳动力向中小城镇转移，在税收支出方面有必要加大顶层设计力度。如增加大、中、小城市土地使用税税额级差标准，提高大城市和特大城市主城区域用地成本，降低中小城镇土地使用成本;对落户中小城镇的产业根据实际情况给予税率优惠和税收减免、加速折旧、盈亏互抵等政策。国外以中小城为主体的发展模式并不少见，如德国60%的人口、80%的中小企业分布在2 万人口以下的小城镇中，形成了独具特色的城镇体系和产业、就业、人口分布格局，我们完全可以从中借鉴他们的成功发展经验。

六、结束语

新型城镇化对完成中华民族伟大复兴，实现“中国梦”有着非凡的意义，城镇化建设中遇到的难题，并非一蹴而就，而是经过长时期的积累形成，解决这些问题同样需要勇气、创新和时间。税制改革的顶层设计为解决这些难题提供了重要的思路和举措，但长期积累的问题不可能仅由单一税种的变革就马上解决，需要税制从体系设置到税种优化等共同发挥作用。另外，税收只是投融资体制改革的一个方面，推进新型城镇化建设，需要多角度全方位配合，全国上下一盘棋。

收稿日期：2014-06-21

网络出版网址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20150112.1013.017.html 网络出版时间：2015-1-12  10：13：02

基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究项目《河南省城镇基础设施投融资模式创新研究》（ 2014-QN-275）;河南省科技厅软科学项目《河南省科技型中小企业融资平台构建研究》。

作者简介：王丽辉（1976-），女，湖北武汉人，中南财经政法大学博士，许昌学院经济与管理学院副教授，研究方向：财政与税收管理。

[1] 傅蔚冈.别遗漏了城镇人口的“城镇化”[N]. 华夏时报， 2014-03-22.

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[3] 人民网. 中央经济工作会议在北京举行[EB/OL].（2012-12-17）[2014-05-12] http：//politics.people.com.cn/n/2012/1217/c1024-19913897.html.

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A Study on the Top-level Design for the Tax Reform

in Promoting New-type Urbanization

Wang Lihui

（School of Economics and Management，Xuchang University，Xuchang 461000，China）

Abstract： The Core of the new urbanization is people-oriented. Traditional urbanization has brought some problems，such as population urbanization，land urbanization，emptied agriculture，uneven regional development and so on. A top-level design is necessary for the tax reform in the new-type urbanization construction，including clarifying financial and power authority，simplifying tax level，improving local tax system，fostering local body taxes，and establishing tax expenditure system，etc.

Key words： new-type urbanization;tax system;top-level design; reform

（责任编辑：李 萌）endprint